江西地名研究

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我國歷史上的行政區劃，從萌芽、出現到完全確立及全面推行，經歷了漫長的歷史過程。從政區地理角度而言，行政區劃主要包含四個要素：一是層級，即中央到地方分幾個層次進行管理；二是幅員，即政區的統轄范圍；三是邊界，即政區與政區之間的界線；四是行政中心。本文著重敘述中國歷代政區演變的層級變化，并總結其基本規律。

自秦朝建立中央集權制度起，至民國初年，我國政區層級的變遷可分為三個階段。

（山西省平遙縣有著2700多年的建縣史，是保存最為完整的明清時期縣城。圖為平遙古城航拍。）

秦漢、三國兩晉南北朝時期

從二級制向三級制轉變

公元前221年，秦統一天下，秦始皇廢除分封諸侯制，推行郡縣二級制。每郡設郡守、郡尉、監御史等官職，郡的官員均由中央朝廷直接任命且定期更換。郡下設縣，根據縣的大小，設令（大縣）或長（小縣）。秦初統一天下時，將全境分為36郡。此后，隨著疆域擴展以及陸續從已置郡中分出新郡，到秦代末年，除去都城咸陽附近關中平原為秦內史轄區外，共設48郡。

漢朝推行諸侯國與漢郡并行的制度。起初在東部富庶地區分封了七個異姓諸侯王國，后因這些異姓諸侯國嚴重威脅王朝政權，被逐一剪除。與此同時，漢高祖劉邦開始分封同姓諸侯王，以達屏藩漢廷之效。然而事與愿違，同姓諸侯王國享有特權，占據廣大東部地區，與中央政權產生矛盾。雙方經過長時間博弈，最終在漢武帝時期，諸侯王國實力被削弱，其對中央政權的威脅得以消除。西漢末年，全國共設103個郡國。

東漢承繼西漢制度，依舊推行郡（國）縣兩級制，并對當時的政區進行了一些調整。至順帝永和五年（140年），全國共有105個郡國。東漢末年，出于鎮壓黃巾起義的需要，在郡（國）之上設立州一級行政區劃，形成州—郡（國）—縣三級制。至獻帝時，東漢共設立14州。

魏、蜀、吳三國共設置17州，西晉時最多設置有21州。但這一州制實行時間不長，西晉王朝就在“八王之亂”中，被自東漢以來內遷的少數民族政權推翻，廣大北方地區進入五胡十六國時期。各國為了“務廣虛名”，在各自統治的較小區域內任意分置許多州，漢晉時期的一州之地，往往被分成四五個州，州制開始混亂。

南北朝時期，各政權地盤有限，為了有足夠多的州刺史或郡太守官職用于封賞，將州、郡區域劃小，州、郡數量逐漸增多。南朝梁大同初年，竟發展到103州、586郡。北朝州、郡的濫置同樣嚴重，北魏分裂為東、西魏后，兩個政權共有110多個州、410多個郡。此時，南北朝合計，州的數目已達200多個，郡數則接近1000個。

（秦始皇廢除分封諸侯制，推行郡縣二級制。圖為陜西省西安市大秦文明園大型雕塑作品《文治》。）

隋唐五代宋遼金時期

層級反復與道路之制

隋取代北周后，隋文帝“罷天下諸郡”，以州直接領縣，使行政區劃重新回歸二級制。隋煬帝下令省并州縣，改州為郡，全國變為190郡，縣以上的機構得到大幅精簡。

唐朝開國后，又改郡為州。然而，在唐朝兼并各割據勢力、重新平定天下后，州的數目大量增長。中央不得不考慮在州縣之上設立一級監察區，以監察各地州刺史的行為。貞觀元年（627年），唐太宗依據自然地理區域將全國劃分為十道，不定期派遣巡察使到各道監察地方官員。為了有效控制地方，開元二十一年（733年），唐玄宗將貞觀十道調整為十五道，每道設置采訪處置使，負責監察道內州刺史的非法行為，道由此成為正式的監察區。

唐中期以后，出于邊境防御需要，出現了兼統數州的節度使轄區（即方鎮，也稱作藩鎮）。“安史之亂”爆發后，唐朝政府為盡快平亂，在各地普遍設置方鎮。肅宗乾元元年（758年），罷黜各道的采訪處置使，改由方鎮主帥兼任觀察處置使。此后，原本屬于不同區劃的采訪使道與節度使方鎮合二為一，形成道（方鎮）—州（府）—縣三級制。藩鎮割據最終導致唐朝滅亡。天祐四年（907年），后梁建立，歷史進入分裂動蕩的五代十國時期，其時的政區沿襲唐朝末年形成的道—州—縣三級制。

北宋政權建立后，為避免藩鎮割據局面重演，先是徹底解除節度使的兵權，然后將節度使駐地以外兼領的州（支郡）收歸京師，由中央政府直接統轄。但由于當時州的數目眾多，中央政府難以進行有效管理。于是，由負責征收和轉運地方財賦的各路轉運使兼管軍民庶政，在州之上設立路制，形成路—州—縣三級制。為分奪轉運使的權力，宋朝統治者又分別設立負責掌管一路司法、刑獄和監察的提點刑獄司，負責儲備糧食平抑物價的提舉常平司，以及掌管一路兵民之事的安撫使司。而且，它們各自的管轄區域并不完全一致。同時，宋朝保留了州直達朝廷匯報的權力。北宋的這一做法雖然強化了中央集權，削弱了地方權力，形成“強干弱枝”的局面，但長期來看，卻導致對外御侮能力大幅下降，并最終為金人所滅。

遼代的地方行政制度與區劃，基本承襲唐代制度，分為五道，下轄州縣。金代在其發祥地仍采用部族制度，但在所占據的原遼、宋地區，則承繼北宋制度，分路而治。遼與北宋皆亡于金，金與南宋又皆為元人所滅。

元明清民國時期

行省立制與層級簡化

元代在地方上的最高一級行政區劃采用中書省、行中書省（簡稱行省）的統轄制度。元滅南宋后，共設有1個中書省和6個行省。這7個省的區域基本上是由軍事行動的過程和路線形成的，在和平時期顯現出管理上的不便。于是，元朝中期對這7省的轄區重新調整，逐漸形成11省（即1個中書省與10個行省）的新格局。元代在省之下，設有路、府、州、縣等多級地方行政區劃。在最復雜的地區，如中書省，行政區劃層級可達五級，即省—路—府—州—縣；而在最簡單的地區，行政區劃層級只有兩級，如省—路、省—府、省—州等。不過，元朝大多數地區實行的是三級或四級制。另外，由于元代行省轄區較廣，又常將一省分為二三大區，把離行省中心較遠的區劃為一道，設立宣慰司。元末，宣慰使司道多改為“分省”，或進一步升置為行省。、

明朝建立后，對元代的行省制度進行了重大改革。明太祖朱元璋仿效宋代分路的做法，將一個行省的原有最高權力分散在都指揮使司、布政使司及提刑按察使司手中，在區劃上也讓三司不完全一致，以便相互牽制。洪武年間，罷中書省，改原中書省的直轄區為“直隸”。宣德后，全國共有十三個布政使司、兩直隸，俗稱十五省。明代對兩京十三布政使司之下的地方行政機構與區劃進行了簡化，取消路的建制，只設府、州、縣三級。府、州、縣除隸屬于布政使司外，還受布政使司、按察使司的派遣機構分守道、分巡道的節制。明朝中期宣德年間后，出于邊防與地方事務的需要，經常向各地派出總督、巡撫兩類新型官員，負責處理所督與所撫地區內的行政、軍事及監察等事務，成為最高一級的封疆大吏，并由臨時性的派遣變為長期設置，管轄范圍也相對固定，逐漸在都、布、按三司之外，形成一套總督、巡撫體制，作為新的地方行政組織。到明代后期，最高一級地方行政區劃事實上已從兩京十三布政使司，變為幾十個總督、巡撫轄區。

清朝建立后，對地方行政區劃進行調整，至康熙初年，在全國內地共設置18個省，至清代末年，增至23個省。在地方官員設置方面，清代繼承了明代制度，以總督、巡撫作為地方上的最高一級行政長官，且將總督、巡撫的轄區調整到與明朝的省域相一致。一般來說，每個總督統轄二、三個省，主管軍事，兼管民政和監察地方官員；巡撫通常只管轄一省，負責一省的民政事務。清朝省以下的地方行政區劃分為府（直隸廳、直隸州）、縣（散廳、散州）二級，又恢復了單式的三級制。

民國二年（1913年），將原來清代在全國范圍內設置的府全部廢除，把廳、州改置為縣，由省直接統轄。由于省的地域遼闊，轄縣較多，于是又以道作為省與縣之間的一級政區，形成省—道—縣三級制。1928年春，又廢除道制，重回省縣二級制。1932年起，又將一省分為若干行政督察區，設行政督察專員公署，作為省的派出機構，管理一部分縣，在實際行政上是介于省縣之間的一級，但在法制上并非一級政區。

政區層級演變的基本規律

（安徽省歙縣是中國古代徽州文化的重要發祥地，其建縣史可追溯到秦朝，至今已有2000多年的歷史。圖為歙縣徽州古城許國石坊，是古城標志性歷史遺存。）

中國歷史2000多年的行政區劃層級變遷，大致可總結出如下規律：

——縣級以上同一名稱的政區，隨著歷史發展，通常數量越來越多，轄區越劃越小，到一定程度，其級別會逐層降低，甚至走向消亡。從郡和州的設置與變化中可清晰地看到這一點。

——在行政區劃的層級變化中，最高一級行政區劃往往由監察區、軍區等非行政區逐漸轉變而來，最高一級政區的行政長官也大多由派遣在外的中央官演變產生。兩漢時期的州、唐后期的道（方鎮）、元代行省的設置與演變便是例證。

——從歷代行政區劃層級演變過程來看，兩千多年來，最常見的是三級制，只是有時采用實三級，有時實行虛三級。行政區劃作為地方政治制度的重要組成部分，其創設與變遷，隨著中央與地方輕重關系的變化而不斷調整。政區層級最為明顯地體現了中央和地方關系的變化，也展現出中央集權之下強化與細化地方行政治理的平衡策略。

作者：李曉杰

來源：《中國社會報（第七版）》2025年6月6日

選稿：宋柄燃

編輯：耿曈

（本文圖片來源：視覺中國）

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