本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所主任、海關與財稅團隊負責人

內容概要：禁止進出口貨物與限制進出口貨物分屬于兩個不同領域、兩個不同管理屬性、兩個不同的賽道，對于禁止進出口與限制進出口的認定、區分十分重要，它關系到企業進出口行為的合法合規與否，也關系到相關的行政執法、司法實踐公正與否。

關鍵詞：禁止進出口限制進出口認定

前言

禁止進出口與限制進出口是我國貨物進出口的重要屬性，對其認定關系到貨物能否進出口，以及以什么方式進出口的問題，關系到企業在違法時對于行為的定性與處理，甚至刑事責任追究等。關于禁止進出口貨物與限制進出口貨物，其認定之規范規定淵源于《對外貿易法》《貨物進出口管理條例》，對于其的理解、認定均來源于此。本文擬就此進行闡述。

一、禁止進出口貨物與限制進出口貨物之

禁止進出口貨物，顧名思義就是不得、不準進出口的貨物。根據《貨物進出口管理條例》，屬于禁止進口的貨物，不得進口（第九條）；屬于禁止出口的貨物，不得出口（第三十四條）。從上述規定來看，禁止進口、禁止出口，就是不得進口、不允許出口。

限制進出口貨物，顧名思義就是有限度地、有制約進出口的貨物。根據《貨物進出口管理條例》，屬于限制進口的貨物，國家規定有數量限制的限制進口貨物，實行配額管理；其他限制進口貨物，實行許可證管理（第十一條）；實行關稅配額管理的進口貨物，依照《貨物進出口管理條例》第二章第四節的規定執行。國家規定有數量限制的限制出口貨物，實行配額管理；其他限制出口貨物，實行許可證管理（第三十六條）。根據上述規定，所謂限制進出口就是在一定條件下的進出口，只要符合一定的條件就可以進出口，這個條件就是《對外貿易法》《貨物進出口管理條例》所指的配額、許可證，不符合該條件的進出口貨物，海關將不予驗放。

根據《進境物品關稅、增值稅、消費稅征收辦法》，適用本辦法的進境物品，是指中華人民共和國準許進境的行李物品、寄遞物品和其他物品。而與禁止進出口貨物、限制進出口貨物相對應的是禁止進出境物品、限制進出境物品。根據《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》，國家禁止或者限制進出境的物品目錄，由海關總署公布。海關總署以第43號令發布了《中華人民共和國禁止進出境物品表》和《中華人民共和國限制進出境物品表》。

二、禁止進出口貨物、限制進出口貨物之認定

（一）如何認定禁止進出口貨物？

認定禁止進出口貨物是為了清楚地劃定其范圍，明確地獲得其具體的貨物范圍或者品名。這要從《對外貿易法》《貨物進出口管理條例》說起。根據《對外貿易法》《貨物進出口管理條例》，禁止進出口貨物有三種發布形式，目錄形式、臨時決定形式和其他法律、行政法規規定的形式，其中目錄形式有《禁止進口貨物目錄》《禁止出口貨物目錄》，目錄形式和臨時決定形式均由國家對外貿易管理部門會同國務院其他部門發布。而其他法律、行政法規規定的形式，指其他法律、行政法規規定的國家禁止進出口貨物，如，根據《固體廢物污染環境防治法》，我國全面禁止進口固體廢物，禁止中華人民共和國境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置，禁止經中華人民共和國過境轉移危險廢物；根據《瀕危野生動植物進出口管理條例》，我國禁止進口或者出口公約禁止以商業貿易為目的進出口的瀕危野生動植物及其產品，因科學研究、馴養繁殖、人工培育、文化交流等特殊情況，需要進口或者出口的，應當經國務院野生動植物主管部門批準；按照有關規定由國務院批準的，應當報經國務院批準。禁止出口未定名的或者新發現并有重要價值的野生動植物及其產品以及國務院或者國務院野生動植物主管部門禁止出口的瀕危野生動植物及其產品。

（二）如何認定限制進出口貨物？

要從《對外貿易法》《貨物進出口管理條例》的規定來對限制進出口貨物進行認定。限制進出口貨物有三種發布形式，目錄形式、臨時決定形式和其他法律、行政法規規定的形式。其中目錄形式并沒有類似《禁止進口貨物目錄》《禁止出口貨物目錄》一樣的叫法，而是以許可證件名稱的不同來進行發布，如《進口許可證管理貨物目錄》《出口許可證管理貨物目錄》《兩用物項和技術進口許可證管理目錄》《兩用物項和技術出口許可證管理目錄》，目錄形式和臨時決定形式均由國家對外貿易管理部門會同國務院其他部門發布。而其他法律、行政法規規定的形式，指其他法律、行政法規規定的國家限制進出口貨物，如，《大氣污染防治法》規定了對于消耗臭氧層物質進出口的限制性管制。該法第八十五條規定：“國家鼓勵、支持消耗臭氧層物質替代品的生產和使用，逐步減少直至停止消耗臭氧層物質的生產和使用。國家對消耗臭氧層物質的生產、使用、進出口實行總量控制和配額管理。具體辦法由國務院規定。”《野生植物保護條例》第二十條規定，出口國家重點保護野生植物或者進出口中國參加的國際公約所限制進出口的野生植物的，應當按照管理權限經國務院林業行政主管部門批準，或者經進出口者所在地的省、自治區、直轄市人民政府農業行政主管部門審核后報國務院農業行政主管部門批準，并取得國家瀕危物種進出口管理機構核發的允許進出口證明書或者標簽。海關憑允許進出口證明書或者標簽查驗放行。國務院野生植物行政主管部門應當將有關野生植物進出口的資料抄送國務院環境保護部門。

（三）判定限制進出口貨物的原則

相對禁止進出口貨物而言，限制進出口貨物要有個判定的過程，其中最重要最關鍵的標志是“進出口許可證”。關于限制進出口貨物中的許可證，根據《貨物進出口管理條例》，所稱進口許可證、出口許可證，包括法律、行政法規規定的各種具有許可進口、出口性質的證明、文件。進出口配額管理部門和進出口許可證管理部門應當根據本條例的規定制定具體管理辦法，對申請人的資格、受理申請的部門、審查的原則和程序等事項作出明確規定并在實施前予以公布。又根據《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》第六十四條，“許可證件”，指依照國家有關規定，當事人應當事先申領，并由國家有關主管部門頒發的準予進口或者出口的證明、文件。

由此，我們在判定某一商品是否國家限制進出口貨物時，應當從以下幾個方面來進行：

1.有無法律、行政法規的依據而設定。這意味著，法律、行政法規的設定依據是十分重要的，如果沒有這個依據，只是行政規章、規范性文件的要求，則不能依此判斷。

2.事先申請并獲得允許進出口的許可證，海關憑此證明驗放。這個事先性，表明這個許可證是獲得進出口的憑證，是海關驗放的依據，沒有此，貨物就不能進口、出口。

3.由對外貿易經營者（海關稱為進出口貨物收發貨人）向國務院相關主管部門提出申請，由后者審查并發放允許進出口的許可證。主管部門審查的內容包括申請人的資格、申請事項、申請材料等。

三、禁止進出口貨物與限制進出口貨物是平行線

禁止進出口貨物與限制進出口貨物分屬于兩個不同領域、兩個不同管理屬性、兩個不同的賽道，是兩條平行線，為什么這么說？

（一）《對外貿易法》《貨物進出口管理條例》將兩者單列、分列

《對外貿易法》有諸如“可以限制或者禁止有關貨物、技術的進口或者出口”“需要限制或者禁止進口或者出口”“公布限制或者禁止進出口的貨物、技術目錄”“臨時決定限制或者禁止前款規定目錄以外的特定貨物、技術的進口或者出口”等各種表述，用在上述敘述句里，將“限制”“禁止”用“或者”一詞來連接，表示其是選擇關系，即選其一就排除其他，而非等同關系，更非包含關系。而《貨物進出口管理條例》更是將兩者分列：在該條例第二章“貨物進口管理”就分別列有“第一節 禁止進口的貨物”“第二節限制進口的貨物”，第三章“貨物出口管理”分別列有“第一節 禁止出口的貨物”“限制出口的貨物”。

（二）其他法律、行政法規將兩者單列、分列

例如，《野生動物保護法》第三十七條規定：“中華人民共和國締結或者參加的國際公約禁止或者限制貿易的野生動物或者其制品名錄，由國家瀕危物種進出口管理機構制定、調整并公布。進出口列入前款名錄的野生動物或者其制品，或者出口國家重點保護野生動物或者其制品的，應當經國務院野生動物保護主管部門或者國務院批準，并取得國家瀕危物種進出口管理機構核發的允許進出口證明書。海關憑允許進出口證明書辦理進出境檢疫，并依法辦理其他海關手續?！?/p>

又例如，《消耗臭氧層物質管理條例》第六條規定：“國務院生態環境主管部門根據國家方案和消耗臭氧層物質淘汰進展情況，會同國務院有關部門確定并公布限制或者禁止新建、改建、擴建生產、使用消耗臭氧層物質建設項目的類別，制定并公布限制或者禁止生產、使用、進出口消耗臭氧層物質的名錄?！逼渲泻薪剐怨苤葡某粞鯇游镔|的規定。

這里尤其要提到的是《海關行政處罰實施條例》，該條例在對于違反國家進出口管理規定進出口國家禁止進出口的貨物、國家限制進出口的貨物的行為，分別在第十三條、第十四條作出了處罰規定，其中第十三條規定如下：“違反國家進出口管理規定，進出口國家禁止進出口的貨物的，責令退運，處100萬元以下罰款?！钡谑臈l規定如下：“違反國家進出口管理規定，進出口國家限制進出口的貨物，進出口貨物的收發貨人向海關申報時不能提交許可證件的，進出口貨物不予放行，處貨物價值30%以下罰款。”同樣是違反海關監管規定，因“禁止進出口的貨物”“國家限制進出口的貨物”兩種不同屬性而作出了截然不同的處罰規定，很顯然，“禁止進出口的貨物”和“國家限制進出口的貨物”兩者管理性質不同，違反國家進出口管理時，其危害性也是不同的（前者遠較后者嚴重）。

（三）禁止進出口與限制進出口的屬性變化及互換

禁止進出口、限制進出口雖然是分列、單列，是平行線，但是其屬性并非一成不變，這仍然基于《對外貿易法》《貨物進出口管理條例》及其他法律、行政法規。也就是說，在法律、行政法規框架下，禁止進出口可以變成限制進出口，限制進出口也可能變為禁止進出口。例如，我國對于兩用物項管制清單內貨物采取的是兩用物項出口許可證管理，是限制出口貨物，而根據商務部公告2024年第46號，我國禁止兩用物項對美國軍事用戶或軍事用途出口。因此，盡管兩用物項是限制出口貨物，但是在法定情形下，國家可以禁止兩用物項出口（只針對特定國家、特定用戶、特定用途）。如果沒有法律、行政法規依據，則兩者不可能實現變化或互換。

在學理上，可以將禁止進出口分為絕對禁止進出口和相對禁止進出口，便于對法律規范的解釋及對禁止進出口、限制進出口現象的理解，但是在司法實踐中，如果混淆禁止進出口與限制進出口的區分，容易偷換概念，那必然造成適用法律的災難，對國民權利造成嚴重損害。

四、禁止進出口貨物、限制進出口貨物與出口管制物項的區別與聯系

根據《出口管制法》，出口管制，是指國家對從中華人民共和國境內向境外轉移管制物項，以及中華人民共和國公民、法人和非法人組織向外國組織和個人提供管制物項，采取禁止或者限制性措施。

（一）禁止出口貨物與禁止出口管制物項

《出口管制法》是《對外貿易法》的特別法，其關系是特殊與一般的關系。根據《出口管制法》，為維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務的需要，經國務院批準，或者經國務院、中央軍事委員會批準，國家出口管制管理部門會同有關部門可以禁止相關管制物項的出口，或者禁止相關管制物項向特定目的國家和地區、特定組織和個人出口。《出口管制法》中的禁止性出口措施，與《對外貿易法》《貨物進出口管理條例》所規定的禁止出口，其概念與含義是相同的。因此，根據《出口管制法》而發布的禁止出口管制物項等同于禁止出口貨物，其管理屬性是一樣的。

（二）限制出口貨物與限制出口管制物項

根據《出口管制法》和《兩用物項出口管制條例》《軍品出口管理條例》《核出口管制條例》，我國對于出口管制物項采取清單管制制度，凡列入《兩用物項出口管制》《軍品出口管理清單》《核出口管制清單》內的貨物，國家均不禁止出口，而是采用出口許可證的方式，限制其出口。因此，根據《出口管制法》的限制出口物項與《對外貿易法》《貨物進出口管理條例》所規定的限制出口，其概念與含義是相同的，兩者管理屬性相同。

五、依法認定并區分禁止進出口與限制進出口的重要意義

從海關行政法領域三法鼎立（《海關法》《對外貿易法》《出口管制法》）來說，依法區分、認定禁止進出口與限制進出口有著極其重要的意義：

（一）有利于國家實施貿易管理，實現外貿利益最優化

《對外貿易法》《貨物進出口管理條例》體系將進出口貨物分為禁止進出口、限制進出口、自由進出口三個層級的管理，其中禁止進出口只占所有進出口貨物的極少的一部分，屬于對于國家安全、產業發展、國民健康等有害的商品；限制進出口也是其中少部分，國家并不禁止進出口，而是采用配額、許可證的方面限制進出口數量，達到最大程度對國內產業的保護；而自由進出口（含少量自動進出口許可）貨物占了絕大多數。這一法律規范管理框架，是加入世界貿易組織的必然要求，也是讓要素自由流動在對外貿易中的生動體現。

（二）有利于海關在進出口環節的執法，實現通關利益最大化

由于絕大多數貨物自由進出口，只有少數貨物禁止、限制進出口，因此，海關在實際監管中，將重點放在少數重點敏感、通關風險較大的進出口貨物上，最大限度地實現監管目標，實現應管盡管，應收應收。企業也可以在掌控必要風險的前提下放心大膽地從事進出口活動，最大程度地節約通關成本，有利、有效地參與國際競爭。

（三）有利于進行違法行為處罰的分層次處理，實現行政處罰正當化

前文已提到《海關行政處罰實施條例》對于違反國家進出口管理規定進出口國家禁止進出口的貨物、國家限制進出口的貨物的行為的處罰，體現就是分層次處罰，禁止的比限制的要重。

（四）有利于區分走私罪與非罪，實現刑法罪刑法定化

按刑法規定，走私國家禁止進出口的貨物達到刑法規定的入刑標準的，追究刑事責任。但是走私國家限制進出口的貨物，“構成犯罪的”才追究刑事責任。

刑法分則有明文規定的，構成走私犯罪。如作為貨物出口的槍支彈藥（也是出口管制范圍），根據《軍品出口管理條例》，是國家限制出口貨物，由于刑法第151條第1款有明文規定，因而構成走私武器、彈藥罪；又如作為貨物出口的核材料（也是出口管制范圍），根據《核出口管制條例》，是限制出口貨物，由于刑法第151條第1款有明文規定，因而構成走私核材料罪。

凡是刑法分則沒有明文規定的，就不是走私犯罪，不可能構成走私犯罪。如根據《兩用物項出口管制條例》，國家對于兩用物項出口采取的《兩用物項出口管制清單》管理，凡清單內的貨物均需申領兩用物項出口許可證，該類需申領出口許可證的貨物是限制出口貨物，不在刑法分則規定的條文里，不屬于刑法、刑罰規制的對象。

結束語

回顧2001年修訂《海關法》、2004年《對外貿易法》實施以來的我國對外貿易以及相關執法、司法實踐，無論是行政執法，還是刑事司法，都存在相當大的誤區，爭議日益增多。作者認為，對于禁止進出口、限制進出口方面的問題和爭議，如果最終都能歸結到法律、行政法規上來，都有解決的路徑，也會有解決的轉機。