刁大明 中國人民大學國際關系學院教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

本文轉載自《現代國際關系》2025年第5期。

本文字數：11597字

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2025年4月30日，美國總統唐納德·特朗普(DonaldJ.Trump)完成了其第二任期的“百日執政”。其間，特朗普在內外事務上拋出了一系列極端政策議程，令人目不暇接、頗感意外甚至難以置信。僅就任首日，特朗普就發布了刷新歷史數字的26項行政令，不但否定了拜登政府多項重要政策而且還創建了旨在削減聯邦政府規模、支出及項目的所謂“政府效率部”(DOGE)。面對其匪夷所思的內外政策行為，外界自然而然地產生一系列疑問：特朗普的極端議程與其第一任期有無區別？展現出哪些特點？特朗普為何可以推進極端議程？如此為之能產生怎樣的影響？其前景又如何？基于對特朗普第二任期內外極端議程的初步考察，本文嘗試回答上述問題。

一、特朗普的極端議程及其特點

特朗普如今在內外事務上的極端議程不僅不同于以往美國總統的常規做法，而且事實上也正在超越其第一任期。所謂“極端議程”，顧名思義即完全有別于正常思維且不同于一般常規做法的政策議程,其是否極端主要反映在預期手段和設定目標兩個維度上。

基于這兩個維度，極端議程可分為兩種情況。一種是希望實現以往曾實現過的、被證明可實現的理性目標，但在手段上卻表現為常規手段的極限運用或直接使用極端手段。另一種是提出以往未曾被實現過甚至未曾被證明可實現的非理性目標，在手段上雖不明確但也不否認極端手段。換言之，前者是以非正常思維的極端手段試圖實現符合正常思維的現實理性目標的“現實極端議程”，如以往有過的“退群”、針對特定貿易伙伴或特定產品加征關稅、暫停援助等。后者是以包括非正常思維的極端手段在內的各種手段來試圖實現非正常思維的非現實、非理性目標的“非現實極端議程”如以往從未實現過的限制出生公民權(birthright citizenship)、非立法迫使聯邦公務員辭職、非立法暫停國際開發署、非立法推動關閉教育部、合并加拿大、要求巴拿馬“歸還”運河管理權、購買格陵蘭島、接管加沙地區以及全面推進所謂“對等關稅”等。

從這個角度出發，可以發現特朗普第一任期事實上是較多推動了現實極端議程，并伴隨著某些非現實極端議程。相比而言，在第二任期伊始雖然還是有加征關稅、“退群”等現實極端議程，但同時提出了較多非現實極端議程。基于此，特朗普的第二任期才會給外界感覺更具不確定性乃至顛覆性。不過，必須看到的是，即便非現實或非理性因素明顯上升，但特朗普的內外極端議程甚至是非現實極端議程還是存在某些共同特點。

（一）利用法律的缺位與滯后。特朗普的極端議程充分利用了法律或制度上的缺位與滯后，避免直接與美國法或國際法發生明確沖突或遭遇直接且快速制裁，進而塑造自身暫時的所謂“正當性”。對內而言，在出生公民權方面，特朗普極端議程的理由是要對聯邦憲法第十四修正案做糾正性解釋，宣示捍衛美國公民權的“真正”含義。在驅逐無證移民方面，特朗普以捍衛“國家安全”、應對所謂“外來侵略”的“危機總統”之姿通過行政權擴大打擊非法移民的執法權限并授權軍隊協助。在針對聯邦機構職能雇員和項目等方面，由于涉及到立法管轄范圍，特朗普則想盡辦法繞開國會。比如，他提名國務卿馬爾科·魯比奧(Marco Rubio)兼任國際開發署代理署長，在事實上實現了原需國會批準的將國際開發署并入國務院的關鍵調整。同樣，特朗普安排財政部長斯科特·貝森特(Scott Bessent)和白宮預算與管理辦公室主任拉塞爾·沃特(Russell Vought)先后代理了同為精簡目標的消費者金融保護署署長。與此同時，特朗普及其“政府效率部”也憑借行政權來推進其議程：針對政府雇員一方面發出了規定時間內自選擇“買斷”的“岔路口”(fork the road)通知，另一方面則主要針對將近20萬過去一年才被雇傭并仍處于試用期的雇員加以解雇，這些做法在客觀上弱化了遭遇法律糾正乃至制裁的可能性。對外而言，在“退群”方面，特朗普雖然宣布退出或威脅將要退出某些國際組織，但美國還是按照相關機構或機制所規定的退出程序和時間表進行。在涉及別國領土、管轄權或資源控制權等方面，特朗普所提出的極端議程雖存在侵犯別國主權與領土完整之嫌，但其提出的實現手段在并不排除所謂“動武”的同時基本上是通過所謂“購買”“接收”等得到對方國家“同意”的所謂“和平”方式。特朗普關于會否強行使用武力的表態反復且模糊，處于違反國際法與否的邊緣。這事實上也有助于避免觸犯眾怒、盡量不成為國際社會眾矢之的。

（二）確保關鍵支持，避免關鍵反對。特朗普極端議程的基本原則是在美國國內確保對其具有關鍵意義的選民群體支持，至少避免這些人反對。對內而言，在出生公民權與移民政策等方面的收緊，展現了所謂“MAGA派”（即共和黨內部強烈支持特朗普的“讓美國再次偉大”派別）的主流政治審美，也符合共和黨保守派的長期訴求。針對聯邦政府某些機構在職能、人員及項目上的削減，不但符合共和黨保守派的“小政府”傾向，而且對某些民主黨人而言也未必不可支持，甚至還迎合了美國民眾對聯邦政府不信任的刻板印象。對外而言，減少國際投入也屬于“MAGA派”的既定議程，針對特定貿易伙伴或特定產品加征關稅是對其國內相關產業，以及對藍領中下層群體利益訴求的直接回應，而推進美國在地理范圍上擴張影響或勢力范圍也完全符合“MAGA派”等保守力量的政治理想以及某些相關產業利益擴展的現實需要。與此同時，極端議程所引發的反對聲音主要來自民主黨陣營，以及切身利益受損的政府雇員群體。前者因黨爭而強烈反對；后者在政治能量與影響力上仍相對有限，難以形成關鍵壓力。當然，美國社會層面的確也出現了一定規模的抗議活動，比如4月5日全美各州反對特朗普和埃隆·馬斯克(Elon Musk)的抗議活動，但這也并不意味著特朗普已失去了關鍵支持。從2025年4月中旬即其再次執政近三個月的民調看，特朗普總體上保持了44%的滿意度和53%的不滿意度，略微好于至少持平于其第一任期同期(41%和53%)表現。也有民調顯示，特朗普執政近三個月時美國民眾認為國家處于正確方向的比例從33%上升至42%，認為錯誤方向者從67%降至58%。這些民意成績單至少說明特朗普政府第二任期的內外議程至少短期內并未對其執政帶來嚴重乃至不可控的負面影響。

值得一提的是，作為非現實極端議程的所謂“對等關稅”導致了美國乃至全球市場波動，也引發了其國內某些關鍵民意變化。2025年4月3日即宣布“對等關稅”次日到7日的民調顯示，72%的美國受訪者認為此舉將在短期內傷害美國經濟、22%認為將短期利好，而認為長期傷害者有53%、認為長期利好者有41%。就共和黨而言，認為短期利好和傷害者分別為46%和44%，認為長期利好和傷害者分別為87%和10%。4月4日-6日的另一項民調也顯示，全美受訪者的39%表示支持、57%反對,而共和黨選民的支持與反對者分別為73%和24%。這些數字雖然說明共和黨選民總體上仍支持特朗普，但已顯現出一些不可小覷的負面跡象。又加之市場波動以及主要金主的壓力，特朗普很快相繼宣布針對大多數國家和地區暫緩90天以及針對智能手機、電腦等電子設備豁免等政策調整，以試圖確保關鍵群體的支持并避免更多反對。

（三）在公開宣稱目標之下有現實目標。特朗普極端議程要實現的目標未必完全如其對外宣誓，反而可能存在著顯著的漸進性或交易性。正所謂“聽其言，觀其行”，對于推動極端議程的特朗普而言，其公開對外宣誓的政策目標未必反映出其在內外事務上的真實意圖。在討價還價的技巧上特朗普往往傾向于“從出其不意的極端立場開始，然后轉向討價還價和妥協”。用特朗普自己的話說：“我給自己定很高的目標，然后為此不斷付出直到成功。有時候所得比預想的少，但很多情況我都能如愿。……要學會虛張聲勢，……想辦法激起別人的好奇心。……適度的夸大可以接受。”在某些情況下，當特朗普推動極端議程時，完全有可能并未完整評估最終目標與效果，而只是試探性推進，“我從來都不制訂什么總體規劃，我只是每天吃飽喝足，然后再決定要做什么”。特朗普推行這些政策可能主要存在兩種真實意圖。其一，只要推進或實施起來，某些極端議程就會產生階段性的、不可逆的影響，特朗普試圖讓這些議程推行時間更長、波及范圍更大，司法等糾正機制更晚生效，從而在未來長周期內通過量變刺激質變，實現漸進性目標。其二，對于那些非現實極端議程而言，特朗普可能也清楚其目標的非現實性，但卻要堅持以“欲得其中，必求其上”的原則來“做牌”，即以非現實或非理性政策來給對方形成空前巨大的壓力，迫使對方為避免“最差情形”而主動接受“次差情形”，進而確保美國實現投入最小化、獲利最大化的交易性目標。無論是漸進性還是交易性目標，本質上都是被特朗普極端議程擾動后產出的“低垂之果”，可以讓特朗普以最小成本實現最大收益。

（四）對內針對矛盾焦點，引入外部力量。特朗普的對內極端議程基本上選擇從一些矛盾焦點議題入手，以期形成聯動的“寒蟬效應”。例如，特朗普宣布限制的出生公民權問題就是多年來美國移民政策爭論中的焦點議題。一方面，出生公民權成為美國人口結構中外來移民比例增長的根源所在，特朗普需要予以全面徹底的回應。另一方面，民主共和兩黨或不同政治陣營在出生公民權問題上的立場基本處于對峙狀態，特朗普坐擁必要且足夠的關鍵支持。又如，特朗普及其“政府效率部”先將矛頭指向的國際開發署也是因其所具有的多維度指標意義。第一，國際開發署的對外援助最為典型地代表了特朗普及其“MAGA派”強烈反對的對外過多投入、承擔過多負擔的形象。第二，國際開發署本身長期背負著消極民意，為特朗普提供了操作空間。近期民調顯示，至少六成美國民眾認為美國政府對內投人太少、對外援助過多，而且美國民意普遍高估了美國對外援助的實際數額。第三，國際開發署在價值觀上更接近民主黨，同時在美國國內也不具備與重大利益或關鍵選民群體的直接聯系，特朗普完全可將其視為黨爭議題推進，不會招致重大反對。同時，特朗普在推動對內極端議程特別是針對聯邦政府的部分議程時選擇創立“政府效率部”，其本質是直接引入政府外部的反建制派力量來制衡政府內部的建制派力量。必須看到，特朗普對聯邦政府的極端議程顯然是為了“抽干華盛頓沼澤”、沖擊“深層國家(deep state)以及實現“MAGA派”的政策目標；而其引人來自高新科技公司的新銳力量為其政治操作披上了以現代企業科學高效管理方式、以大數據算法及人工智能技術來更新政府的光鮮外衣。換言之，“政府效率部”等力量正在成為特朗普及其“MAGA派”對抗傳統建制派或傳統“深層國家的新一代“深層國家”。

（五）對外雙邊互動，多議題聯動。與第一任期相類似，特朗普目前推動的對外極端議程雖然涉及多個國家或地區、涵蓋多項議題，但在美國與每個單一國家或地區之間還是逐一形成了在多議題或跨議題上多重交易的場域。一方面，特朗普要確保美國在任何時候都與對方“一對一”雙邊互動，持續保持以勢壓人的“獨大”；另一方面，特朗普要確保美國在與對方單獨互動時同時涉及多個議題，不僅有關于雙邊事務的對外議題，而且還有聯系到美國國內事務的對內議題，試圖實現各議題之間符合美國利益最大化的交易。特朗普做交易所涉及到的這些議題，一部分是客觀上長期存在的問題，但更多的則是特朗普以商人的交易思維故意“做牌”設置的議題。特朗普將這些虛虛實實的議題編織成多重交易的議程網，將多個國家或地區網入其中，確保這些國家或地區要在多個議題上與美國討價還價。比如，針對墨西哥，特朗普看似只推進了關稅議程，但實際上是通過關稅為杠桿驅動涉及到經貿、移民、毒品乃至《美墨加協議》等問題上的交易。再如，針對歐洲，特朗普要做交易的范圍則廣泛地包含著烏克蘭危機、烏克蘭資源、經貿關系、購買格陵蘭島及歐洲未來防務責任等一系列議題。又如，全面推進的所謂“對等關稅”也有預先為美國與相關方的潛在交易增加壓力或籌碼的“設局”意味。

二、特朗普極端議程的內外成因

特朗普的內外極端議程存在著較為復雜的內外成因。在客觀上，美國國內權力結構及其所處的國際權力結構提供了足夠的基礎與操作空間，甚至導致了制衡機制在某種程度上的消失。在主觀上，特朗普在第二任期內表現出的各種特有特征進一步強化了其原有風格與偏好，導致其更易劍走偏鋒。

（一）內外事務上總統權力的持續擴張。就國內權力機構而言，美國總統權力幾乎始終處于漸進擴張之中。究其根源，在于美國聯邦憲法制定之時不希望總統成為“帝王”，而是要接受國會約束，因而聯邦憲法第一條通過詳細的列舉賦予國會頗多具體權力，而第二條則僅賦予總統擁有行政權。不過，經歷了時過境遷的歷史變化，當前的國會受限于有些已變得未必重要的列舉權力，總統卻不斷重新定義著行政權。基于憲政框架為總統擴權提供的天然條件，美國國家發展及其國際角色變化帶來了迅速且急迫的現實需求，在聯邦層面不斷抬升掌握資源且可快速反應的總統權力，逐漸形成了所謂“帝王式總統”(imperial presidency)。特別是國家危機或戰爭之際，總統權力得以最大化，并在其后得到某種程度的延續，典型例子如南北戰爭期間的林肯、面對大蕭條和珍珠港事件的小羅斯福、越南戰爭期間的尼克松，以及美蘇爭霸高潮時期的里根。“9·11事件”后，無論是小布什還是奧巴馬，“帝王式總統”更是受到所謂“單一行政權理論”(Unitary Executive Theory)的影響而被再度強化。事實上，在不同政策議題上，每一位美國總統都熱衷于測試其權力限度，只要國會和民意不反對，“帝王式總統”就會成為常態。即便面對各種制度限制，總統還可以以行政權的特殊性為借口衍生出總統行政令、總統緊急權力、總統赦免權乃至總統特權等權力工具。即便這些衍生權力的使用直接觸及司法爭議，但司法糾正的后置性也完全可以給這些議程留下產生“先斬后奏”的空間與時間，產生不可逆的實際效果。由于司法糾正具備一事一議的程序性特征，總統可以反復拋出單邊行政議程，使得司法部門難以迅速逐一糾正，從而確保政策議程發揮實際影響。

在對外決策方面，“帝王式總統”的角色同樣鮮明，甚至更為顯著。美國聯邦憲法第二條確定了總統涉及對外事務的明確權力，但總統作為對外事務的主要決策者，其權力并非單純來自憲法授權，而是隨著美國立國以來的外交實踐和國際局勢的變化而確立的。雖然在越南戰爭之后，總統外交權力有所下降，國會與民意等因素介人其中，但經歷了反恐戰爭及如今的大國博弈，總統幾乎仍在現實外交實踐中處于主導地位。最典型的體現當屬總統對外征收關稅的權力。雖然聯邦憲法第一條確定國會具有征稅權，但進入20世紀以來為提高在全球談判中的效率與靈活性，1934年《互惠貿易協定法》(Reciprocal Trade Agreements Act)、1962年《貿易擴展法》(Trade Expansion Act)、1974年《貿易法》(Trade Act)、1977年《國際緊急經濟權力法》(International Emergency Economic Powers Act)等逐漸擴展并確立了總統調節經貿關系甚至直接對特定國家加征關稅的權力。原本意在簡化貿易協定流程的做法卻導致了關稅權力的徹底失衡，導致總統幾乎獨攬本應屬于國會的經濟政策核心權力。

（二）美國在國際舞臺上仍相對“獨大”。美國總統在內外權力中“獨大”，其治下的美國在國際舞臺上也處于相對“獨大”的狀態。在當今國際權力結構中，面對推進極端議程的美國，能否給予其必要限制和有效糾正，對國際社會而言是挑戰和考驗。雖然世界秩序持續巨變，美國的國家實力和國際地位相對下降，但相對于其他國家，仍保留著單極狀態下的相對位差與比較優勢，當前美國所面對的問題可能并不是能否領導而是愿否領導。特朗普對此已做出了比較明確的回答，其極端議程不僅加速解構美國的國際領導地位，還從美國自身利益出發向包括其盟友在內的世界各國各方極限施壓。面對美國肆意的極端議程，國際社會能否合力反制仍有待觀察：與其政經聯系密切的西方國家可能不太容易實施長期徹底的有效反制；其他大國出于自身發展與戰略穩定等總體考慮也不宜予以全面升級反制；同美國具有實力差距的各國各方因大概率不能集體行動而無法合力反制。反制的相對有限乃至缺位有可能助長特朗普的對外極端議程，導致其在國際舞臺上不斷測試負面運用美國力量的限度。

（三）特朗普在第二任期的特殊性。除了內外因素，再次返回白宮的特朗普自身也展現出一些不同于第一任期的特征與傾向，導致其最大化地利用總統擴權以及美國國際地位來推進極端議程。其一，如今的特朗普已深度控制了共和黨，使得共和黨在理念立場和精英構成上都明顯“特朗普化”。其結果是在黨爭極化的背景下，共和黨占多數的國會及其他政治力量無法對其極端議程構成必要制衡。其二，進入第二任期的特朗普在心理動機維度上已具有極為突出的“遺產導向”，希望在任期內盡全力做成一些具有歷史意義的大事，時不我待地實現一些“可以載入史冊”的所謂“成就”從而提升自身的歷史定位和聲譽。面對當前的美國，特朗普更傾向于拋出并追求非現實的極端議程，試圖促成歷史上從未實現過的所謂“突破”。其三，理論上無資格再次連任的特朗普大概率徹底失去了選舉周期的壓力與限制，這直接導致其在擴權上顧慮更少、主觀性更強。而特朗普自身對美國政治制度、基本原則及內外傳統的不屑一顧也使得其更易推行極端議程其四，特朗普在對外決策中所面對的是一個完全不同于第一任期“合伙人團隊”的“助手團隊”。作為最終決策者，特朗普幾乎不受團隊成員影響和限制，展現出一種信馬由韁的狀態，更可能推動極端議程。典型事例即“接管加沙”的相關言論。2025年2月4日,特朗普在會見來訪的以色列總理本雅明內塔尼亞胡時當場宣布美國將“接管”加沙地區。這一非現實極端議程此前從未在其團隊中得到任何討論醞釀，完全是總統自說自話，這是特朗普個人性格與行事風格在美國對外政策中的直接體現。

三、特朗普極端議程的影響與前景

特朗普再次就任總統以來推進的內外極端議程仍在調整之中，其總體影響與前景難以全面評估，只能結合其第一任期的歷史經驗以及當前的事實發展審慎地做出一些推測。

就對內影響而言，特朗普的極端議程總體上為“MAGA派”或保守派堅持的政策取得漸進性效果創造了一定可能性。第一，涉及到限制出生公民權等兩黨重大爭議的極端議程測試了民意、開啟了司法程序。這些行政令所涉及的基本都是共和黨或保守派陣營長期醞釀的政策議題，的確會因民主黨或自由派陣營的司法起訴而在一段時間后甚至迅速被叫停。不過，極端議程一方面有機會驗證出民意中事實上存在的以往不易表達出的支持聲音，另一方面也正式開啟了圍繞相關爭議議題的司法斗爭，最終到聯邦最高法院審理時也未必就徹底沒有任何延續下來的機會。事實上，截至2025年3月中旬，至少三個州的聯邦地區法院已裁決叫停特朗普關于出生公民權的行政令，但特朗普政府轉而直接向聯邦最高法院上訴,以期實現某些突破。

第二，裁撤聯邦政府部門、削減聯邦政府雇員以及減少相關項目等極端議程可能具有“實驗主義”的漸進性效果。因觸及范圍有限，這些做法目前面對的阻力有限。隨著“政府效率部”未來有可能觸及美國聯邦政府更為核心部門及更深層次利益，必然會引發更多司法爭議，最終繞開國會立法來實現聯邦政府機構裁撤、雇員削減等幾無可能。美國聯邦最高法院即“羅伯茨法庭”(Roberts Court)被認為持有相對保守立場者占優，即便如此也并不意味著他們會在涉及到聯邦政府分支權力制衡這一最基本原則問題上無條件地倒向特朗普。面對這一現實，特朗普目前的做法至少是癱瘓某些機構，令其難以正常運轉。未來即便暫時無法推動裁撤等相關立法,特朗普執政期間也完全可以將這些機構的職能最小化，目的就是讓美國兩黨公眾都切實看到、切身感受到在“教育部沒怎么管”“國際開發署不怎么運行”的幾年當中,美國的內外議程以及各州的相關具體事務仍有序運轉。基于實驗主義的歷史基因，屆時更多美國民眾就有可能會逐漸接受這些機構的裁撤，這種民意的漸變將為未來某位總統真正完成裁撤目標打開機會之窗。

第三，由“政府效率部”執行的極端議程能削減的空間有限，但其削減得越多，可能實現的效果就越顯著。按照馬斯克最初的說法，“政府效率部”將在2026年7月4日即美國獨立250周年之前削減一到兩萬億美元的聯邦支出。截至2025年4月中旬，“政府效率部”對外宣稱已削減1550億美元，而其公布數字始終被質疑虛高。以2025財年為例，聯邦支出預算達7.27萬億美元，在避免觸動社會福利并確保債務利息的前提下，理論上有調整空間的只有1.88萬億美元左右的自主性支出(discretionary spending)。照此計算，“政府效率部”自稱已削減部分(1550億美元)僅占全部自主性支出的約8.2%，似乎仍大有空間。但必須看到的是，在自主性支出中，8800億的軍費已占約47%，其他部分則是聯邦政府各部門日常運行、發揮必要職能所需的開銷，涉及到各部門的所謂核心利益，能削減的空間極其有限且難度極大當然，如果“政府效率部”能夠在有限時間內通過各種極端手段，真正實現可觀規模的削減并將新的支出構成列入新財年預算決議案和撥款法案的話，未來政府在不具備經濟持續快速向好、聯邦財政收入激增等積極條件時，也很難迅速恢復相關部門已被削減的支出與規模，很難將自主性支出迅速回調。這是財政慣性的體現，大概率也是一項“不可能完成的任務”。

就對外影響而言，特朗普的極端議程有可能部分實現交易性效果。第一，對于與美國政經關系密切且處于美國安全體系之下的國家和地區而言關稅等議程可能最初會引發它們一定程度的回擊，但最終還是會促使其與美國談判并做出調整或妥協。雖然特朗普被認為具有“避戰”傾向且大概率不會對外動武，但對于那些美國的鄰國與盟國及深受美國影響乃至控制的國家和地區而言，它們更難承受美國施加關稅帶來的嚴重利益損失。即便明知特朗普大概率會反復無常甚至變本加厲，在巨大利益壓力下這些國家和地區也只能接受多次妥協。

第二，對于面對領土、管轄權或資源控制權等非現實極端議程壓力的國家和地區而言，為盡可能避免非現實目標成為現實，它們雖然在表態上會堅定且強硬，但只要有其他議題還可交易，就大概率會在實際操作中與特朗普進行不對等交易，并最終接受特朗普提出的各種其他的現實目標。雖然不能排除任何可能性，但即便特朗普本次執政期間最終不能通過購買或其他方式吞并格陵蘭島，但在丹麥繼續留有主權的情況下，可預估的是，美國將會把對格陵蘭島的實際控制最大化。

第三，無論是現實極端議程還是非現實極端議程，對于被美國定位為戰略競爭者乃至對手的國家而言，與美國長期博弈已成為其國家戰略的組成部分。一方面，這些國家必然針對特朗普的極端議程予以回擊反制，以此捍衛自身正當的政經發展權益；另一方面，這些國家也不排除在相互尊重的基礎上通過平等對話的方式來實現各方都可接受的新安排。

第四，加征關稅可能進一步改變聯邦財政收入結構，導致對外高關稅再次成為美國的所謂“常態”。在特朗普第一任期期間，聯邦財政的關稅收入從2018財年的約413億美元增至2019財年的約710億美元，隨后始終保持高位，甚至在2022財年一度達到約1000億美元。考慮到通貨膨脹因素，關稅在2018財年聯邦收入中占比約為1%，2019財年后其比例始終處于2%左右。隨著特朗普繼續針對特定國家或特定產品加征關稅，關稅收入的總數及占比極可能將繼續增長。在美國聯邦財政支出持續走高、赤字激增并債臺高筑、加征的關稅并未嚴重累及美國自身經濟的情況下，未來接替特朗普的新一屆總統及其政府有一定可能性保持既有收入結構，未必會對已實施關稅做出重大調整，所以特朗普加征的關稅頗有可能在未來得以延續。

此外，非現實極端議程為特朗普提供了測試外交團隊忠誠度的良機。典型事例即特朗普提出“接管加沙”這一令人費解的非現實極端議程。雖然隨后特朗普個人也做出了暗示改變主意的模糊表態，但其外交團隊成員還是紛紛公開背書，甚至國務卿魯比奧在訪問中東期間全力兜售該議程。這效果至少幫助特朗普暫時測試了其新組建的外交團隊成員是否言聽計從。盡管特朗普推行的極端議程會產生一系列影響，其中一些可能還會被延續，但從長遠的前景看,其破壞性大于建設性。第一，特朗普極端議程公開推動限制出生公民權、大量遣返無證移民等做法毫無疑問將加劇黨爭極化與社會撕裂。值得注意的是，強調多元文化傾向身份政治的民主黨人在2024年敗選后旋即陷入立場、路線與代際等維度的深度調整，已出現了質疑身份政治、要求回歸平民主義的呼聲。面對特朗普白人至上傾向的極端議程，必須直面對峙的民主黨人事實上可能難以尋找出淡化身份政治、回應中下層群體的新道路，進而會遲滯兩黨政治的新一輪整合。

第二，特朗普通過“政府效率部”來推進極端議程的做法絕非長久之計。一方面，“政府效率部”對聯邦政府多個部門職能、雇員及項目等的極端做法極大干擾了聯邦政府的正常運作，影響到政府必要的監管服務等職能，進而可能導致在美國經濟、社會等公共領域因政府角色缺位而引發的公共事件乃至社會危機，直接殃及公共利益。屆時，特朗普及其“政府效率部”將遭遇民意的不滿和反對，相關議程不得不被叫停。另一方面，“政府效率部”自身的運作似乎具有去監管、提高效率的理性目標和算法驅動的科學導向，但其本質上是特朗普及其“MAGA派”實現“內部政變”的斗爭工具。這就意味著，未來當“政府效率部”越來越多地觸及到特朗普及其派別的核心利益即“刀刃向內”時，相關議程也大概率難以延續。

第三，特朗普的極端議程將持續擴權的總統權力最大化，利用“帝王式總統”的行政權將黨爭極化推向極致，這種做法嚴重損害了重大政策議題不受政黨輪替影響的美國政治傳統。未來，當民主黨人再次出任總統時，完全可能也對行政權極端擴權，徹底推翻共和黨政策，盡全力推進本黨所有議程，甚至對共和黨政敵加以政治迫害或司法追殺。這種所謂“競爭性獨大”的局面將從根本上侵蝕美國政治原則、加速其衰敗。

在國際層面上，特朗普極端議程必然加速美國全球力量的調整，刺激現行全球秩序的瓦解與演進。一方面，相比于第一任期，特朗普的極端議程延續戰略競爭的同時，進一步突出了與盟友等關系密切相關方的“推責爭利”，這種美國主導體系內部不斷積累的嚴重分歧必然加速現行秩序的變化乃至瓦解。正如美國國務卿魯比奧接受采訪時提到的“回到多極世界”的說法，特朗普想要的是一個美國不再承擔任何國際責任但仍因“獨大”而獲利最大化的強權失序的“多極世界”。只為某一個國家利益最大化、責任最小化的“叢林”顯然與當前國際社會所期待的共同前景背道而馳。

另一方面，相比于第一任期，特朗普的極端議程已明顯顯現出某種追求獨善其身的歷史倒退。特朗普再次執政以來將戰略聚焦轉向拉美地區或與北美洲相鄰近的其他地區（如格陵蘭島乃至加拿大），提出了領土、管轄權或資源控制權等非現實目標，頗有在美國外交中凸顯“周邊”概念的意味。其本質意圖即將美國外交退回到追求相關地理或勢力范圍有形擴展的“地區主義”階段（19世紀90年代到20世紀40年代）。正是在那個歷史時期，美國快速發展為當時全球國內生產總值(GDP)第一的國家、對外保持高關稅、對拉美和亞太地區擴展影響力，又尚未承擔更多國際責任，這是美國歷史中首次迎來的所謂“帝國式榮光”。而這恰恰是如今誓言要以當年總統威廉·麥金利(William McKinley)為榜樣的特朗普所認為的“讓美國再次偉大”所應有的昔日“盛況”。特朗普希望重現這種“盛況”，妄圖將世界秩序倒退回130年前，這種極端做法必然無法令國際社會所接受。

四、結語

特朗普的內外極端議程反映出其再次執政后的某些趨勢與傾向。對內，這是由“帝王式總統”行政擴權所驅動的“小政府”的經濟民粹主義與價值觀保守主義。對外，這是一種在無形維度（如國際領導力、國際機制與組織）收縮卻在有形維度（如領土、管轄權及資源控制權）擴張的、雜糅著“門羅主義”與“冷戰思維”的交易型單邊主義。

這些趨勢事實上源自再次執政的特朗普的認知變化。一方面，特朗普明確理解美國自身問題的根源所在。以往強調外部歸因的“本土主義”正在弱化，而“敵在內部”的判斷正在增強，他認為“讓美國再次偉大”的關鍵在于自身變革。另一方面，特朗普明確理解“讓美國再次偉大”難以一蹴而就，于是轉而漸進式推進對內事務，交易式推進對外事務，盡可能留下更多執政遺產，以塑造未來。

特朗普的內外極端議程的確擺出了一副給美國帶來重大變革的架勢。但就歷史經驗而言，牽動這個國家方向的重大變革基本上都發生在外部危機（如戰爭）或內部危機（如內戰或大蕭條）等關鍵背景之下。究其原因，事實上是內外危機促使美國碎片化的國內力量快速聚集，并最大程度地形成足以持續推動變革的合力。在當前尚不具備類似量級的內外危機、美國特朗普政府在國內又孤注一擲的情況下，如何能形成變革合力？或者說，特朗普的極端議程難以給美國帶來真正的變革，而針對特朗普極端議程的深入反思才有可能觸及變革。