在清政府收復新疆之后，對這個少數民族集居的地區實行了不同的統治制度，在天山以南地區實行伯克制，在哈密和吐魯番地區實行了札薩克制，在伊犁地區設置了伊犁將軍府。

但是，隨著歷史的發展，初期起到巨大作用的“以夷制夷”的伯克制、札薩克制暴露出了諸多弊端，比如造成底層人民與朝廷官員被分割，難以實現政令正確傳達和民意有效反映，從而造成地方“土司”階層與底層人民的矛盾日積月累，最終爆發。

清末新疆

一、何為“改土歸流”

“改土歸流”里面的“土”字是指“以土官治土民”的土司首領，“流”是指中央政府委派到地方上的流官，意思很明白，就是收歸“土官”的權利，交由“流官”管轄，達到政體的統一，以便促進當地經濟文化的發展。

其實“改土歸流”也并不是清朝的專利，它產生的過程和推行的時間往上可以追溯到宋代，所實施的地域也還包括四川、貴州、云南、廣西、湖南等有少數民族集居的地區，而在不同的朝代里實行“改土歸流”產生的作用和影響都不盡相同。

大清入主中原之初，因為需要鎮壓明末殘余政權、農民起義軍和“三藩”，對一些少數民族地區的大小土司進行了招撫，而也提出了“不準襲職”的改革，使清朝的土司制度更為完備周密。然而，土司統治下的農奴制經濟已經不適合社會生產的發展，成為了一個腐朽、落后的社會毒瘤，如果不剜肉診療將會出現更大的問題。

夫中外者，地所劃之境也；上下者，天所定之分也。我朝肇基東海之濱，統一諸國，君臨天下，所承之統，堯舜以來中外一家之統也；所用之人、大小文武，中外一家人也；所行之政、禮樂征伐，中外一家之政也。
——《清世祖實錄》中雍正皇帝大“天下觀”

在中國歷史上流行了幾千年的華夏大民族主義，把境內的少數民族看做是“蠻”、“夷”、“胡虜”。但是清朝正是祖先為“蠻夷”的肅慎、挹婁、靺鞨的女真人建立的，其統治者批判的吸收了流傳下來的“夷夏觀”，并加以發展，形成了“大一統論”為基礎的“天下觀”。這也就是清朝歷代不能放棄西域的最根本原因。

萌萌噠雍正皇帝

自我朝入主中原，君臨天下，并蒙古極邊諸部落俱歸版圖，是中國之疆土開拓廣遠，乃中國臣民之大幸，何得尚有華夷中外之分論哉？
——雍正皇帝《大義覺迷錄》

清朝的“華夷一家”和“天下一家”的理念充分體現了民族平等、團結發展的主旨，而順應民意實行“改土歸流”正是實現“大一統”、促進地區經濟社會發展必不可少的催化劑。

二、新疆進行“改土歸流”的背景

清同治年間，受到太平天國運動的影響，陜西、甘肅爆發大規模的回民起義，成為了反清洪流中的一部分。當時抬棺入疆的左宗棠正行至陜甘，平定了農民起義。在南疆伯克制的統治下農奴也受到陜甘回亂的影響，庫車率先發生了農民起義。

1864年的庫車農民起義成為新疆大地上的星星之火，各地的穆斯林也相繼起義。而此時的起義已經不是單純的農民起義，而是披上了宗教的外衣，成為了各階層利益集團爭權奪利的戰爭，清王朝在新疆的統治體系趨近全面崩潰，新疆大部分地區又被各大利益集團所把控。

新疆頻發起義之時，國外侵略者也趁機把黑手伸到了新疆。先是沙俄入侵西部地區，通過簽訂屈辱的《中俄勘分西北界約記》侵占了伊克塞湖、巴爾喀什湖以東、齋桑淖爾南北地區共四十四萬平方公里的土地。后是中亞浩罕軍官阿古柏率軍入侵喀什噶爾，占領南路八城，并成立“哲得莎爾”王國，還得到了沙俄和英國侵略者的支持。

發生在新疆土地上的一樁樁恥辱是清王朝所不能忍受的，而此時的“夷夏觀”和“一統論”也不會使清王朝輕易的放棄新疆這片土地。此時，解決新疆問題已經成為鎮壓天平天國運動之后的政要議題。

左宗棠

同治七年（1868年），在力排眾議之后，左宗棠在慈禧的支持下踏上了西征的路，在平定了陜甘回亂之后已是光緒元年（1875年），左宗棠用了四年時間收復了除伊犁之外的新疆領土，控制住了西北局勢。而隨著光緒十年（1884年）新疆建省，“改土歸流”也就勢在必行，南疆各地設置道、廳、州、縣，第一任新疆巡撫劉錦堂首先裁撤各地的伯克，直至次年，清政府才在法律上正式批準裁撤伯克。

隨著伯克制的撤除，在吐魯番和哈密地區的札薩克制也即將退出歷史舞臺建省之初就廢除了吐魯番地區額敏和卓家的札薩克統治，但是由于哈密的回王在鎮壓農民起義的過程中有功而暫時保留了哈密地區的札薩克統治。直到1930年沙木胡索特去世之后，金樹仁才徹底廢除了哈密地區的札薩克統治。

三、哈密“改土歸流”始末

楊增新

王府對農奴的剝削和壓迫是發生民變最根本的原因，而在清朝晚期還保留著的哈密札薩克制就隨時面臨著這樣的威脅。在楊增新執政新疆期間，哈密維吾爾人就提出了“脫離回王羈絆，歸哈密廳管理”的訴求，雖然為了平息反抗徭役的斗爭楊增新制定了《纏民供支回部差糧章程》，但是觸及到了回王的利益，并沒有起到多大的作用，也沒有解決根本的問題。

《馬克思、恩格斯選集》中曾說：“社會制度總的額任何變化，所有制關系中的每一次變革，都是同舊的所有制關系不再相適應的新生產力發展的必然結果。”“改土歸流”正是札薩克制下生產力與生產關系矛盾斗爭的結果。民國元年，楊增新已經洞察到哈密的癥結所在，考慮進行改土歸流。設想是在不損害回王利益的前提下尋求平衡，緩籌辦理。

但是，由于種種原因，楊增新在任上沒能將“改土歸流”的設想付諸實踐。民國十七年（1928年），楊增新被政敵樊耀南刺殺，時任政務廳長的金樹仁“為楊老將軍報仇”之后，接任新疆省長。

民國十九年（1930年），哈密回王沙木胡索特逝世，其子聶滋爾想要繼續繼承王位，到迪化（今烏魯木齊）覲見省主席金樹仁。想不到的是金樹仁警告道：“以國內外潮流之趨勢，以及現階段新疆所處環境，王府制度不宜長久保留，乃提議“改土歸流”以消叛亂于無形。”同年7月2日，金樹仁頒布了廢黜哈密王制的訓令。

金樹仁

金樹仁的“改土歸流”是正確的決策，可為什么會造成后來的動亂呢？以至于“改土歸流”遭到失敗。

第一個問題出在土地再分配和稅收政策上的不公平，本來規定征收回民稅賦應該從1931年開始，但是宜吾、宜禾、哈密三縣縣府卻要求征收1930年的稅賦，而省政府居然也批準了，這就讓很多維吾爾人不滿。而且在對維吾爾人和漢民的稅賦征收政策上也有失公允。規定領耕熟田的維吾爾人自領證之日起就交稅，而領墾荒地的漢民則免除兩年的稅賦。這樣的不公平待遇，更加使維吾爾人心生怨恨。

第二個問題是出在執行政策的地方官員身上，一些官員在推行“改土歸流”時以權謀私、中飽私囊。一個小小的剌梅花泉稽查所所長就利用職務之便，并依仗自己是金樹仁的同鄉，占有肥沃的土地一百多畝，而且經常戲辱婦女、強娶少數民族民女，引起當地維吾爾人的強烈不滿，最后在喝醉后被狼牙棍打死。這就是“小堡事件”，也是金樹仁執政期間農民暴動的開端。

第三個問題哈密王府殘存勢力根深蒂固，“改土歸流”深深的損害了他們的利益，而王府遺存的各層勢力就把民怨轉移嫁接到政府頭上，捏造“纏民世耕土地，將撥漢民耕種，纏民妻女，漢民要娶”等謠言，蠱惑當地維吾爾人，增大民眾對政府的不信任。而金樹仁政府也沒能及時的采取相關措施消除這些影響，直到積重難返。

第四個問題是“小堡事件”的處理方式不當，這本來就是由個別官員引起的小范圍暴亂，金樹仁拋棄了楊增新的安撫政策，采用激進的武力鎮壓，更加激化了矛盾。致使更多地方的農民殺死卡官、卡兵，奪走武器。

由以上問題直接導致了“改土歸流”在哈密無法繼續實施，釀成巨禍后不得不采用緩和的政策，頒發了“哈密善后大綱”，滿足了王府屬民提出的要求，“保留回王私產，回王原有財產、牲畜、田畝、草場暫行保留”，“改土歸流”的任務又留給了下一任。

盛世才

1933年，新疆發生“四一二政變”，盛世才成為了新疆邊防督辦。此時的哈密在戰亂之后經濟凋敝、府邸被毀，回王伯錫爾的威望微乎其微。把控哈密的實權人物堯樂博士投靠盛世才，被任命為哈密縣長和哈密警備司令。盛世才又委派劉應麟擔任哈密行政長前往治理哈密。

一是因為“改土歸流”已經成為哈密發展中必須要走的一條路，二是因為劉應麟和堯樂博士的能力斐然。哈密組織了由維吾爾、回、漢各民族委員組成的“哈密清查田賦委員會”，對哈密地區的所有土地進行了清丈，改正了有地無糧、有糧無地、糧地不稱等問題，回王屬下的農民也全部由哈密縣管轄。至此哈密乃至全疆的“改土歸流”任務才終于完成，伯克制、札薩克制等退出了歷史舞臺。

烏魯木齊國際大巴扎

一個地區和國家的發展，終是離不開各種制度的探索和應用，在失敗中吸取教訓，總結經驗，時刻修正發展的方向和力度。尤其在民族地區，在今天的美麗新疆，我們各族同胞一定要加強民族團結和融合，堅決維護祖國統一，增強“四個認同”意識，為這個“一帶一路”橋頭堡的發展添磚加瓦。