《行政處罰法》修改

焦點問題研究

熊樟林教授作品

我國《行政處罰法》自1996年頒布實施以來，在法治政府建設(shè)上功不可沒。但是，隨著社會的進步與發(fā)展，《行政處罰法》實體規(guī)則開始暴露出不足，規(guī)則層面的查缺補漏工作變得勢在必行。在此形勢下，《行政處罰法》經(jīng)歷了多次“小修小補”，直至2021年1月22日，終于完成大修，正式公布。與以往不同，此次修法是《行政處罰法》在實施了長達25年之后，完成的首次大修，意義重大。

本書結(jié)合晚近理論研究與相關(guān)執(zhí)法實踐，主要在實體法層面歸納總結(jié)了《行政處罰法》修改的核心議題，并對此展開研究。作者并不拘泥于對新法修訂內(nèi)容的咬文嚼字，而是深入剖析這些修法問題中蘊含的一般原理，提出解釋論或立法論上的應(yīng)然方案。希望這些論述能夠超越實證法本身，為日后進一步開展的修法工作提供理論參考和修訂建議。

本書作者

熊樟林，法學博士，東南大學青年首席教授，博士生導師，教育部青年長江學者，東南大學法學院院長，教育部-東南大學教育立法研究基地執(zhí)行主任。第五屆“江蘇省優(yōu)秀青年法學家”、江蘇省“社科優(yōu)青”、江蘇省“青藍工程”中青年學術(shù)帶頭人、仲英青年學者。現(xiàn)為江蘇省全面依法治省委員會辦公室決策咨詢專家?guī)斐蓡T，江蘇省人民政府、安徽省人民政府、無錫市人民政府、淮安市人民政府、常州市人民政府等法律顧問，中國法學會行政法學研究會理事，江蘇省司法廳合法性審查專家。近年來，作為負責人主持國家社科基金項目4項（重大項目1項，重點項目1項，青年項目2項），主持教育部、司法部等省部級以上項目共計10余項；在《法學研究》《中國法學》等中文社會科學引文索引（CSSCI）來源期刊上發(fā)表論文共計70余篇，被《社會科學文摘》、人大復(fù)印資料、《學習時報》等轉(zhuǎn)載論文多篇；獲得包括教育部第七屆高等學校科學研究優(yōu)秀成果獎（人文社會科學）二等獎、江蘇省人民政府哲學社會科學優(yōu)秀成果獎一等獎、江蘇省第十一屆高校哲學社會科學研究優(yōu)秀成果獎一等獎等省部級和其他獎勵共計10余項。

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東南大學法學學術(shù)文庫

總序

“大學之道，在明德，在親民，在止于至善?！薄爸褂谥辽啤彼淖?，正是百年名校東南大學的校訓。在歷史上，東南大學曾經(jīng)贏得“北大以文史哲著稱，東大以科學名世”之美譽。而今，她正秉承校訓精神，不斷追求，銳意進取，力圖突破以往在理工科方面所取得的卓越形象，而朝著以工科為特色、多學科協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合性大學方向奮力前行。1995年，東南大學恢復(fù)法學專業(yè)，成立法律系；2006年9月，東南大學在原法律系的基礎(chǔ)上重建法學院。通過創(chuàng)辦法學院并大力發(fā)展其他人文學科，東南大學正不斷體現(xiàn)集中華人文精神與古希臘科學精神為一體的“止于至善”的校訓之理念，不達“至善”境界，永不止步。

東南大學法學院雖然恢復(fù)重建時日尚短，然而，東大法學卻已歷經(jīng)百年淳厚學術(shù)傳統(tǒng)之浸潤。東大法學肇始于民國時期1928年7月成立的中央大學法學院，首任院長為民國時期著名法學家謝冠生教授。中大法學院人文薈萃，名流云集，為東南法學一時之冠。學界、政界著名人物韓忠謨、錢端升、楊兆龍、梅仲協(xié)、史尚寬、劉克鐫、曾劭勛、黃正銘、金國鼎、范馨香、韓德培等，或曾任職于中央大學法學院，或曾就學于中央大學法學院，締造了東南大學法學曾經(jīng)的輝煌。

感念先賢中大法學精神，激勵當下東大法學學人。東大法學如何在為法治建設(shè)添薪加火，對當下中國法治與經(jīng)濟建設(shè)中的重大法律課題作出創(chuàng)造性回應(yīng)，是今日東大法學學人所面臨的歷史使命?！皷|南大學法學學術(shù)文庫”作為肩負這一歷史使命而推出的一套法律叢書，以為社會貢獻一批有分量的法學作品為己任，以促進法學的繁榮發(fā)展為目的，勉力為我國法治現(xiàn)代化建設(shè)盡綿薄之力。

通過出版“東南大學法學學術(shù)文庫”，亦使社會各界加深對東大法學的了解。當今中國法學出版物急劇增多，各法學院或?qū)I(yè)院校紛紛推出了體現(xiàn)自身學術(shù)風格的法學叢書。然而，這只表明今日社會文明之昌明和法律文化發(fā)展之鼎盛，而不代表法學理論著作的社會需求已經(jīng)飽和。事實上，與飛速發(fā)展的我國政治經(jīng)濟生活相比，我國法學理論研究成果的質(zhì)量與數(shù)量都有待提升。金陵古城作為位于當今中國經(jīng)濟最為發(fā)達、市場最為廣闊、活力最為強盛的長江三角洲中心之腹地，也要求生于斯長于斯的東大法學在法治經(jīng)濟強勁發(fā)展的當下時代發(fā)出自己的聲音?！皷|南大學法學學術(shù)文庫”可謂應(yīng)時而生！眾多法學著述的存在不但使“東南大學法學學術(shù)文庫”的出版平添了百舸爭流的競爭意味，也象征著中國法學事業(yè)的錦繡篇章又添繁花。通過出版法學文庫，東大法學的學術(shù)風貌能夠以一種整體的、持續(xù)的方式呈現(xiàn)給大家，使社會各界加深對東大法學的了解，使以科學名世的東南大學在法科領(lǐng)域再現(xiàn)奇葩！通過出版文庫的方式，也答謝所有曾經(jīng)關(guān)心和支持過東大法學發(fā)展的前輩和朋友！畢竟，無論是東大法學學人還是東大法學院本身，都需要社會和學界各方面的關(guān)愛和幫助！

本套叢書的選題涉及法哲學與法理學、憲法與行政法、民法與商法、經(jīng)濟法、刑法、訴訟法、國際法等法學各個領(lǐng)域。選題范圍面向東南大學法學院全體教師征集稿源，重點出版優(yōu)秀的法學博士學位論文、省部級以上的課題結(jié)項成果以及具有創(chuàng)見性的專題論著。本文庫堅持以質(zhì)取文，拒絕平庸之作，確保文庫的高品位、高質(zhì)量。凡納入文庫出版的著作必須由作者本人提出書面申請，經(jīng)由編委會就專著內(nèi)容、學術(shù)規(guī)范等各方面意見綜合確定。我們希望，本套叢書能夠成為東大法學高層次理論成果得以穩(wěn)定持續(xù)成長的一方園地，成為集中展現(xiàn)東大法學學術(shù)傳統(tǒng)與今日法學原創(chuàng)力學術(shù)作品的窗口！

“百年難得百家評，郁郁文哉動石城。虎踞龍蟠今勝昔，千秋學術(shù)在金陵。”期望“東南大學法學學術(shù)文庫”的出版能夠成為東大法學事業(yè)恢復(fù)重建的標志，并能延續(xù)東大法學的人文傳統(tǒng)，超越過往，引領(lǐng)新時代的法治精神！

十一大核心議題

概述

1

修法的基本立場

本書導論部分聚焦該議題，通過從單一到多元的法功能之擴張、從行政機關(guān)到行政相對人的法視角之轉(zhuǎn)變、從程序到實體的法結(jié)構(gòu)之調(diào)整、從依據(jù)到統(tǒng)領(lǐng)的法地位之提升四個維度，對《行政處罰法》新修內(nèi)容進行理論解讀，并提出進一步改進的方案。

2

修法的邏輯體系

本章主要目的是要為行政處罰提供一種類似刑法學的思維模型或邏輯體系，內(nèi)容聚焦如下三個問題：

• 我們何以能夠建構(gòu)一套類似犯罪成立要件理論一樣的判斷模型？也就是“應(yīng)受行政處罰行為模型論之證明”。

• 該模型到底包含哪些要素？這些要素之間是何種關(guān)系？也就是“應(yīng)受行政處罰行為模型論之內(nèi)容”。

• 該模型能夠解決哪些問題？有何種比較優(yōu)勢？也就是“應(yīng)受行政處罰行為模型論之意義”。

3

修法的目的選擇

正如耶林所言，“目的是整個法的創(chuàng)造者”，《行政處罰法》也并不例外。行政處罰的目的究竟是什么？這看起來似乎是一個純粹的理論問題，其實不然，它關(guān)系到行政處罰的概念標準、制裁對象、證明標準、制裁力度等問題，可見，如何理解行政處罰的目的意義重大，有必要專門加以探討，從而為《行政處罰法》修改提供一個價值立場和邏輯終點。

4

行政處罰概念條款的增設(shè)

本章從《行政處罰法》增設(shè)概念條款的緣由出發(fā)，分別闡述了行政處罰的第一要素、第二要素和第三要素——不利益性、違法性及報應(yīng)性。

5

行政處罰種類條款的修訂

本章剖析我國行政處罰種類存在的問題與成因，解釋傳統(tǒng)立法邏輯，進而提出未來修法的方向， 如分類條款、層級保留條款等，以作日后之參考。

6

主觀過錯條款的增設(shè)

黑格爾曾言：“行為只有作為意志的過錯才能歸責于我。”本章討論責任主義中的主觀過錯問題。應(yīng)受行政處罰行為的成立要件理應(yīng)包括構(gòu)成要件的該當性、違法性、有責性三個判定標準。只有相對人行為同時符合這三個要件，才能夠成立行政處罰。在整個判定體系中，有責性是最后一項判定任務(wù)，其作用是要在前兩個階段基礎(chǔ)之上，賦予更加尊重個人的評價內(nèi)容。因此，有責性評價理應(yīng)被具化為責任條款，寫入《行政處罰法》之中。

7

“法盲”條款的增設(shè)

“法盲”，又稱禁止錯誤。行政處罰法上的“禁止錯誤”主要討論的是對“法盲”究竟要不要科以處罰責任的問題。我國自古便有“不知者不罪”的古諺，從經(jīng)驗主義的角度來說，當行為人不知道其行為為法所禁止時，其便是一個無知者，是一個地地道道的“法盲”。但是，從理性主義的角度來看，“對法律并不知曉，不能成為免責理由”，卻已經(jīng)是法學理論上的一個鐵律?！胺ぁ睏l款的主要任務(wù)是要解決相對人不知道存在行政處罰性法律規(guī)范的情況下，會對應(yīng)受行政處罰行為的成立要件產(chǎn)生何種影響的問題，這是行政處罰責任主義立場中的另一個重要問題。

8

行政沒收條款的修訂

行政沒收，尤其是“沒收違法所得”和“沒收非法財物”，如何在立法上予以安排，在行政法學界一直存在爭議。目前理論界基本都認為行政沒收不具有制裁性，但一部分人認為要重塑行政處罰的概念標準，另一部分人認為應(yīng)當將行政沒收從《行政處罰法》中予以剔除，另行立法。本章對此進行了理論探討。

9

地域管轄條款的修訂

2021年修訂的《行政處罰法》第22條至第25條完善了行政處罰的地域管轄規(guī)范，是立法的一大進步。本章對此展開討論，主要解釋新法修訂地域管轄權(quán)條款的緣由與存在的不足之處，并提出完善對策。

10

違法阻卻條款的增設(shè)

從類型上來說，行政機關(guān)對相對人違法行為的評價，分為“積極的違法性評價”和“消極的違法性評價”兩個面向，后者在刑法學中被稱為“違法阻卻事由”，獲得普遍認可，但在行政法上卻并非如此。本章主要討論如下三個問題：

• 行政處罰法確立消極的違法性判斷的必要性；

• 行政處罰法上法定的違法性阻卻事由及其內(nèi)容；

• 行政處罰法上超法規(guī)的阻卻事由及其內(nèi)容。

11

行政處罰公開條款的增設(shè)

《行政處罰法》第48條是此次修法的新增條文，得到了較多肯定，多被認為是推進“陽光政府”的善舉，充分利用了信息社會的現(xiàn)代化規(guī)制手段。但也有人持相反觀點。本章即圍繞第48條的制度由來、面臨的爭論、正當性及實質(zhì)目的展開。

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本書目錄

導論 《行政處罰法》修改的基本立場

第一節(jié) 法功能之擴張：從單一到多元

第二節(jié) 法視角之轉(zhuǎn)變：從行政機關(guān)到行政相對人

第三節(jié) 法結(jié)構(gòu)之調(diào)整：從程序到實體

第四節(jié) 法地位之提升：從依據(jù)到統(tǒng)領(lǐng)

第一章 《行政處罰法》修改的邏輯體系

第一節(jié) 應(yīng)受行政處罰行為模型論之證明

第二節(jié) 應(yīng)受行政處罰行為模型論之內(nèi)容

第三節(jié) 應(yīng)受行政處罰行為模型論之價值

第二章 《行政處罰法》修改的目的選擇

第一節(jié) 報應(yīng)論及其法則

第二節(jié) 報應(yīng)論的理論漏洞

第三節(jié) 預(yù)防論的提出

第四節(jié) 行政處罰目的的應(yīng)然立場

第三章 《行政處罰法》處罰概念條款的增設(shè)

第一節(jié) 《行政處罰法》增設(shè)概念條款的緣由

第二節(jié) 不利益性：行政處罰的第一要素

第三節(jié) 違法性：行政處罰的第二要素

第四節(jié) 報應(yīng)性：行政處罰的第三要素

第四章 《行政處罰法》處罰種類條款的修訂

第一節(jié) 我國行政處罰種類存在的問題與成因

第二節(jié) 分類條款：行政處罰種類多元化的發(fā)生器

第三節(jié) 層級保留條款：行政處罰種類多元化的“安全閥”

第五章 《行政處罰法》主觀過錯條款的增設(shè)

第一節(jié) 民法學和刑法學中的責任立場

第二節(jié) 我國行政法所選擇的差異模式

第三節(jié) 行政處罰客觀歸責模式的缺陷

第四節(jié) 法律責任的雙元結(jié)構(gòu)與行政處罰法責任條款的補充

第六章 《行政處罰法》“法盲”條款的增設(shè)

第一節(jié) 禁止錯誤的概念與類型劃分

第二節(jié) “法盲”的可罰性與不可罰性

第三節(jié) “法盲”條款在我國《行政處罰法》上的增設(shè)

第七章 《行政處罰法》行政沒收條款的修訂

第一節(jié) 所有行政沒收都具有制裁性

第二節(jié) 行政沒收并不都是行政處罰

第三節(jié) 行政沒收的立法設(shè)計

第八章 《行政處罰法》地域管轄條款的修訂

第一節(jié) 舊版《行政處罰法》地域管轄規(guī)則

第二節(jié) 新法的回應(yīng)與不足

第三節(jié) 行政處罰地域管轄多元化與修法建議

第九章 《行政處罰法》違法阻卻條款的增設(shè)

第一節(jié) 行政處罰違法性阻卻事由的必要性論證

第二節(jié) 法定違法性阻卻事由的基本種類與判斷規(guī)則

第三節(jié) 超法規(guī)違法性阻卻事由的基本類型與判斷規(guī)則

第十章 《行政處罰法》處罰決定公開條款的增設(shè)

第一節(jié) 行政處罰決定公開的制度由來

第二節(jié) 行政處罰決定公開面臨的爭論

第三節(jié) “以不公開為原則，公開為例外”的正當性

第四節(jié) 公開行政處罰決定的實質(zhì)目的

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