*本文為《半月談》2025年第11期內容

城中村，因快速城市化進程而生，這里滯留了未充分融入城鎮的村民，也吸引了不少前來就業務工的外來人口。因基礎設施和公共服務欠賬，城中村的生活居住條件與人民美好生活需要還有著明顯的差距。

2023年以來，中央層面多次提出積極推進城中村改造，并出臺多份政策文件，要求“在超大特大城市積極穩步實施城中村改造”。對于超大城市而言，城中村絕非簡單的“問題區域”，而是具有改革價值和發展潛力的“試驗田”。如何理解、看待、助推新一輪城中村改造，半月談記者深入多個超大城市展開調研。

城中村為什么“改不完”？

城鎮化快速發展過程中，城中村為大量流動人口提供了低成本的居住空間，也為許多中小型企業和個體戶提供了創業空間，這一獨特的社會單元在客觀上降低了城市的發展成本，加速了城鎮化進程。

城中村暴露出的治理問題也不可忽視。不少城中村規劃管控低效失效，各類房屋犬牙交錯，“握手樓”“貼面樓”不時可見。業內專家總結，城中村區域具有“三低兩高”特征，即土地利用效率低、公共服務水平低、居民收入低，以及社會治安難度高、無證建設比例高。

中國人民大學公共管理學院教授葉裕民認為，城中村改造最大的難題是“改不動”“改不起”“改不完”。21世紀以來，北京、廣州、深圳等超大城市經歷多輪城中村改造，逐漸解決了城中村“改不動”“改不起”的問題?！暗詈笠粋€難題——‘改不完’的困境至今仍未解決。”

2010年前后，不少城市嘗試給予開發商和村集體談判協商空間，由市場主導城中村改造。在某些超大城市的核心區域，開發商和城中村村民通過改造獲得了巨額收益，卻在無形中推高了城市的發展成本，被“擠出”的外來務工人員不得不尋找新的“城中村”。業內專家認為，這種“排斥性”改造，導致城中村出現“改不完”的困局。

“過去的城中村改造‘挑肥揀瘦’，經濟價值高的就被改造，歷史遺留問題多、安全風險隱患大的‘硬骨頭’就被留置。”一位城中村改造實施單位負責人認為，新一輪城中村改造不能只算經濟賬，而是要全部納入考慮，徹底解決城中村問題。

“全部納入考慮”，不是“全部拆了重建”。廣州、深圳采取拆除新建、整治提升、拆整結合三類方式有序推進，“成熟一個推進一個”。廣州把實施更新改造與城市建設、城市治理結合起來，充分體現城中村改造的公共利益屬性。

新一輪城中村改造治理目標具有多維性，不僅在于改善住房和城市面貌，更肩負著拉動投資消費、改善民生、推動職住平衡、保護歷史文脈的重要作用。在這一過程中，受訪對象認為，政府的角色更為多元——既是制度供給者，通過稅收、土地等政策發揮激勵引導作用；也是平臺構建者，為資源高效流轉提供空間；還是利益調解者，確保改造過程順利通暢。

住有所居，住有宜居

新一輪城中村改造，是在推進以人為核心的新型城鎮化背景下進行的。受訪專家認為，城中村改造要實現“人”的現代化，既要縮小基本居住條件和基礎設施配套差距，還要提高精細化治理和公共服務水平，滿足居民對住房、教育、醫療、出行、環境和安全的多樣化需求，幫助外來人口實現安居樂業。

中央強調，城中村改造要與保障性住房建設相結合。這一要求體現出改造模式的包容性，使得城中村中大量外來人口住有所居。上海、廣州、深圳等地積極探索多種途徑籌建保障性住房。如廣州依托儲備用地集中新建、產業園區配建、市安居集團面向社會籌集等6種方式，實現多措并舉、相互補充。

廣州市住建局相關負責人介紹，當地專門制定政策文件，明確通過城中村改造整理的出讓住宅用地按一定比例建設保障性住房，引導村民將富余安置房納入保障性租賃住房。此外，廣州舉辦城中村改造暨保障性住房、整租運營一體化設計競賽，挖掘符合市場需求的保障性住房樣板，在城中村改造中推廣應用，為外來務工人員、新市民提供更宜居、更安全、可負擔的居住空間。

在超大城市中，人口構成的“混雜性”是“城中村”的一個顯著特征。不少城中村外來人口遠超本地戶籍人口，給地方公共服務帶來沖擊，造成教育資源緊缺、醫療資源過載、治安壓力增大等問題。

城中村不應是“孤島”，而應當逐步融入城市公共福利和社會體系。中央提出，健全常住地提供基本公共服務制度。這一制度建設應在城中村改造過程中得以貫徹落實。上海提出，優先完善相關公共服務設施，確需新建或者改建的，確保相關設施與安置房同步規劃、同步設計、同步報批、同步建設、同步交付使用，同時確認相關建設費用由市政府投入，不計入城中村改造成本。

深圳市寶安區則積極探索政府投一點、股份公司投一點、業主投一點的“三個一點”城中村整治提升模式。如在城中村寶羅社區改造過程中，政府對公共服務配套、市政設施等進行設計改造，運營方重點關注公共設施維護等環節，并對公共空間、商業空間、公寓空間等進行改造。通過多方合力，增強居民參與，構建布局合理、功能完善、全面覆蓋的社區綜合服務體系，幫助居民更加方便快捷地融入城市生活，實現住有宜居。

深圳市龍華區元芬村，居民在社區圖書室工作學習 毛思倩 攝

實現資金平衡，拓展發展空間

當前，城中村改造不僅涉及政府、村民、開發商之間的利益協調，還面臨房地產市場下行的局勢，如何實現資金平衡是改造過程中的一個核心難題。

“要摒棄‘大拆大建’老路，開拓‘細水長流’新路，尤其要積極總結實現盈虧平衡的新經驗。”清華大學建筑學院城市規劃系副主任、土地利用與住房政策研究中心主任田莉認為，專項借款這一政策工具在本輪城中村改造中扮演了“耐心資本”的角色。這一新工具推出后10個月內，國開行、農發行就已對納入支持政策的改造項目授信萬億元。

此外，以“房票”為代表的貨幣化安置方式在多地推開，這可以更好滿足群眾自主選擇居住地點、房型等需求，減少或取消過渡周期，更好將城中村改造與房地產市場“去庫存”相結合，避免重復建設與資源浪費。

上海提出，要實現城中村改造資金綜合平衡、動態平衡、長期平衡。這需要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，加大力度吸引社會資金參與。“我們公開擇優，實行競爭性準入機制，公開遴選出實力雄厚、信用等級高、改造經驗豐富的優質社會主體。從長周期出發，允許意向單位提前介入參與規劃設計和招商引資工作，發揮其前期資金投入和后期商業開發的優勢?！鄙虾Ｊ蟹抗芫窒嚓P負責人介紹。

城中村改造后的上海蟠龍天地街區

城中村改造，既是民生命題，也是發展命題，應將其視為城市整體發展的一部分，而非簡單孤立地“打補丁”。受訪者認為，要抓住改造契機優化產業空間供給，積極疏解提質城中村集聚的低效用地型產業，還可提供一定規模比例的低成本創業空間，保障小微企業和個體戶的創業需求。

針對此，廣州提出“留、轉、引”并舉，即留住一批富有成長性的傳統優勢產業根基；轉化低效用地項目，“騰籠換鳥”；引育優質產業項目，布局新興產業空間，如以華為廣州研發中心為依托，推動羅沖圍松溪首開區改造建設，形成千億級智能汽車及自動駕駛等未來產業集群。

各地實踐證明，這一輪城中村改造正以更大力度攻堅、更多渠道引資、更長周期布局，匯集更強發展動能。受訪對象提出，最大限度發揮土地效能應是未來政策創新的發力方向。

重慶市大渡口區住房城鄉建委相關負責人建議，進一步優化土地供應政策，在符合規劃前提下，允許城中村改造項目在土地用途調整、容積率提高等方面有更大靈活性。一位城中村改造項目負責人建議，可探索完善土地持有環節的稅收制度等，改變部分城中村土地資源閑置或低效利用的現狀，讓城中村真正成為現代化城市建設中的重要資源區和獨特功能區，成為驅動城市高質量發展的活力引擎。

半月談記 者：周穎 趙瑞希 鄭鈞天 楊仕彥

原標題《超大城市城中村改造不再“打補丁”》