記者|潘巧

責(zé)編|張晶

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歷下區(qū)是山東省濟(jì)南市面積最小的區(qū)，但作為省會(huì)城市中心城區(qū)，歷下區(qū)經(jīng)濟(jì)活躍度高、重點(diǎn)項(xiàng)目密集，衍生的行政爭(zhēng)議化解需求也不容忽視。近年來(lái)，歷下區(qū)以府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制為切入點(diǎn)，探索出一條從爭(zhēng)議化解到行政行為規(guī)范化的法治路徑，為法治政府建設(shè)提供了可資借鑒的實(shí)踐范例。

府院聯(lián)動(dòng)“一盤棋”，從敗訴預(yù)警到爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解

2014年，某傳媒公司與歷下區(qū)某商廈管理辦公室簽訂外立面牌匾出租合同，后因機(jī)構(gòu)撤銷、合同履行受阻陷入維權(quán)困境，某傳媒公司遂將批復(fù)設(shè)立該商廈管理辦公室的歷下區(qū)人民政府訴至法院，要求區(qū)政府承擔(dān)出租方權(quán)利義務(wù)，繼續(xù)履行合同。

接到起訴材料后，歷下區(qū)人民政府研判后認(rèn)為，該合同合法有效，應(yīng)依約履行。鑒于該商廈管理辦公室屬于臨時(shí)機(jī)構(gòu)，無(wú)獨(dú)立訴訟主體資格且已經(jīng)撤銷，區(qū)政府作為設(shè)立主體應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，該案存在敗訴風(fēng)險(xiǎn)。在正式立案前，歷下區(qū)司法局牽頭組織相關(guān)部門、商廈現(xiàn)產(chǎn)權(quán)單位及法律顧問(wèn)多次溝通協(xié)調(diào)，最終促成合同繼續(xù)履行。某傳媒公司隨后撤回起訴，成功將爭(zhēng)議化解在訴前。

此案的圓滿化解，體現(xiàn)了歷下區(qū)依托府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制化解行政爭(zhēng)議的有益探索。自2021年以來(lái)，該區(qū)建立了“法院提前預(yù)警、政府主動(dòng)作為、多元協(xié)同化解”全流程督促跟蹤工作機(jī)制——法院對(duì)存在敗訴風(fēng)險(xiǎn)的案件進(jìn)行預(yù)敗訴提示后，司法局及時(shí)組織相關(guān)部門召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，提早介入自糾，確保行政爭(zhēng)議風(fēng)險(xiǎn)早掌握、早化解。

府院聯(lián)動(dòng)，是法院和各級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)揮各自職能優(yōu)勢(shì)、共同化解矛盾糾紛、推動(dòng)法治政府建設(shè)的創(chuàng)新舉措。近年來(lái)，全國(guó)多地對(duì)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)用展開(kāi)探索并形成地方經(jīng)驗(yàn)。

早在2021年3月，濟(jì)南市司法局和濟(jì)南鐵路運(yùn)輸法院就召開(kāi)府院聯(lián)動(dòng)會(huì)議，探索加強(qiáng)化解行政爭(zhēng)議的有效路徑。2023年11月，山東省府院聯(lián)動(dòng)第一次協(xié)調(diào)會(huì)議在濟(jì)南召開(kāi)。在省級(jí)層面的示范帶動(dòng)下，山東省16個(gè)地市、155個(gè)縣（市、區(qū)）均通過(guò)府院聯(lián)席會(huì)議搭建起行政爭(zhēng)議協(xié)同化解平臺(tái)。

依托自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，歷下區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)密集推進(jìn)，在推動(dòng)區(qū)域繁榮的同時(shí)，也帶來(lái)行政爭(zhēng)議多發(fā)問(wèn)題——近年來(lái)，轄區(qū)年均行政訴訟案件200余件，府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制對(duì)于高效化解行政爭(zhēng)議具有重要意義。

在上述糾紛中，某傳媒公司為獲得起訴證據(jù)，曾向歷下區(qū)人民政府辦公室政務(wù)公開(kāi)辦公室申請(qǐng)公開(kāi)某商廈管理辦公室撤銷之后權(quán)利義務(wù)移交的正式文件，但因時(shí)間久遠(yuǎn)、資料保存問(wèn)題，未能找到相關(guān)文件。承辦法官預(yù)警此案的敗訴風(fēng)險(xiǎn)之后，并未簡(jiǎn)單就案辦案，而是在查明事實(shí)、分清是非的基礎(chǔ)上，整體把握申請(qǐng)人為后續(xù)訴訟取證的實(shí)質(zhì)訴求，聯(lián)動(dòng)相關(guān)部門合力調(diào)解，共同推動(dòng)爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解。

“提前預(yù)警為我們爭(zhēng)取了化解行政爭(zhēng)議的時(shí)間窗口。”歷下區(qū)人民政府辦公室政務(wù)公開(kāi)辦公室副主任王敏介紹，“府院聯(lián)動(dòng)并不是法院‘拉偏架’偏袒政府一方，而是立足群眾的實(shí)際需求，以第三方公信力搭建溝通橋梁，實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)糾紛解決。”

“依托府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，法院始終向行政機(jī)關(guān)敲響‘警鐘’，對(duì)于有敗訴風(fēng)險(xiǎn)的案件及時(shí)提醒行政機(jī)關(guān)自我化解；作為政府部門，我們也要主動(dòng)認(rèn)領(lǐng)、主動(dòng)化解、主動(dòng)糾錯(cuò)。”歷下區(qū)司法局黨組成員、三級(jí)調(diào)研員李際偉說(shuō)。

記者搜索發(fā)現(xiàn)，行政案件敗訴風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制已在多地應(yīng)用，成為實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的常規(guī)做法。

“一紙判決容易，但有時(shí)并不能解決根本問(wèn)題。法院針對(duì)不當(dāng)行政行為進(jìn)行敗訴風(fēng)險(xiǎn)提示，提出調(diào)解和解建議，是為了推動(dòng)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)作為，盡最大努力促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解。”歷下區(qū)人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)王娟說(shuō)。

秉持法治思維，在爭(zhēng)議化解中實(shí)現(xiàn)群眾利益最大化

歷下區(qū)化解行政爭(zhēng)議時(shí)，既聚焦存在敗訴風(fēng)險(xiǎn)的案件，也不放松對(duì)勝訴案件的關(guān)注，始終將保障群眾合法權(quán)益放在首位。

位于歷下區(qū)的千佛山北入口改造項(xiàng)目啟動(dòng)后，歷下區(qū)人民政府公布了《房屋征收決定公告》和征收補(bǔ)償方案，為鼓勵(lì)群眾按期搬遷，同時(shí)公布了最高貨幣補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，是當(dāng)時(shí)濟(jì)南市征遷項(xiàng)目中貨幣補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)最高標(biāo)準(zhǔn)。但仍有部分居民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意，63戶居民陸續(xù)提起了48起行政訴訟，要求撤銷《房屋征收決定公告》。

在這起案件中，歷下區(qū)人民政府在法院的主持下，派出30余名工作人員組成7個(gè)工作組參與訴前調(diào)解工作。值得一提的是，為避免被征收群眾因提起訴訟錯(cuò)失最高貨幣補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)，歷下區(qū)人民政府創(chuàng)新推出“騰空交房保留最高獎(jiǎng)勵(lì)”機(jī)制，將最高貨幣補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)的有效期限延長(zhǎng)至二審判決生效前。這一舉措既保障了群眾在訴訟期間的合法權(quán)益，也為爭(zhēng)議化解留出緩沖空間，實(shí)現(xiàn)法律程序推進(jìn)與群眾利益保護(hù)的有機(jī)平衡。

最終，46起訴訟在訴前和訴中達(dá)成和解順利簽約，并享受到最高貨幣補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)，另2起經(jīng)法院判決敗訴并生效的案件中，被征收群眾也在各方協(xié)調(diào)努力之下獲得合理補(bǔ)償。

“我們尊重被征收居民依法行使訴訟的權(quán)利，最大限度保障行使訴訟權(quán)利的居民利益不受損失，不因?yàn)槿罕姼蚬偎揪筒槐Ａ糇罡哓泿叛a(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)。”李際偉介紹，這一保障訴訟當(dāng)事人權(quán)益的做法，后續(xù)在歷下區(qū)其他征收項(xiàng)目中延續(xù)并形成固定模式。

行政爭(zhēng)議化解，核心在于堅(jiān)持以人民為中心，切實(shí)幫助群眾解決實(shí)際問(wèn)題。在另一起行政爭(zhēng)議的化解中，以人民為中心的理念同樣貫穿其中。

孫某原是歷下區(qū)某街屬企業(yè)職工，曾獲分一套公租房并繳納了房改資金，但因房屋被他人長(zhǎng)期占用未實(shí)際入住。該房拆遷時(shí)，因原單位破產(chǎn)注銷及其公房承租人身份認(rèn)定存疑等原因，未能獲得拆遷安置補(bǔ)償。孫某遂將歷下區(qū)人民政府訴至法院，要求給予征收補(bǔ)償。

濟(jì)南鐵路運(yùn)輸法院向歷下區(qū)人民政府發(fā)出調(diào)解建議函，建議依照相應(yīng)法律法規(guī)及片區(qū)補(bǔ)償方案的規(guī)定，處理孫某的公房承租人身份認(rèn)定及補(bǔ)償問(wèn)題，保障其居住利益，為行政機(jī)關(guān)化解爭(zhēng)議指明方向。歷下區(qū)實(shí)地走訪了解孫某的困難和訴求，通過(guò)前后多次溝通和調(diào)解工作，最終達(dá)成一致意見(jiàn)，在法律和政策的限度內(nèi)為其爭(zhēng)取最大的利益。孫某最終提出撤訴申請(qǐng)，這起長(zhǎng)達(dá)10余年的爭(zhēng)議得以實(shí)質(zhì)性化解。

關(guān)口向前、刀刃向內(nèi)，從爭(zhēng)議化解到行政行為規(guī)范化

提起千佛山北入口改造項(xiàng)目，山東省律師協(xié)會(huì)城市更新法律事務(wù)專業(yè)委員會(huì)主任、濟(jì)南市律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)吳國(guó)燕對(duì)當(dāng)時(shí)每天下午4點(diǎn)準(zhǔn)時(shí)召開(kāi)的項(xiàng)目討論會(huì)印象深刻。

彼時(shí)，作為歷下區(qū)人民政府法律顧問(wèn)，在歷下區(qū)司法局的組織下，吳國(guó)燕和團(tuán)隊(duì)提前入駐項(xiàng)目組，為項(xiàng)目征地拆遷提供全過(guò)程法律咨詢和法律服務(wù)，確保該重點(diǎn)項(xiàng)目依法推進(jìn)。同時(shí)，歷下區(qū)司法局加強(qiáng)對(duì)征遷責(zé)任單位的法律指導(dǎo)和宣傳，規(guī)范征遷行為，防范違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

近年來(lái)，歷下區(qū)不斷完善政府決策機(jī)制，對(duì)重大項(xiàng)目安排法律顧問(wèn)提前介入，全程參與，保障各項(xiàng)工作始終沿著法治軌道有序推進(jìn)。據(jù)了解，目前歷下區(qū)司法局牽頭成立的律師顧問(wèn)團(tuán)，已經(jīng)為轄區(qū)40多個(gè)省、市、區(qū)重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)提供全程法律服務(wù)。

“項(xiàng)目征收過(guò)程中，無(wú)論是政策制定還是項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃，入戶聽(tīng)取被征收居民意見(jiàn)，召開(kāi)房屋征收補(bǔ)償方案聽(tīng)證會(huì)到作出《房屋征收決定》，每個(gè)程序、環(huán)節(jié)、步驟、細(xì)節(jié)，都有法律顧問(wèn)團(tuán)、律師專家團(tuán)的全程法律保障。”歷下區(qū)司法局黨組書記、局長(zhǎng)韓天穎說(shuō)。

在歷下區(qū)，“關(guān)口前移”的理念也在其他部門延伸滲透。依申請(qǐng)公開(kāi)是政府信息公開(kāi)的重要組成部分，對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜的申請(qǐng)，歷下區(qū)人民政府辦公室政務(wù)公開(kāi)辦公室開(kāi)展信息公開(kāi)聯(lián)合會(huì)商機(jī)制，對(duì)申請(qǐng)是否需要補(bǔ)正、是否公開(kāi)、如何公開(kāi)、公開(kāi)后續(xù)影響進(jìn)行綜合研判。此外，答復(fù)流程嚴(yán)格執(zhí)行“三審”制度，即受理機(jī)構(gòu)“一審”、法律顧問(wèn)“二審”、區(qū)人民政府辦公室政務(wù)公開(kāi)辦公室“三審”，確保政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)答復(fù)的準(zhǔn)確性，守好依法行政的“最后關(guān)口”。

據(jù)了解，上述做法有效規(guī)避了因政府信息公開(kāi)引起的行政復(fù)議和行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)，自2023年以來(lái)，歷下區(qū)依申請(qǐng)公開(kāi)相關(guān)行政訴訟敗訴率為零。

此外，歷下區(qū)還緊抓行政執(zhí)法能力提升關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)把行政執(zhí)法人員“準(zhǔn)入關(guān)”，通過(guò)組織公共法律知識(shí)培訓(xùn)、印發(fā)題庫(kù)、組織專家集中輔導(dǎo)、集中學(xué)習(xí)、開(kāi)展模擬考試等方式，促使執(zhí)法隊(duì)伍夯實(shí)法律基礎(chǔ)，提升行政執(zhí)法規(guī)范化水平。

同時(shí)，邀請(qǐng)行政審判資深法官開(kāi)展專題培訓(xùn)，圍繞發(fā)揮府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制效能、規(guī)范行政執(zhí)法文書制作、強(qiáng)化行政執(zhí)法留痕存檔管理等內(nèi)容進(jìn)行授課。通過(guò)培訓(xùn)助力轄區(qū)各單位增強(qiáng)法治意識(shí)，提升行政案件應(yīng)訴能力，從源頭預(yù)防和化解行政矛盾糾紛。

韓天穎表示，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率和行政案件敗訴率是檢驗(yàn)法治政府建設(shè)成效的重要指標(biāo)。自2020年底以來(lái)，歷下區(qū)通過(guò)一系列舉措取得顯著成效：自2021年以來(lái)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率始終保持100%，行政機(jī)關(guān)敗訴率大幅下降，從9.1%降至0.76%。

“推進(jìn)法治政府建設(shè)，關(guān)鍵在于將法治理念融入政府運(yùn)行全過(guò)程。歷下區(qū)探索的府院聯(lián)動(dòng)和行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解機(jī)制，核心是堅(jiān)持以保障群眾合法權(quán)益為中心，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督和規(guī)范意識(shí)。通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、推動(dòng)前端化解、規(guī)范行政行為，努力使每一項(xiàng)行政決策和執(zhí)法活動(dòng)都符合法律要求，經(jīng)得起檢驗(yàn)。下一步，我們將持續(xù)深化府院良性互動(dòng)，不斷完善行政爭(zhēng)議預(yù)防化解機(jī)制，提升依法行政能力，為法治政府建設(shè)提供更堅(jiān)實(shí)的基層實(shí)踐支撐。”歷下區(qū)人民政府副區(qū)長(zhǎng)、區(qū)公安分局黨委書記、局長(zhǎng)房星說(shuō)。