以法典之名

一部承載中國生態文明的法治巨構

——專訪第十四屆全國人大常委會委員、環境與資源保護委員會副主任委員，農工黨十七屆中央副主席，中國法學會副會長呂忠梅

4月27日，生態環境法典草案提請第十四屆全國人大常委會第十五次會議首次審議，這也是繼民法典之后我國第二部以法典命名的法律。近日，《檢察日報》特別邀請第十四屆全國人大常委會委員、環境與資源保護委員會副主任委員，農工黨十七屆中央副主席，中國法學會副會長呂忠梅，一起聊聊這部關系你我生活的法典。

系統整合30多部

現行生態環境法律

記者：這么多年來，您一直致力于我國生態環境法治建設。經過多年的實踐，您覺得我國的生態環境保護工作發生了哪些變化？您感受最深的是什么？

呂忠梅：我是從第十屆全國人民代表大會開始擔任全國人大代表，中間是四屆全國人大代表的履職，有兩屆是全國政協委員的履職。我領銜提出來的第一個議案就是建議制定長江保護法，到現在為止提了30余件建議、提案，都是圍繞我國生態環境保護法治建設。

20多年來，尤其是黨的十八大以來，我感受到生態環境最大的變化就是天更藍了，水更清了，呼吸更順暢了，老百姓可以旅游的地方越來越多，吃到的食物也越來越安全環保。我一直從事法學研究，尤其環境法是我的專業。我感受最深的是我國的生態環境法治建設走在了世界前列，已經形成了一個由36部法律和100多件行政法規、1000多件地方性法規構成的生態環境保護法律制度體系。我們不要忘記，在今天天更藍、水更清、山更綠的背后，是有法治保障支撐的。

記者：這么多年來，您不論作為什么身份，一直都在積極參與生態環境法治建設，也見證了法律的不斷發展和完善。我們知道現行的環境保護法已經實施了很多年，那為什么現在還要制定一部生態環境法典？它和普通的法律區別在哪里？

呂忠梅：我國是從1979年開始制定環境保護相關法律，第一部法律是《中華人民共和國環境保護法（試行）》。到現在為止，我們已經形成了一個由環境保護法作為綜合性法律、由36部法律組成的龐大法律體系。這36部法律在我國現行有效的法律中占比超十分之一，非常重要。為什么還要編纂生態環境法典，我認為有兩個主要原因：

第一，在早期的立法中，不同階段會有不同的理念貫穿其中，如果零星地進行修訂，很難形成統一的價值追求，并且工作量也會非常大。第二，我們的立法體系已建成40多年，不同時期制定的法律可能因為制度重點不同，賦予執法機關的權限不同，帶來一些矛盾和沖突。

基于這兩方面原因，我們要統一價值理念、執法尺度，解決現行立法本身存在的一些矛盾和沖突。在這樣的背景下，我們需要通過立法技術，用統一的價值理念、統一的標準尺度、統一的邏輯，把分散的法律整合起來，這個技術就是法典編纂。

法典編纂和普通立法有兩個大的區別：第一，法典編纂是我們稱之為最高形式的立法活動，所以它比一般立法的啟動條件更嚴苛，比一般立法對于國家目標實現、對于治理體系現代化的追求更強烈。第二，法典編纂和單項立法不一樣，它是一個體系性工程。要把36部法律還有其他相關的法規、地方性立法進行系統整合，需要有非常高的立法技術和法學理論來支撐。我們通常講，任何一個法典編纂應該是政治家和法學家合作的結晶，政治家作出政治判斷，法學家負責系統知識支撐。所以一部法典，第一個功能就是統一法律適用。第二個功能是體現國家法治水平。在成文法國家，法典文明是最高標志，是一個國家法治化的標志。第三個功能是文化傳播，在全社會營造一種新的法治文化。

充分吸納

中華優秀傳統文化

記者：剛才您提到了法治文化，您曾經也強調應吸納“天人合一”的中華傳統生態觀，我們是不是也可以理解為，這是從古代一直延續到現代的一種對人與自然和諧相處的追求？

呂忠梅：任何一個國家的法典編纂都要呈現這個國家自己的文化特色，這也是我剛才講到的法典具有的文化功能中非常重要的一個方面。在生態環境法典編纂過程中，我們能感受到中國的傳統文化比西方國家的文化更有優勢。這種優勢是什么呢？在西方的法律文化里，運用的是一種“主客二分”的哲學觀。這種哲學觀認為，我是主體，自然是客體，我就可以對客體為所欲為，任意地占有和破壞，怎么處置都是我的權利。這種法律觀念是帶來生態環境破壞的一個制度性因素。反過來看中國的傳統文化，我們是一種主體和客體合一的哲學觀，就是大家講的“天人合一”。

在中國的傳統文化中，人和自然始終是一體的。比如說，中國的傳統文化來自于儒教、道教、佛教，儒釋道合一，秉持人與自然是統一的觀念。這些文化表現在方方面面，比方說我國有二十四節氣，講的是我們把自然看作跟人一樣，是有“節”的。在不同的節氣，人要順應節氣的不同特點去生活。

這種文化一直反映在法律當中。講“春三月山林不登斧，夏三月川澤不入網罟”，就是春天樹木發芽的時候，斧頭是不準進山砍樹的；夏天漁網不能打魚，因為那個時候，小魚正在長大。從現存的法律文本來看，最早出現關于保護生態的完整法律就是秦律。從秦代開始一直到現在，這一套關于自然保護的制度始終存在于法律里。這些優秀的保護自然的規則，都應該為我們今天的法典編纂所吸納，并且要以馬克思主義自然辯證法和傳統生態文化相結合的方式，把它呈現在生態環境法典中。那么，這個法治文化就是我們中國自己的特色，也是我們的自信。

妥善處理

發展與保護的關系

記者：生態環境法典不僅具有中國特色，同時也具有世界意義。在您看來，法典里面最能體現“中國之治”法治智慧的制度設計是什么？

呂忠梅：我們說，“中國的就是世界的”。在生態環境治理過程中，目前我們處在世界需要中國、中國也需要世界的狀態，中國的生態環境立法始終和世界是同步的。我們為什么在1979年有了環境保護法（試行），是因為中國政府代表團參加了第一屆聯合國人類環境會議，之后中國作出了一個非常重大的決策，就是一定不能走西方國家先污染后治理的老路。所以我們從制定第一部環境保護法開始，就始終強調協調發展的原則。

在這個過程中，我們加入了世界許多重要的環境保護全球性公約。過去，我們可能是向西方國家學習；走到今天，我們是引領世界發展的。目前世界面臨的三大全球性環境問題：氣候變化、生物多樣性喪失，以及嚴重的環境污染。在這三個問題治理上，中國現在都是作為引領者。一方面，對于保護生態環境，我們采取最嚴格的法律制度，把自己的事情做好，就是對世界最大的貢獻。另一方面，中國多年來的生態文明建設實踐也是世界上獨一無二的。所以在生態環境法典的編纂過程中，我們作了很多獨特的設計。舉幾個例子：

第一，這是第一部以生態環境命名的法典。現在世界上這個領域有幾十部法典，有的叫環境法典，有的叫生態法典，有的叫環境資源法典，有的叫環境保護法典，只有中國叫生態環境法典。因為法典的編纂是一個政治選擇，我們用生態環境法典來命名，是強調我們要處理好生態環境保護與發展相互之間的關系。它既是一部保護生態環境的法典，也是一部促進發展的法典。第二，只有我們的法典把綠色低碳發展專門作為一編，用一部法律來規制生態環境保護與發展之間的關系。這也是目前世界各國法典中都很難處理的問題。不久前，我們召開了一個生態環境法典編纂的國際研討會，來自不同國家的專家們都非常羨慕中國這部法典的設計。他們認為，只有中國能夠把發展問題和保護問題放在一部法律里面統籌考慮。

發揮檢察公益訴訟

“國家隊”作用

記者：您剛才講到中國的就是世界的，那今年還有一部受到社會各界廣泛關注的法律即將提請審議，就是檢察公益訴訟法。您怎么看待檢察公益訴訟制度在生態環境保護中的作用？

呂忠梅：我們知道檢察公益訴訟法正在制定過程中，檢察公益訴訟確實是一個人無我有的制度。它充分體現了憲法所規定的檢察機關作為法律監督機關的定位。我們也看到，在檢察公益訴訟制度的發展過程中，盡管現在已經有十幾部法律規定了可以提起檢察公益訴訟，但是生態環境檢察公益訴訟依然占據了半壁江山。這也表明，這項制度能夠特別好地在生態環境保護中發揮作用。

檢察公益訴訟突出的特征，第一，這是由法律授予檢察機關提起訴訟的一種權力，是用公權力來保護公共利益。因為生態環境領域公益訴訟保護的是生態環境本身，不像傳統的訴訟更多保護的是個人或者是個人的財產，這是非常大的區別。

第二，在生態環境檢察公益訴訟中，生態環境的范圍和生態環境保護的方式，和傳統法律制度的保護有很多不同。舉個例子：一個魚塘被污染了，承包人本身享有對承包魚塘的民事權益，可能會去提起民事訴訟，因為魚塘被污染，魚受到了損失。法院會受理這個訴訟，因為要保護承包人的個人財產或者個人利益。但同時，雖然承包人損失的魚得到了補償，或者他個人的經濟利益得到了補償，但是魚塘的生態環境被破壞了，誰來主張權益？誰來提起訴訟？這個時候，法律規定可以由檢察機關或者環境保護組織來提起公益訴訟。

檢察公益訴訟履行的是代表公共利益的職權，民事訴訟法規定檢察機關和環保組織都可以提起環境民事公益訴訟。我們看到檢察公益訴訟制度試點以及正式推行以后，形成了以檢察公益訴訟為主體的公益訴訟基本格局，環保組織提起的公益訴訟占比很小。如何看待這個現象？我覺得應該辯證地看。一方面，要看環保組織是否充分發揮了作用。我們從調研中也了解到，環保組織提起公益訴訟遇到了一些障礙。另一方面，檢察機關主動履職，在履行檢察職責的過程中發現案件線索，同時和環保組織合作，為其提供線索或支持起訴等，為保護公共利益主動作為。所以，檢察機關能夠更好地發揮作為“國家隊”的作用，這是其他環保組織甚至行政機關所不可替代的。

記者：在編纂生態環境法典過程中，您曾經到最高人民檢察院調研，這次調研圍繞什么主題展開？檢察機關在生態環境保護中的職責和作用如何在法典中體現？

呂忠梅：2024年12月，我率中國法學會環境資源法學研究會生態環境法典編纂研究課題組赴最高檢調研。此次調研主要圍繞環境司法發展過程中的一些實踐經驗如何在生態環境法典中以制度化的方式表現出來。為什么要開展這個調研？我們過去雖然有三十幾部法律，但是這些法律更多的是以行政機關的執法作為制度主線，立法更偏重于授予環境行政管理機關相關的職責、權限。這就導致一個現象，雖然我們看到法院系統、檢察系統、公安系統都圍繞生態環境司法做了很多工作，但是缺乏法律依據。換一句話來講，就是很多環境司法活動是在法律僅有原則性規定，沒有具體制度的情況下進行的實踐探索。所以我們現在大量的環境司法工作是靠司法解釋、司法政策在推動。這一次生態環境法典的編纂，就面臨一個非常重要的任務——我們已經有了世界上最好的環境司法實踐、最好的環境司法制度，這樣的實踐經驗尤其是一些成熟的司法解釋、成熟的司法實踐經驗，要不要進入法典？哪些可以進入法典？就此，我們分別對最高檢、最高法，還有北京市檢察院等進行了調研。

對于檢察機關，我們還有一個特別重要的任務：生態環境法典如何與正在制定的檢察公益訴訟法進行有效銜接。檢察公益訴訟法規定的一般的原則性制度和生態環境法典里對于生態環境檢察公益訴訟的特殊規定，應如何在立法中同步銜接？對此，我們要進行深入調查，以便在研究法典過程中，能夠拿出有針對性的立法方案。

法律人畢生的夢想和追求

記者：生態環境法典編纂過程中您作了很多調研，付出了很多努力。當看到法典從一個制度構想到即將落地誕生，您有什么感受？可以和我們分享一下嗎？

呂忠梅：作為一個從事法學專業尤其是環境法專業的研究者，能夠把自己的一些學術思考和成果轉化為國家立法的基礎，是我畢生的夢想與追求。我有時候感覺夢想終于要實現了，但是，為這個夢想實現所付出的努力，可能更值得記住。

編纂生態環境法典是幾代環境法學者努力的結果。我們梳理了一下資料，其實從上個世紀80年代開始學者們提出中國應該有法典，甚至從我們有環境保護法（試行）開始，就有學者提出我們要有法典。當時因為各種原因，大家也深刻地認識到，在條件不成熟的時候去制定一部法典是不現實的。所以，在過去，學者們更加注重對法典編纂的研究。30多年來編纂研究沒有中斷過，特別是到了2017年，中國法學會環境資源法學研究會正式啟動了一個生態環境法典編纂的大型研究項目。

這個項目設了三個子課題。第一個子課題是把全世界以法典命名的環境法都找到并進行翻譯；第二個子課題是組織一班學者對中國法典編纂的基礎理論問題進行研究；第三個子課題是組織專家學者提出生態環境法典的專家建議稿。所以從2017年到2021年，我們已經完成了外國環境法典的翻譯，完成了基礎理論研究，并且也可以提出專家建議稿的基本框架。第十四屆全國人大常委會正式啟動生態環境法典編纂的時候，有200多位學者參與了課題研究。我們可以把這些課題研究成果無條件提供給立法機關，作為立法決策的參考，發揮學者在這方面的作用。

如果說對我自己這幾十年作一個學術總結，我覺得完成生態環境法典編纂在我的學術經歷中應該是最高峰，是一個夢想的實現。在實現這個夢想的過程中，我很欣慰地看到一批環境法年輕學者的成長。更重要的是，看到在法典研究編纂過程中，整個環境法學科的知識體系、學術體系、學科體系也在不斷完善。對一個學者來講，我很幸運，也感到很幸福。

來源：檢察日報