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近日，廣東省自然資源廳印發《廣東省自然資源廳關于加快解決國有建設用地上不動產登記若干歷史遺留問題的指導意見》（以下簡稱《意見》），《意見》自2025年8月4日起施行，有效期5年。

清晰劃定適用對象，破局八大歷史遺留問題

《意見》適用范圍為2024年12月31日前國有建設用地上已建成銷售的城鎮住宅，國有土地上已售（在用）的中小學校、養老服務設施、宗教活動場所、機關事業單位用房等四類不動產，國有建設用地上已售（在用）的商業、辦公、工業、公共（用）設施等房屋涉及的歷史遺留問題可參照執行，駐粵部隊軍用土地房屋涉及的歷史遺留問題建議參照執行。

《意見》針對用地手續不完善、建設工程規劃核實不完善、開發建設單位申請主體不清或缺失、竣工驗收手續不完善、欠繳土地出讓價款和相關稅費、原分散登記的房屋土地信息不一致、跨宗地建設以及存在抵押查封等8種歷史遺留問題類型提出了相應的處置措施，為各地化解不動產登記歷史遺留問題提供政策依據。

重申政策底線，杜絕“搭順風車”式登記

《意見》指出，要堅持以人民為中心的發展思想，落實屬地管理主體責任，堅守房屋安全底線，按照“缺什么補什么、誰審批誰負責”要求，堅持群眾無過錯即辦證，將建設單位責任與群眾利益相分開，切實保障群眾合法權益。要構建“政府主導、部門聯動”的工作機制，協同推進不動產登記歷史遺留問題化解工作。要明確負面清單，守牢政策底線，嚴禁通過登記將違法用地或違法建設合法化，嚴禁將按正常報建手續辦理的項目通過歷史遺留問題進行處理，對“小產權房”、違反永久基本農田和生態保護紅線管控要求建設等情形，一律不得登記。

全文通知如下：

廣東省自然資源廳關于加快解決國有建設用地上不動產登記若干歷史遺留問題的指導意見

各地級以上市人民政府，省有關單位：

根據《中華人民共和國民法典》《不動產登記暫行條例》以及《自然資源部關于加快解決不動產登記若干歷史遺留問題的通知》（自然資發〔2021〕1號）等法律法規文件精神，為加快解決不動產登記歷史遺留問題，經省人民政府同意，現提出如下意見：

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神，堅持以人民為中心的發展思想，落實屬地管理主體責任，堅守房屋安全底線，按照“缺什么補什么、誰審批誰負責”要求，堅持群眾無過錯即辦證，將建設單位責任與群眾利益相分開，切實保障群眾合法權益。

二、適用范圍

2024年12月31日前國有建設用地上已建成銷售的城鎮住宅，未辦理國有建設用地使用權及房屋所有權首次或轉移登記，造成當事人“登記難”，合法權益無法保障的歷史遺留問題。

三、處置措施

（一）用地手續不完善的。

1.已辦理房屋所有權登記，因各種原因導致用地手續無法辦理的，房屋所占用的宗地經公告權屬界線清晰無爭議，符合國土空間規劃的，自然資源主管部門報經不動產所在地地級以上市或者縣（市、區）人民政府（下稱所在地政府）同意，可按現狀補辦劃撥或協議出讓手續。

2.政府主導的國有土地上安置房、棚改房、經濟適用房、公租房、保障性租賃住房、配售型保障性住房等項目用地手續不完善的，由建設單位或其他辦理主體提出申請，可按相關規定補辦劃撥或協議出讓手續；國家機關、企事業單位利用自有土地建設房改房、集資房的，由建設單位或其他辦理主體憑項目立項依據或其他證明材料提出申請，可按劃撥方式補辦用地手續；以協議出讓方式補辦用地手續，需要補繳土地價款的，估價期日確定等地價評估相關事宜按照現行文件規定確定，由建設單位或其他辦理主體按規定繳納。

3.除前款之外其他建設項目用地手續不完善的，可按實際情況區分時段、類型，按項目建設時政策規定補辦用地手續。其中，在國家《劃撥用地目錄》發布實施（即2001年10月22日）后建成，符合《劃撥用地目錄》規定的，可按劃撥方式補辦用地手續；在發布實施前建成的，可按項目建設時政策規定補辦用地手續。

（二）建設工程規劃核實不完善的。

4.建設項目已取得建設工程規劃許可，因歷史原因未辦理規劃核實手續或手續不完備，可按規定補辦規劃驗收等手續的，依法依規處理并補辦核實手續后可辦理不動產登記。確因建成時間較早等原因不具備補辦條件且符合國土空間規劃的，自然資源主管部門報經所在地政府同意后，按現狀出具認定或規劃核實意見。相關意見可作為工程符合規劃材料申請不動產登記。

5.建設項目部分符合規劃的，自然資源主管部門可先行核實符合規劃部分，并出具規劃核實意見。相關意見可作為工程符合規劃材料申請不動產登記。

6.在原用途為教育、醫療衛生、辦公、工業等劃撥土地上已建安置房、棚改房、保障性住房等項目的，已取得建設工程規劃許可但未按規定及時辦理改變土地用途手續，且符合國土空間規劃的，自然資源主管部門擬定處置方案報經所在地政府同意后，可在補辦用地手續后進行實地規劃核實，按現狀出具規劃核實意見。相關意見可作為工程符合規劃材料申請不動產登記。

7.未按建設工程規劃許可建設的，對不符合規劃部分應當采取改正措施消除影響，限期改正；無法消除影響的，限期拆除；確實無法拆除的，由自然資源主管部門對超占超建改建部分形成認定意見，由規劃執法部門對超占超建改建部分依法處置后，自然資源主管部門對符合規劃部分出具規劃核實意見。相關意見可作為工程符合規劃材料申請不動產登記。不動產登記時能區分超占超建改建位置的，應當在宗地圖和房屋樓層平面圖中標明位置和面積；未能區分超占超建改建位置的，應當注明面積。

（三）開發建設單位申請主體不清或缺失的。

8.開發企業或有關單位（以下簡稱開發單位）發生注銷、被撤銷或者變更等滅失情形的，有承繼單位或上級主管部門的，由承繼單位或上級主管部門作為申請主體辦理；沒有承繼單位或上級主管部門的，可由所在地政府指定的機構、組織代為申請辦理，可一并辦理首次登記與轉移登記，并在登記簿中對權利主體滅失情況予以記載；已辦理首次登記的，購房人可單方申請辦理轉移登記。

國有土地上已建成交付、申請材料齊全、權屬清晰無爭議的商品房、單位自建成套住房、保障性住房、拆遷安置房等建設項目，原開發單位未滅失或未被吊銷營業執照但不配合辦理首次登記的，開發單位的行業主管部門應當督促其限期履行義務。經督促仍不配合的，由所在地政府另行指定的機構、組織代為申請辦理。

（四）竣工驗收手續不完善的。

9.因各種原因確無法取得竣工驗收備案結果的建筑工程項目，按各地建筑工程聯合驗收、“竣工測驗合一”等工作要求，由涉及專項驗收的規劃、消防、人防等相關單位對項目出具的聯合審查備案意見，可作為房屋已竣工的材料辦理登記。

10.無法補辦工程竣工驗收的，建設單位或其他辦理主體可委托依法設立的房屋安全鑒定機構鑒定，出具的鑒定合格意見書報住房城鄉建設主管部門備案后，可作為房屋已竣工的材料辦理登記。

11.未取得消防驗收備案手續的，由建設單位或其他辦理主體補辦手續；因規劃許可文件不完善未取得消防驗收備案手續的，由自然資源主管部門按現狀出具認定或規劃核實意見文件，可作為建設工程規劃許可文件提交消防報建。確實無法補辦的，由建設單位或其他辦理主體委托依法設立的技術服務機構，按照不低于原建筑物建成時的消防安全標準對項目進行竣工驗收消防查驗和安全評估。查驗和評估合格的，相關報告可作為房屋竣工材料，辦理登記。

12.未取得人防工程驗收手續的，由建設單位或其他辦理主體按照建設時點的相關規定，組織人防工程驗收檢查，對符合標準的或整改后符合標準的出具書面意見。防空地下室無法整改合格或未按規定要求建設，且因條件限制無法補建的，建設單位或其他辦理主體按應建防空地下室的建筑面積和規定的易地建設收費標準繳納易地建設費。國家對防空地下室易地建設費減免有規定的，從其規定。

（五）欠繳土地出讓價款和相關稅費的。

13.房屋已銷售且已交付的住宅項目，開發單位未按出讓合同約定足額繳納土地出讓價款，或將經濟適用住房等政策性住房按商品房對外銷售但未補繳土地出讓價款，或欠繳稅費的，自然資源主管部門將處置方案報經所在地政府同意后，按照“證繳分離”原則，在有關部門追繳土地出讓價款和稅費的同時，可辦理登記。

14.房屋尚未交付的住宅項目，開發單位未按規定繳納土地出讓價款和稅費的，以及劃撥土地上自建房擅自對外出售，未補繳土地出讓價款的，應當依法繳納所欠土地出讓價款和稅費后，方可辦理登記。

（六）原分散登記的房屋、土地信息不一致的。

15.在辦理不動產統一登記時，原房屋、土地坐落信息不一致的，以地名管理部門出具的文件證明為依據，由不動產登記機構通過部門間信息共享或者內部核查獲取。分散登記時，已經分別登記的房屋和土地用途不一致的不動產，繼續分別按照原記載的房屋、土地用途進行登記，未經依法批準不得改變已登記的不動產用途。

16.因房屋所有權多次轉移、土地使用權未同步轉移導致房屋、土地權利主體不一致的，經核實，房屋權屬關系變動清晰且無爭議的，可按程序由房屋所有權人（已故的由繼承房屋所有權的合法繼承人代為申請）出具書面具結書并單方申請辦理房地權利主體一致的不動產登記，并在登記簿中記載相關情況。原土地使用權證書無法收回的，登記完成后由不動產登記機構公告作廢。涉及劃撥用地轉為出讓的，房屋所有權人應先按當地規定補繳土地出讓價款并完善稅費，再申請辦理登記。

對于土地使用權多次轉移、已登記的房屋所有權未同步轉移的，可參照前款規定辦理。

（七）跨宗地建設的。

17.同一開發主體因依法分期或分宗取得土地使用權，跨宗地建設需要合并宗地的，提出合并宗地申請報當地自然資源主管部門進行審核，需合并的宗地權利類型、權利性質、用途及土地使用期限一致的，可出具同意合并宗地意見，作為不動產登記資料；涉及土地使用期限不一致的，經協商一致，可按在前的終止時間確定使用期限，或依法完善用地手續至土地使用期限一致并調整土地出讓價款。多宗地的權利類型、權利性質、用途等不一致的，未經批準不得辦理宗地合并手續。

前款有需要時可簽訂土地出讓補充協議或土地出讓合同變更協議。

18.多主體聯建、產權清晰的城鎮住宅（含劃撥土地），經開發單位共同申請并提出分割、分攤方案，報當地自然資源、住房城鄉建設等主管部門對規劃、用地、消防、安全等情況在各自職責范圍內進行聯合審核，審核通過意見作為不動產登記資料。分割不動產應滿足不動產單元設定的要求。

（八）其他問題。

19.購房人已辦理房屋所有權登記，但土地使用權仍登記為開發單位并處于抵押、查封狀態，或土地使用權在抵押、查封前已辦理購房合同備案或預告登記，購房人申請辦理不動產登記的，市、縣級政府應積極協調開發單位、金融機構和法院，通過還款、協商、追繳、置換以及向查封法院提出異議申請等方式處理債務糾紛問題，推進抵押和查封問題的化解。

經開發單位與抵押權人、查封單位協商一致，抵押權人、查封單位出具書面同意意見的，不動產登記機構可辦理登記，并在不動產登記簿和不動產權證書上注明相關狀況。

四、工作要求

市、縣級政府及有關職能部門要提高思想認識，落實屬地責任，構建“政府主導、部門聯動”的工作機制，協同推進不動產登記歷史遺留問題化解工作。要明確負面清單，守牢政策底線，嚴禁通過登記將違法用地或違法建設合法化，嚴禁將按正常報建手續辦理的項目通過歷史遺留問題進行處理，對“小產權房”、違反永久基本農田和生態保護紅線管控要求建設等情形，一律不得登記。

國有土地上已售（在用）的中小學校、養老服務設施、宗教活動場所、機關事業單位用房等四類不動產，國有建設用地上已售（在用）的商業、辦公、工業、公共（用）設施等房屋涉及的歷史遺留問題可參照執行，駐粵部隊軍用土地房屋涉及的歷史遺留問題建議參照執行。

本意見自2025年8月4日起施行，有效期5年。

廣東省自然資源廳

2025年7月4日

《廣東省自然資源廳關于加快解決國有建設用地上不動產登記若干歷史遺留問題的指導意見》政策解讀

為加快解決不動產登記歷史遺留問題，我廳印發了《廣東省自然資源廳關于加快解決國有建設用地上不動產登記若干歷史遺留問題的指導意見》（粵自然資規字〔2025〕 號）（以下簡稱《意見》）。為便于社會各界更加全面、準確、深入理解政策內容，現解讀如下：

一、制定背景

不動產登記事關千家萬戶，直接關系群眾最普遍的重大財產權益，不動產登記歷史遺留問題處置涉及人民群眾最關心最直接最現實的利益問題。黨的二十大報告指出，要堅持以人民為中心的發展思想，維護人民根本利益，增進民生福祉，著力解決好人民群眾急難愁盼問題。黨的二十屆三中全會強調進一步全面深化改革以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，把“堅持以人民為中心”作為進一步全面深化改革必須貫徹的重大原則之一。2021年1月，自然資源部印發《關于加快解決不動產登記若干歷史遺留問題的通知》（自然資發〔2021〕1號），明確各地要高度重視歷史遺留問題化解，積極推動構建“政府主導，部門聯動”的工作機制，細化配套政策。

為妥善處理不動產登記歷史遺留問題，早在2018 年11月，經省政府同意，我廳便印發了《廣東省自然資源廳關于印發加快處理不動產登記歷史遺留問題指導意見的通知》（粵自然資規字〔2018〕5號），自2018年11月30日起施行，有效期5年，已于2023年11月30日到期。

按照中央紀委國家監委集中整治群眾身邊不正之風和腐敗問題工作部署，整治不動產“登記難”問題被列入2024年和2025年群眾身邊具體實事，省紀委監委集中整治領導小組辦公室要求從省級層面出臺指導意見，有效解決因歷史遺留問題導致的不動產“登記難”。

鑒于上述情況，考慮到我廳此前印發的自然資規字〔2018〕5號文已于2023年11月失效，為盡可能解決更多國有建設用地上已建成銷售的城鎮住宅登記歷史遺留問題，從省級層面對各地共性的不動產登記歷史遺留問題予以明確，對于保障群眾合法財產權益、有效化解社會矛盾有著重要意義。為此，我廳牽頭起草了《意見》，報省政府同意后以省自然資源廳名義印發實施。

二、主要內容

《意見》共分為四個部分，具體包括總體要求、適用范圍、處置措施和工作要求，主要內容如下：

（一）總體要求。要求各地要堅持以人民為中心的發展思想，落實屬地管理主體責任，堅守房屋安全底線，按照“缺什么補什么、誰審批誰負責”要求，堅持群眾無過錯即辦證，將建設單位責任與群眾利益相分開，切實保障群眾合法權益。

（二）適用范圍。《意見》適用于2024年12月31日前國有建設用地上已建成銷售的城鎮住宅。集體所有土地上開發的商品房，國家和省明令禁止辦理不動產登記，不納入《意見》的適用范圍。

（三）處置措施。從8種歷史遺留問題類型提出相應的處置意見：

1.關于解決用地手續不完善的問題。第1-3點針對所列情形所屬于的類型，相關用地單位可以通過劃撥、協議出讓等方式補辦用地手續，解決因用地手續不完善手續無法辦理后續登記的問題。

2.關于解決建設工程規劃核實不完善的問題。第4-5點針對規劃核實手續不完善方面的問題，可以補辦的依法依規補辦；不具備補辦條件的，報經項目所在地政府同意按項目現狀進行規劃核實或部分先行核實。第6點是針對利用存量建設用地進行住房項目建設過程中已辦理工程規劃許可，但因未及時辦理用途變更等相關手續導致無法完成規劃核實提出指導意見；第7點是對未按照建設工程規劃許可建設，存在超占超建改建的問題提出指導意見。

3.關于解決開發建設單位申請主體不清或缺失的問題。第8點是針對開發主體滅失導致無法辦理登記的問題提出指導意見，針對開發單位未滅失但不配合的，所屬行業主管部門應督促其限期履行義務，經督促仍不配合的，由所在地政府另行確定申請主體。

4.關于解決竣工驗收手續不完善的問題。第9點是對無法取得竣工驗收備案結果的，采用聯合審查備案意見形式解決竣工驗收手續不完善的問題。第10點是對無法補辦工程竣工驗收的，采用出具房屋安全鑒定合格意見書形式解決竣工驗收手續不完善的問題。第11-12點是對未取得消防驗收備案手續和未取得人防工程驗收手續的問題提出指導意見。

5.關于解決欠繳土地出讓價款和相關稅費的問題。第13點是針對已銷售且已交付的住宅項目，開發建設單位未補繳土地出讓價款和相關稅費的問題，由自然資源主管部門提出處置方案報經項目所在地政府同意，可以按照“證繳分離”原則，在有關部門追繳土地出讓價款和相關稅費的同時，不動產登記機構可為群眾辦理登記。第14點是針對未交付的住宅項目，必須在繳納所欠土地出讓價款和相關稅費后方可辦理登記。

6.關于解決原分散登記的房屋、土地信息不一致的問題。第15點是針對因分散登記導致房屋、土地坐落信息不一致的以地名管理部門地名證明為依據辦理登記。對房屋、土地用途不一致的，繼續按照原登記用途分別登記。第16點是針對房屋所有權多次轉移、土地使用權未同步轉移導致權利主體不一致的提出經核實確認權屬關系變動清晰且無爭議的，房屋所有權人出具書面具結書后可辦理登記。對土地使用權多次轉移、房屋所有權未同步轉移的情形可參照辦理。

7.關于解決跨宗地建設的問題。第17點是因跨宗地建設，開發主體提出宗地合并申請的，在權利類型、權利性質、用途一致的前提下提出處置意見，對于三種性質存在一種不一致的未經批準不得辦理并宗手續。第18點是針對多主體聯建、產權清晰的城鎮住宅（含劃撥土地），需要辦理不動產分割、分攤的提出指導意見。

8.關于解決其他方面的問題。第19點是針對因抵押、查封等限制條件導致無法登記的，明確開發單位應及時處理債務糾紛解除相應抵押和查封。登記機構根據解除抵押資料或解除查封的法律文書，可為群眾辦理登記。

（四）工作要求。要求各地要提高思想認識，落實屬地責任，構建“政府主導、部門聯動”的工作機制，協同推進不動產登記歷史遺留問題化解工作。要明確負面清單，守牢政策底線。同時規定了可參照執行的有關情形，以及本意見的有效期限。

來源：廣東省自然資源廳

--THE END--

本刊法律顧問：廣東南國德賽律師事務所 謝炎燊、陳慧霞

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