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導語：

6月17日，美國參議院表決通過《穩定幣國家創新法案》（簡稱“GENIUS法案”），顯露出了美國在穩定幣領域的戰略意圖。7月4日，美國總統特朗普簽署“大而美”稅收和支出法案，標志著這一備受爭議的法案正式成為法律。目前，美國正加速推動加密資產“美債化”，并通過加密貨幣的新空間維系美元國際中心地位。如何理解特朗普政府的加密貨幣政策框架？中國應該如何制定自己的穩定幣發展方案？

IPP政策分析師李彩霞指出，美國通過穩定幣政策推動“鏈上美元化”，可能將進一步強化美元在跨境支付、數字資產等領域的主導地位，擠壓人民幣的國際化空間。但同時，中國也迎來了新的機遇：一方面，中國可借鑒美國在穩定幣監管政策創新方面的經驗，加速構建自身數字金融監管框架；另一方面，美國穩定幣政策引發全球對美元體系風險的重新審視，為人民幣國際化創造了外部契機。

面對36萬億美元的國債危機和全球去美元化浪潮，美國正通過一系列開創性的穩定幣監管政策——《STABLE法案》、《GENIUS法案》以及最新的《大而美法案》——實施一場前所未有的金融戰略轉型。這些法案不僅旨在將穩定幣納入正式金融體系，更試圖通過加密技術創新解決美債融資困境，同時在數字經濟時代鞏固美元霸權。

一、美債危機下的制度創新

美國國會近期通過的幾部穩定幣相關法案，并非孤立的法律文本，而是相互銜接的政策體系，其核心目標為應對債務危機與維護美元霸權。

2025年4月，美國眾議院金融服務委員會通過了具有里程碑意義的《穩定幣透明度與問責法案》（Stablecoin Transparency and Accountability for a Better Ledger Economy，簡稱《STABLE法案》），標志著全球主要經濟體中，首次以聯邦立法形式，對“支付穩定幣”發行、儲備、監管等全流程實施系統性規范。

《STABLE法案》試圖為“支付型穩定幣”發行機構設立聯邦許可框架。圖源：路透社

接著在6月，參議院又以68：30的投票結果批準了更為嚴格的《GENIUS法案》（Guiding and Establishing National Innovation for U.S. Stablecoins），通過強制穩定幣發行方將100%儲備資產配置為美元現金或短期美債，形成“1美元穩定幣= 1美元美債/現金”的機制性綁定。

緊隨其后，7月4日美國總統特朗普簽署《大而美法案》（One Big Beautiful Bill Act），進一步深化了這一戰略，通過擴大財政赤字與債務上限強化美債需求。

表1美國近期與穩定幣相關的主要法案比較

表格來源：作者根據公開信息自制

這些法案共同構成了美國應對債務危機和去美元化挑戰的“政策組合拳”，其戰略意圖可從以下三個維度解析。

從債務融資角度看，美國正通過穩定幣市場開辟美債融資新渠道，以應對嚴峻的債務壓力。美國聯邦債務總額已突破36萬億美元，2025年需償還的本金加利息高達9萬億美元[1]，面對這一“債務堰塞湖”，傳統的美債買家如中國、日本等主權國家持續減持，美聯儲也因通脹壓力難以無限量擴表。

在此背景下，穩定幣市場被美國政府視為新的融資渠道。據美國財政部預測，到2028年全球穩定幣市值將達2萬億美元，其中1.6萬億美元流入美債，為美國財政赤字提供新融資渠道。美財政部長貝森特直言：

“以美國國債作為價值支撐的穩定幣的誕生，將能鞏固基準貨幣美元的主導地位。”[2]。

從貨幣政策維度分析，這些法案開創了“私人部門發行、國債背書”的新型美元派生路徑。傳統上，美元全球供應依賴于美聯儲的貨幣政策和商業銀行的信貸創造，而穩定幣政策則形成了“美元→穩定幣→全球支付→美債回流”的閉環[3]。

德意志銀行報告指出，美國相關法案強制穩定幣發行方將儲備資產配置為美元現金或短期美債，強化了美元在數字經濟的“鏈上鑄幣權”，使美國能以近乎零成本將鏈上資金轉化為國債認購資金，形成新的債務貨幣化通道。例如，美國穩定幣發行商Tether市場份額每增加1個百分點，1月期美債收益率下降3.8個基點，每年可為美國政府節省約100億至150億美元利息支出。[4]

四大美元穩定幣發行商持有1824億美元美國國債。圖源：路透社

從地緣金融視野觀察，美國的穩定幣戰略是應對全球去美元化趨勢的主動布局。隨著金磚國家推進本幣結算體系、歐盟《加密資產市場法案》（MiCA）限制非歐元穩定幣流通、中國擴大數字人民幣跨境試點，美元霸權面臨前所未有的挑戰。《GENIUS法案》將美元錨定穩定幣的100%儲備資產納入監管（需配置美債或現金），與《大而美法案》形成政策協同，推動構建數字化美元流通網絡。

這一政策框架的設計邏輯體現為兩方面：

一方面，《GENIUS法案》通過儲備資產強制要求（100%配置美債/現金）和發行資質限制（聯邦/州級許可），客觀上提高市場準入門檻，加速穩定幣向市場頭部集中；

另一方面，其將穩定幣發行與美債需求綁定的機制，既回應了加密行業對監管規則的訴求，又為美國財政部創造了新增債務認購來源（2025 年穩定幣美債持倉已達2000億美元）。

正如BitMEX聯合創始人Arthur Hayes指出的，美國政府對于穩定幣的興趣本質上是為了實現債務貨幣化，所謂的穩定幣創新實質上是將流動性導入國債市場的機制，

“這不是去中心化金融（DeFi），更不是金融自由，這不過是披著以太坊外衣的債務貨幣化把戲”。[5]

Arthur Hayes近日表示，相比于投資美國國債，購買比特幣才是更具遠見的選擇。圖源：Bloomberg

二、對美債市場的需求重構與系統性風險

（一）穩定幣驅動的美債需求重構

美國穩定幣政策的最直接效應體現在對美債市場的深度重塑上。通過強制將穩定幣儲備資產限定為現金和短期美國國債，這些法案創造了一個自我強化的需求循環：穩定幣發行量增長推高美債需求，而美債的流動性又增強穩定幣信用，進而吸引更多用戶持有穩定幣。這一機制正在改變美債市場的投資者結構、期限偏好和流動性，其影響遠超傳統貨幣政策工具。

從投資者結構來看，穩定幣發行商已崛起為美債市場的重要力量。

根據Tether 2025年第一季度報告，其持有的美國國債規模突破1200億美元，超過了德國持有的1114億美債（2025年3月美國財政部TIC報告數據），在全球主權與機構美債持有方中位列第19位。

Circle的USDC儲備資產中，現金與短期美國國債合計占比超80%（2025年Q1報告），按總儲備規模估算，其持有的國債超過220億美元，兩大穩定幣合計持有的短期美債規模已達約1420億美元。這一趨勢仍在加速，2024 Tether凈購買331億美元美國國債。與傳統主權投資者不同，穩定幣發行商對美債的持有具有強制性和穩定性——《GENIUS 法案》要求其維持1:1儲備資產比例，且儲備需投向美元現金、短期美債等標的。這意味著穩定幣流通量增長將直接轉化為美債需求，不受市場情緒或利率預期影響。

2025年6月5日，全球第二大穩定幣發行商Circle在紐交所上市。圖源：路透社

從期限偏好來看，美國穩定幣政策正引發美債市場的結構性變化。

《GENIUS 法案》明確要求穩定幣發行人的儲備資產僅可配置剩余期限不超過93天的短期美國國債（T-Bills）。這一限制使穩定幣的美債需求高度集中于短端市場，對長期國債的供需平衡無直接改善作用。數據顯示，當前穩定幣總市值2560億美元，其中約80%配置于美國國庫券或回購協議，規模約2000億美元[6]。這種對短端債券的集中購買已導致短期美債收益率下行，加劇收益率曲線陡峭化，可能削弱美聯儲通過短期利率實施宏觀調控的政策效果。

從市場流動性角度看，在正常市場環境下，穩定幣發行商作為“永不疲倦的買家”，為美債市場提供了持續流動性。尤其當2025年下半年美國國債市場將迎來1萬億美元供給增量時，穩定幣發行商被寄予厚望緩解這一洪峰。正如美國銀行利率策略主管Mark Cabana 所言：

“若財政部加大短債融資規模，穩定幣帶來的需求增量將為財政政策操作提供更大空間。”[7]

從國際傳導效應看，全球超過95%的穩定幣錨定美元，這些“鏈上美元”在東南亞、非洲等新興市場地區廣泛流通，形成了美債的離岸需求池。在新興市場，中小企業借助USDT開展跨境匯款，繞開傳統的SWIFT系統，交易成本降低幅度超70%。這種“非正式美元化”現象，間接拓展了美債在全球的持有基礎。

穩定幣發展，可能會削弱SWIFT體系。圖源：路透社

然而，這種需求重構存在明顯局限性。盡管樂觀預測顯示，穩定幣或為美債市場帶來萬億級需求增量，但相較于美國龐大的債務規模，這一影響仍較為有限。即便穩定幣市值達到2萬億美元（按80%配置美債計算），其持有的1.6萬億美元美債也僅占當前36萬億美元美債存量的約4.4%。對比來看，2024年美國國債凈發行量達1.8萬億美元，而穩定幣每年約千億美元的新增購債需求，難以完全填補傳統買家減持形成的需求缺口。

更關鍵的是，穩定幣消化美債的能力從根本上取決于美債自身的信用價值。從市場實際影響來看，美元穩定幣主要作用于短期美債市場，對緩解美國短期國債壓力有一定作用，但難以實質性改變整體美債市場的供需格局。

（二）系統性風險的積聚與傳導

在重構美債需求的同時，穩定幣與美債的深度綁定也帶來了顯著的系統性風險：

一是美債—穩定幣存在惡性循環風險。《GENIUS 法案》強制的1:1美債儲備機制在市場恐慌時可能觸發連鎖反應：用戶集中贖回穩定幣→發行商拋售美債→美債價格下跌→穩定幣儲備貶值→贖回加劇。國際清算銀行（BIS）模擬顯示，若20億美元USDC遭遇贖回，需拋售等值美國國債，可能推高收益率6.8—8.5個基點，堪比美聯儲單次加息的效果。[8]由于穩定幣發行商持有的短期美債占其儲備約80%，而短期美債市場日均交易量約2000 億美元，大規模拋售可能引發短端流動性枯竭。

二是去中心化金融(DeFi)生態存在風險放大效應。穩定幣流入DeFi后，通過流動性挖礦、借貸質押等操作形成杠桿嵌套。Restaking機制使資產在不同協議間反復質押，風險呈幾何級累積。數據顯示，DeFi協議中70%的借貸以穩定幣計價，若底層美債價值暴跌，可能觸發連環爆倉。2022年，TerraUSD崩盤曾導致約400億美元市值蒸發，而當前USDT和USDC的合計規模已達TerraUSD崩盤時的6倍以上，潛在系統性沖擊更為嚴峻。

三是貨幣政策獨立性面臨制度性侵蝕。穩定幣對短期美債的集中需求已壓低3個月期國債收益率12-15個基點，扭曲收益率曲線傳導機制，削弱美聯儲通過短端利率調控經濟的能力。德意志銀行報告指出，穩定幣機制可能迫使美聯儲維持低利率以降低美債融資成本，形成“財政主導”對貨幣政策的干預。[9]

四是削弱新興市場國家的資本管制能力。隨著“鏈上美元化”趨勢的不斷蔓延，新興市場國家的資本管制能力被顯著削弱，金融脆弱性持續加劇。2022年斯里蘭卡爆發的經濟危機，已清晰揭示了這一潛在風險。穩定幣雖憑借技術優勢將跨境支付成本降低70%以上，但在新興市場監管體系尚不完善的背景下，也為資本外逃提供了更隱蔽、高效的渠道。大量資金借助穩定幣快速流出，會進一步加劇新興市場國家金融市場的不穩定性。

綜上，從本質上講，美國的穩定幣政策不僅是國內債務管理的工具，更像是一種新型“鏈上殖民主義”手段。美國通過數字貨幣網絡，引導全球資金流入美債市場，鞏固美元在國際貨幣體系中的主導地位。

據外媒報道，美國硅谷的億萬富豪已在美國申請特許銀行執照，準備開辦一家全國性銀行，扶持經營加密貨幣等業務的初創企業。圖源：新華社

三、中國的挑戰與機遇

面對美國在穩定幣與美債領域的戰略布局，全球金融格局正經歷深刻變革，中國也面臨著諸多挑戰與機遇。

從挑戰來看，美國穩定幣政策推動下的“鏈上美元化”，可能進一步強化美元在跨境支付、數字資產等領域的主導地位，擠壓人民幣國際化空間。穩定幣為美債創造新增需求，緩解美債危機，增強美元信用，這對人民幣在國際貨幣體系中的地位提升構成阻礙。在新興市場，穩定幣引發的資本外流風險也可能波及中國金融市場穩定，尤其在人民幣資本項目尚未完全開放、金融監管體系與數字金融創新需進一步協同的背景下，美國穩定幣政策帶來的外溢效應不容小覷。

但中國也迎來了新的機遇。

一方面，中國可借鑒美國在穩定幣監管政策創新方面的經驗，加速構建自身數字金融監管框架。

另一方面，美國穩定幣政策引發全球對美元體系風險的重新審視，為人民幣國際化創造了外部契機。中國可借助“一帶一路”倡議等國際合作平臺，擴大人民幣跨境貿易結算、投融資等應用場景，加強與新興市場國家的貨幣金融合作，推進本幣結算體系建設，降低對美元的依賴。

在政策層面，中國已在積極行動。例如，2025年7月4日，中國人民銀行發布關于《人民幣跨境支付系統業務規則（征求意見稿）》公開征求意見的通知，明確CIPS參與者的賬戶管理、注資、資金結算等詳細流程，旨在提升人民幣跨境支付效率與安全性，為人民幣國際化提供有力支撐。

與此同時，香港作為“超級聯絡人”正在探索“監管沙盒+離岸試點”的創新模式，率先實施《穩定幣條例》，為法幣穩定幣的合規化運營及跨境應用積累實踐經驗，推動數字金融創新與監管協調發展。

香港《穩定幣條例》將于8月生效。圖源：新華社

在市場層面，頭部企業已開啟穩定幣業務布局。京東創始人劉強東在2025年6月內部會議中提出“在全球主要貨幣國家申請穩定幣牌照”，其旗下公司作為香港首批“穩定幣沙盒”參與者，項目已進入跨境支付場景測試。螞蟻集團通過螞蟻鏈與長亮科技合作搭建穩定幣支付系統，并啟動香港牌照申請；騰訊云聯合四方精創等探索跨境支付技術，其區塊鏈布局已覆蓋數字資產清算等領域。這些動作反映出民營企業對穩定幣在跨境支付等場景的商業化探索。

然而，盡管中國在穩定幣及數字金融領域動作頻頻，但依然面臨多重結構性困境。美國憑借先發優勢，已在穩定幣監管政策制定、市場培育等方面取得顯著進展，中國需在監管創新、技術研發、國際合作等方面持續發力，迎頭趕上，避免在貨幣數字化的全球地位爭奪中錯失機會。未來，中國的每一個政策選擇，都將在全球金融格局演變中產生深遠影響。這需要更多深入研判與審慎行動，以把握機遇，應對復雜多變的國際金融挑戰。

*本文作者：

李彩霞 華南理工大學公共政策研究院 編輯、政策分析師

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*參考文獻：

[1]“美麗大法案”背后：一場將美債堰塞湖導向穩定幣的金融實驗，https://www.btcbaike.com/e/action/ShowInfo.php?classid=17&id=231h

[2]日媒：特朗普為何力推“穩定幣美元”戰略？，https://www.toutiao.com/article/7516459483335066147/?upstream_biz=doubao&source=m_redirect

[3]“美麗大法案”背后：一場將美債堰塞湖導向穩定幣的金融實驗，https://www.btcbaike.com/e/action/ShowInfo.php?classid=17&id=231h

[4]美國力推穩定幣以兜售國債，ttp://paper.ce.cn/pad/content/202507/01/content_316248.html

[5]Arthur Hayes: US Banks Could Unlock $6.8T via Stablecoins, https://bitbo.io/news/hayes-banks-stablecoin-liquidity/

[6]“美麗大法案”背后：一場將美債堰塞湖導向穩定幣的金融實驗，h

https://c.m.163.com/news/a/K3CC52NU05568W0A.html

[7]美債供應洪峰將至穩定幣或成“救市”新買家？https://www.hstong.com/news/detail/25062615002300191

[8]【首席觀察】“影子美聯儲”的真相，https://finance.ifeng.com/c/8kGZJkSzPgT?ch=ttsearch

[9]“美麗大法案”背后：一場將美債堰塞湖導向穩定幣的金融實驗，https://c.m.163.com/news/a/K3CC52NU05568W0A.html

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