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“十五五”時期是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期，是決定我國能否成功跨過所謂“中等收入陷阱”的關鍵時期，也是世界百年未有之大變局加速演進、全球政治經濟格局深刻調整、大國博弈日趨激烈的重要歷史時期。

“強國”的關鍵在“創新”，而“創新”的源泉在“人才”。國內外環境重大變化對研究編制“十五五”人才發展規劃提出新要求。如何科學把握未來一個時期人才發展的背景形勢、重點主題方向？一起關注。

“十四五”以來我國人才工作取得的重要成就

人才發展主要指標持續增長，達到歷史最高水平。“十四五”期間，我國人才資源規模持續顯著增長，人才素質和能力水平顯著提升，人才投入和創新效能達歷史新高位。全國人才資源總量從2021年的1.75億人增長到2023年的超過2.2億人，其中專業技術人才達到約8000萬人左右，高技能人才達到6000萬人左右，科技人力資源總量為1.25億，各指標均位列世界第一。當前，我國具備覆蓋聯合國產業分類中全部41個大類、666個小類的工業門類的產業人才，是全世界人才規模最大、門類最全、經濟活動勞動參與率最高的經濟體。在人才質量方面，當前我國2.4億多人接受過高等教育，新增勞動力平均受教育年限達14年；研發人員全時當量從2012年的325萬人年增長到2023年的723萬人年，穩居世界首位。

加強新時代人才強國頂層設計，健全完善戰略結構體系。“十四五”期間，黨中央將人才發展置于黨和國家最高戰略層面進行布局謀劃，人才強國戰略思想不斷發展，人才戰略導向日益明晰，人才工作體系更加優化、人才戰略能力持續增強。以2021年中央人才工作會議為重大歷史性節點，我國提出實施新時代人才強國戰略，擘畫加快建設世界重要人才中心和創新高地的新時代人才戰略新布局。總體上，我國形成了以“一個目標”（加快建設世界重要人才中心和創新高地）、“一個轉變”（“人才引領驅動”的新質生產力要素定位轉變）、“三項任務”（實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策；全方位培養用好人才；推動教育科技人才三位一體）、“三大舉措”（構建“3＋N”戰略支點和雁陣格局；深化人才發展體制機制改革；建設國家戰略人才力量）為基本構架的新時代人才戰略新體系。黨的二十屆三中全會進一步圍繞構建支持全面創新體制機制，對統籌推進教育科技人才體制機制一體改革作出重要部署。

人才體制機制改革破題開路，人才制度體系不斷健全。“十四五”期間，人才發展體制機制改革縱深推進、梯次擴展，一系列束縛人才創新創業的體制機制桎梏逐步解除，制度創新紅利進一步釋放。在人才評價方面，堅持“破四唯”“立新標”，職稱制度改革任務總體完成，建立并推行職業技能等級制度，分七批取消434項國務院部門設置的職業資格，建立職業資格目錄清單管理制度，形成職業資格、職業技能等級與相應職稱的雙向比照認定機制。在人才引進使用方面，外國人來華管理服務政策創新不斷推進，高層次人才引進計劃得到擴展，留學回國人數不斷攀升。在人才流動方面，全國統一大市場和人才流動公共服務體系加快建設，人力資源服務業持續發展，限制人才順暢有序流動的壁壘正在被打破，人才到艱苦邊遠地區和在基層一線流動得到支持和推動，人才區域布局正在優化。

人才創新創業環境顯著改善，“近悅遠來”人才生態日趨優化。“十四五”期間，黨管人才工作格局不斷完善，人才投入持續加大，人才政策不斷創新，人才平臺持續提升，人才發展環境呈現新氣象。在人才投入方面，我國財政性教育經費支出占當年國內生產總值比例連續11年保持在4%以上；全社會研發投入和基礎研究經費也大幅提升，增長比例顯著超過發達國家；省市兩級以重點人才工程為抓手，普遍設立人才工作和人才工程專項經費，構建起多層次、多維度和上下協同的人才科研和創業支持體系。世界一流高水平新型研發機構建設加快推進，尊重人才、見賢思齊、鼓勵創新、寬容失敗的社會氛圍正在形成。

區域人才中心城市效應顯現，為建成世界重要人才中心構建基礎。“十四五”期間，一批發展基礎好的人才中心城市，結合自身區位優勢、環境特點、獨特稟賦和資源積累，出臺一系列競爭性較強的戰略舉措，大力集聚國際創新創業領軍人才及團隊，產生了較強的人才集聚高地和輻射延伸效應。北京以“三城一區”建設為引領，實施關鍵核心技術“攻堅戰”計劃、成果轉化人才培育“朱雀計劃”，建設八個國際人才社區，大力盤活駐京高校院所科教資源。上海打造“雙自聯動”人才改革試驗區，深入實施國際引才聚才工程，建立“學科（人才）特區”。杭州推動城西科創大走廊建設，支持西湖大學等民辦大學超常規發展，培育浙大系、阿里系、海歸系等創新創業生力軍人才，以科創小鎮、金融小鎮等特色小鎮人才模式推動產業、投資、資源、人才、服務“五鏈融合”。重慶、合肥、南京、武漢、西安、濟南、寧波等人才中心城市也在加速崛起，高端人才智力的“匯聚效應”、多元化知識和大腦的“混搭效應”、青年人才注入的“革新效應”、國際創新網絡的“嵌入和鏈接效應”，以及對周邊地區發展的“引領輻射”和“晶核集聚”效應正在顯現。未來這些全國層面的人才中心城市或人才強市將成為我國發展新質生產力的增長極及建設世界人才中心和創新高地的戰略支撐地。

我國人才發展和人才工作面臨哪些突出挑戰？

高精尖人才數量與大國地位尚不匹配。當前我國戰略科學家和高精尖人才群體較匱乏，在國際科技界、文化界、產業界產生重要影響的世界級大家大師偏少，與建設世界重要人才中心和創新高地的目標尚有差距。在世界權威獎項獲獎者當中，我國培養的理工類諾貝爾獎得主僅為1人，目前尚未自主培養出菲爾茨獎、圖靈獎等獲得者。雖然近年來我國專利數量、SCI研究論文數量已居世界第一，但基礎研究的世界級貢獻仍不足，科技成果轉化率（10%左右）有很大提升空間。同時，重要技術裝備主要依靠進口，制造業仍處于全球價值鏈的中低端，在科技和產業領域還存在大量“卡脖子”問題、“0-1”問題尚未解決，這背后都是關鍵人才、一流人才不足引起的。當前，我國在全球層面廣泛吸引、集聚、配置和使用國際一流人才資源和創新資源方面，與世界一流發達國家相比還處于相對競爭弱勢。

產業骨干人才培養落后于經濟發展需求。對標經濟高質量發展和由“中國制造”到“中國創造”的戰略要求，我國還存在高水平技術技能人才供給不足、卓越工程師和高技能領軍人才缺口較大、“卡脖子”關鍵核心技術人才不足、人才難以匹配產業升級需求等問題。一方面，我國大學畢業生規模世界第一，但人才培養與產業需求間存在脫節問題，人力資源市場和就業市場人才供給“結構性”錯位明顯。另一方面，政府人才培養經費投入不足。與此同時，除少數民營企業和大型國有企業外，很多企業重使用、輕培養，缺乏戰略性人才儲備，企業職工培訓主體作用發揮有限。

“聚天下英才而用之”的政策支撐體系有待完善。當前我國外國人才來華工作管理機制統籌協調程度不足，在長期留用人才方面缺少系統性的環境建設和制度設計。我國尚未形成從短期居留到中長期居留，再到永久居留和技術移民的完整制度接續體系。外籍人才在出入境、申請永居、辦理許可簽字等方面還存在附加條件繁雜、辦理手續復雜和申請時間較長等現實問題。

人才評價“破四唯”“立新標”進展不足。在推動高質量發展和高水平科技自立自強背景下，傳統“數論文”“數因子”“數課題”“數帽子”“數頭銜”等表面化、粗糙型以及為便利行政操作的人才評價方式已經不適應國家戰略升級和改革發展的要求，而科研創新實踐一線對如何操作落實人才管理也尚未達成共識，人才評價“破”得不徹底、“立”得不夠多。科技人才對人才稱號的關注與科研工作本身很難平衡，不同稱號所對應的待遇差異也需在激發創新活力與促進科研生態均衡發展之間尋求更優解。

專業型事業單位人事人才管理制度有待進一步改革。我國事業單位是專業技術人才的集聚地，其專業技術人才存量達到2000萬以上。但是，當前我國事業單位改革相對滯后，在建立與現代大學、現代科研院所和公共醫療衛生制度相適應的人才人事管理制度方面進展不足。高校及科研事業單位人員管理束縛仍然較大，政府部門對用人主體的影響仍然較多，用行政化“參公”管理約束科研人才的問題還未解決。在選人用人的流程規范、評價標準的公開透明度等方面仍有優化空間，人才隊伍的動態調整機制也需進一步完善。

教育科技人才“三位一體”協同體系有待完善。教育、科技、人才工作及相關部門協同聯動不足，不同領域工作的系統性、整體性、協同性有待加強，尚未形成聚焦高水平科技自立自強的國家最高戰略目標工作體系和工作合力。

人才體制機制改革還需以更大力度持續推進。當前，我國使用計劃思維管理人才的慣性仍然較大，政府、市場、社會職能分工不夠明確，市場配置決定性作用尚未有效發揮。企業創新主體作用發揮不足，對工程技術技能人才成長支持度不夠。事業單位管理改革滯后，機構設置、編制和預算等深層次問題仍不同程度制約人才活力。

“十五五”人才發展規劃面臨的形勢和背景

在深入把握“十五五”開啟前我國人才發展和人才工作取得的成就和面臨的挑戰基礎上，科學研判國內外發展大勢，準確把握時代賦予的歷史方位和戰略使命，是制定“十五五”人才發展規劃的邏輯起點和現實基點，對于前瞻性布局、系統性謀劃“十五五”時期人才事業發展具有根本性、決定性意義。

科技革命和產業變革正在重塑全球競爭面貌。以人工智能、量子科技、生物技術為代表的前沿產業技術浪潮席卷全球，正以前所未有的速度、廣度和深度改變人類生產生活方式，對全球經濟社會發展和人類文明進步產生深遠影響，同時也為經濟全球化再度加速蓄積強勁動能。近年來，技術“加速主義”在硅谷精英中快速興起，其核心觀點認為推動人類社會進步需致力于加速技術奇點的到來。未來一段時間，數據科學家、人機協作類跨界復合型人才需求將快速增長，高水平創造創意型人才短缺問題會愈加突出。人才供需的結構性錯位向人才培養開發提出了新要求，加大數字化技術技能培訓，加速構建“終身學習＋技能迭代”人才開發體系成為必然要求。

全球政治經濟格局加速調整，大國博弈日趨加劇。當前，一些區域單邊主義、保護主義明顯上升，世界經濟復蘇乏力，局部沖突和動蕩頻發，全球性問題加劇，世界進入新的動蕩變革期。未來一段時間，圍繞科技、產業和經濟發展制高點、控制權的國際競爭將空前激烈。預計未來一段時間，在“美國優先”政策下，中美人才競爭將更趨激烈，同時，中西方科技、人才斷流現象將進一步加劇，不排除特朗普政府將實施新一輪打壓在美華裔科學家的所謂“中國行動計劃”。一些海外高層次人才（尤其是華裔科學家）將受此影響傾向回國發展，這間接為我國創造了結構性人才回流機遇，但也對國內人才生態環境建設提出了更高要求。

我國勞動力要素約束正在持續收緊。在人口結構方面，2024年，我國16～59歲勞動年齡人口為85798萬人，占全國人口的60.9%，較2011年峰值（9.4億）減少近8000萬；若以勞動力人口（實際參與經濟活動人口）計，2023年為77200萬人，較2015年峰值（8.01億）減少2900萬。此外，老齡化與少子化情況并存，老年撫養比持續攀升，長期勞動力儲備面臨挑戰。未來，亟需加快推動我國從“人口紅利”向“人才紅利”轉變，加快推動我國人力資源從“規模驅動”向“質量驅動”轉變。著力優化人力資源結構、大幅提升人口素質與創新能力，將成為破解資源約束、驅動高質量發展的關鍵路徑和必然要求。

我國人才發展水平與國家重大戰略實施需求仍存在結構性適配差距。推動高質量發展和新質生產力發展、實現高水平科技自立自強，關鍵需要人才引領、人才支撐。與國家戰略要求相比，在人才方面我國還面臨高精尖人才數量與大國地位不匹配、產業技術技能人才培養落后于經濟發展需求、“聚天下英才而用之”的政策支撐體系尚不健全等挑戰。我國在大規模培養、集聚、配置和使用國際一流人才智力資源方面與發達國家相比還具有較大差距，人才隊伍“大而不強”的局限還沒有完全打破。為此，亟待構建一套與高質量發展有效協同、具有世界競爭力的人才制度體系，并在此基礎上塑造和形成人才發展競爭優勢。

圍繞高質量發展把握“十五五”人才發展規劃的主題和方向

“十五五”時期，推動高質量發展和高水平科技自立自強仍將是國家發展的核心主題。建強“3＋N”人才高地、人才平臺雁陣布局。地方人才高地和人才平臺建設要以為我國加快建成世界重要人才中心和創新高地作出獨特性、差異性貢獻為出發點，通過差異化定位、特色化安排、互補化發展，推動人才發展綜合配套改革試點等，加快形成一批國家人才發展戰略支撐點。在地方層面要爭取成為國家人才平臺戰略支點，可在以下方面作出努力：一是集聚尖端人才力量，在為國家解決“0-1”“卡脖子”技術難題及推動顛覆性、原始性創新上作出地方的突出貢獻；二是壯大產業人才力量，在形成國際核心產業網絡獨占性核心節點以及成為全球產業鏈條難以繞開、不可或缺關鍵環節方面成為國家示范；三是匯聚前沿科創人才，在變軌性創新、升維性創新的技術、產品和模式上做大“文章”，成為未來新興產業、顛覆性產業爆發點城市，進而在變革社會生產生活方式方面引領風尚。

打造世界一流戰略人才力量梯隊。要建立健全戰略科學家、首席科學家負責制，依托國家重大項目組織、重大平臺建設充分發揮戰略科學家的作用，創造必要條件，進一步增強對戰略科學家的特殊支持。要圍繞重點產業和關鍵領域突破發展，為領軍人才提供人才梯隊、科研條件、管理機制配套政策，優化領軍人才發現機制、團隊遴選機制，整合國家人才計劃工程，重構高層次專家人才支持項目制度。支持用人單位和相關機構以重大項目為牽引加強領軍人才梯隊建設。同時，要把政策重心放到青年科技人才培育上來，完善優秀青年人才全鏈條培養制度，優化實施青年人才支持計劃，從高校院所、企業、機構等多渠道組織師資培養優秀青年人才。在國家戰略人才力量建設中，進一步突出企業主體地位，大力引導各用人單位加大人才開發投入，形成以高精尖人才為引領的高水平創新人才梯隊。

建立“科學家”本位的高校院所人才管理體制機制。未來一段時間，我們要努力針對當前高校院所及醫療衛生機構等專業型事業單位人才制度改革亟待突破的重點難點問題開展攻關，如深入推進以新質生產力為導向的人才多元評價，高水平創新型人才自主培養、回歸榮譽制度的院士制度改革以及體現人才價值和創新價值的人才分配、科技成果轉移轉化和創新創業激勵制度改革等。其中，建立“科學家本位”“人才本位”的專業型事業單位人事人才管理體系、形成“一流人才主導”創新發展體系及為高水平科技人才提供長期支持保障是關鍵議題。“十五五”期間，我們要以更大力度破除承擔創新驅動發展任務事業單位的痼疾，以更大力度更高水平向用人主體授權、向一線科技領軍人才賦權，建立健全戰略科學家、首席科學家負責制；針對承擔攻關任務，開展基礎研究、應用研究和技術開發的人才建立不同的評價標準和機制等。以此，加快形成順應科研創新規律、人才成長規律的人才發展治理和科研創新體系，逐步建立起以科學家為中心和以人才為中心的制度體系，加快建立有利于人才潛心鉆研和作用發揮的事業單位人才人事制度環境。

形成人才引領培育新質生產力的發展格局。圍繞培育發展新質生產力，構建“三三制”工作格局：一是抓新型平臺，推動高校院所建立創新鏈產業鏈資金鏈人才鏈“四鏈融合”特區和新型學院；體系化建設新型科創孵化器、“四不像”新型研發機構，建立“大師治院”“大師治所”新機制，引導新型研發機構對標世界先進科技管理機制和人才管理體制，打造原始性、顛覆性創新平臺；充分發揮專業投資機構、產業技術聯盟和頭部科創企業作用，建立高潛力科創項目和前沿創新人才團隊發現和支持機制，打造新型人才科創育成平臺和服務平臺。

二是抓新型人才，包括高潛力科創人才、高水平研發與制造工程師以及戰略企業家等，大力實施產業創新領路人計劃，強鏈補鏈建鏈產業人才培育計劃和戰略企業家支持計劃。推動建設高等理工研究院和“大師帶徒”人才定制培養機制，推廣“清華姚班”經驗，推動“天才少年”書院制培養試點，打通高潛力青少年小、中、大學貫通渠道。搭建產業人才開發基礎工作協作平臺，建立政府、產業、院校聯動機制，推動師資、教材、培養方案協同開發。

三是抓產業生態，圍繞拓展新領域、新賽道，打造區域人才集聚發展新動能、新優勢和新生態。首先，大力推動領軍企業、高校院所、多層次合作平臺、中間件組織（包括會計、律師等專業服務業、科技服務業、人力資源服務業企業等）、科技金融（包括天使投資、風險投資、創業創新基金和上市五板轉板機制等）、創新氛圍（包括創投文化、工程師文化等）等區域創新創業生態系統核心要素的健全發展、互動融合與網絡構建。其次，推動具有地方、行業特色的科創小鎮、特色小鎮、科技金融小鎮、科學家小鎮、專精特新小鎮建設，建立技術經理人隊伍，引導高校院所、學科團隊、產品經理、社會資本共同組建股權激勵“學科性公司”，推動工作生活一體化人才社區建設，做好人才支持服務一條龍生態。再次，建立新質生產力代表企業生態賦能機制，有序讓渡城市發展場景資源，賦能新興企業發展和新經濟人才集聚。

暢通教育科技人才“三位一體”良性循環。聚焦高質量發展和高水平科技自立自強最高戰略目標，圍繞構建支持全面創新體制機制，深化教育科技人才工作一體部署、一體改革是黨的二十大和黨的二十屆三中全會提出的重大改革議題。近期，北京市委率先整合設立教育科技人才工作領導小組議事協調機構，強化一體發展意識，健全一體發展機制，系統謀劃一批先行先試的改革舉措，是地方一體推進“三位一體”發展的創新之舉。山東將教育科技人才三個小組會議合并為一，分別由教育、科技、人才小組輪流“坐莊”，形成工作協同會商機制，強化政策協同、項目統籌和資源調度，進一步打通“教育—科技—人才”連接關系。未來推動三位一體改革和協同部署，需要基于“戰略—目標—結構—職能”框架，重構教育、科技、人才一體運行機制，進一步建立職能整合、體系貫通與動力生成體系，明晰相關工作邏輯、權責體系、組織職能和操作運行機制。

健全“聚天下英才而用之”的政策支撐體系。放眼全球、對標國際，積極借鑒運用國際通行、靈活有效的辦法努力提升全球智力資源配置利用能力。完善外國優秀人才引進方式，大力構建“類海外”科研環境，推動海外高水平人才團隊“帶土移植”和“整建制”引進。在科技發達地區，推動下放海外人才評價認定權，進一步放寬對急需緊缺外籍人才的學歷、年齡等限制，允許人才高地和人才平臺城市自主確認海外人才標準，建立相關信用承諾體系。適時推廣外籍“高精尖缺”人才地方認定標準試點經驗。支持有條件的地區建立工作許可負面清單制度或職業需求清單制度，開展外國人才自主認定工作。完善外國人來華工作準入制度和來華工作分類標準，健全外國人在中國工作指導目錄、勞動力市場測試制度等，加快實施技術移民制度，構建來華工作許可、簽證、中短期居留、永久居留到入籍的有機銜接機制。建立計點積分申請永久居留制度。改革人才引進方式，探索調整工作許可由雇主擔保、個人許可向開放式許可、團隊式許可等方式轉變。完善外國人才來華工作服務保障體系。為世界頂尖人才和優秀人才發展提供更多發展機會，大力提升我國對國際一流人才的吸引力、感召力和凝聚力，實現“聚天下英才而用之”的更大突破。

上文略有刪減
選自 |《學術前沿》雜志2025年第12期

原標題 | “十五五”時期人才發展規劃：背景形勢與方向主題

作者 | 中國人事科學研究院人才理論與技術研究室主任、研究員 孫銳

新媒體編輯 | 常嫦

原文責編 | 桂琰