城中村，為何一度陷入“改不完”困局？

半月談記者 周穎 趙瑞希 鄭鈞天 楊仕彥

城中村，因快速城市化進(jìn)程而生，這里滯留了未充分融入城鎮(zhèn)的村民，也吸引了不少前來就業(yè)務(wù)工的外來人口。因基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)欠賬，城中村的生活居住條件與人民美好生活需要還有著明顯的差距。

2023年以來，中央層面多次提出積極推進(jìn)城中村改造，并出臺多份政策文件，要求“在超大特大城市積極穩(wěn)步實施城中村改造”。對于超大城市而言，城中村絕非簡單的“問題區(qū)域”，而是具有改革價值和發(fā)展?jié)摿Φ摹霸囼炋铩薄Ｈ绾卫斫狻⒖创⒅菩乱惠喅侵写甯脑欤朐抡動浾呱钊攵鄠€超大城市展開調(diào)研。

城中村為什么“改不完”？

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，城中村為大量流動人口提供了低成本的居住空間，也為許多中小型企業(yè)和個體戶提供了創(chuàng)業(yè)空間，這一獨特的社會單元在客觀上降低了城市的發(fā)展成本，加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

城中村暴露出的治理問題也不可忽視。不少城中村規(guī)劃管控低效失效，各類房屋犬牙交錯，“握手樓”“貼面樓”不時可見。業(yè)內(nèi)專家總結(jié)，城中村區(qū)域具有“三低兩高”特征，即土地利用效率低、公共服務(wù)水平低、居民收入低，以及社會治安難度高、無證建設(shè)比例高。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授葉裕民認(rèn)為，城中村改造最大的難題是“改不動”“改不起”“改不完”。21世紀(jì)以來，北京、廣州、深圳等超大城市經(jīng)歷多輪城中村改造，逐漸解決了城中村“改不動”“改不起”的問題。“但最后一個難題——‘改不完’的困境至今仍未解決。”

2010年前后，不少城市嘗試給予開發(fā)商和村集體談判協(xié)商空間，由市場主導(dǎo)城中村改造。在某些超大城市的核心區(qū)域，開發(fā)商和城中村村民通過改造獲得了巨額收益，卻在無形中推高了城市的發(fā)展成本，被“擠出”的外來務(wù)工人員不得不尋找新的“城中村”。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，這種“排斥性”改造，導(dǎo)致城中村出現(xiàn)“改不完”的困局。

“過去的城中村改造‘挑肥揀瘦’，經(jīng)濟(jì)價值高的就被改造，歷史遺留問題多、安全風(fēng)險隱患大的‘硬骨頭’就被留置。”一位城中村改造實施單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為，新一輪城中村改造不能只算經(jīng)濟(jì)賬，而是要全部納入考慮，徹底解決城中村問題。

“全部納入考慮”，不是“全部拆了重建”。廣州、深圳采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合三類方式有序推進(jìn)，“成熟一個推進(jìn)一個”。廣州把實施更新改造與城市建設(shè)、城市治理結(jié)合起來，充分體現(xiàn)城中村改造的公共利益屬性。

新一輪城中村改造治理目標(biāo)具有多維性，不僅在于改善住房和城市面貌，更肩負(fù)著拉動投資消費(fèi)、改善民生、推動職住平衡、保護(hù)歷史文脈的重要作用。在這一過程中，受訪對象認(rèn)為，政府的角色更為多元——既是制度供給者，通過稅收、土地等政策發(fā)揮激勵引導(dǎo)作用；也是平臺構(gòu)建者，為資源高效流轉(zhuǎn)提供空間；還是利益調(diào)解者，確保改造過程順利通暢。

住有所居，住有宜居

新一輪城中村改造，是在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化背景下進(jìn)行的。受訪專家認(rèn)為，城中村改造要實現(xiàn)“人”的現(xiàn)代化，既要縮小基本居住條件和基礎(chǔ)設(shè)施配套差距，還要提高精細(xì)化治理和公共服務(wù)水平，滿足居民對住房、教育、醫(yī)療、出行、環(huán)境和安全的多樣化需求，幫助外來人口實現(xiàn)安居樂業(yè)。

中央強(qiáng)調(diào)，城中村改造要與保障性住房建設(shè)相結(jié)合。這一要求體現(xiàn)出改造模式的包容性，使得城中村中大量外來人口住有所居。上海、廣州、深圳等地積極探索多種途徑籌建保障性住房。如廣州依托儲備用地集中新建、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配建、市安居集團(tuán)面向社會籌集等6種方式，實現(xiàn)多措并舉、相互補(bǔ)充。

廣州市住建局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，當(dāng)?shù)貙ｉT制定政策文件，明確通過城中村改造整理的出讓住宅用地按一定比例建設(shè)保障性住房，引導(dǎo)村民將富余安置房納入保障性租賃住房。此外，廣州舉辦城中村改造暨保障性住房、整租運(yùn)營一體化設(shè)計競賽，挖掘符合市場需求的保障性住房樣板，在城中村改造中推廣應(yīng)用，為外來務(wù)工人員、新市民提供更宜居、更安全、可負(fù)擔(dān)的居住空間。

在超大城市中，人口構(gòu)成的“混雜性”是“城中村”的一個顯著特征。不少城中村外來人口遠(yuǎn)超本地戶籍人口，給地方公共服務(wù)帶來沖擊，造成教育資源緊缺、醫(yī)療資源過載、治安壓力增大等問題。

城中村不應(yīng)是“孤島”，而應(yīng)當(dāng)逐步融入城市公共福利和社會體系。中央提出，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度。這一制度建設(shè)應(yīng)在城中村改造過程中得以貫徹落實。上海提出，優(yōu)先完善相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施，確需新建或者改建的，確保相關(guān)設(shè)施與安置房同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步報批、同步建設(shè)、同步交付使用，同時確認(rèn)相關(guān)建設(shè)費(fèi)用由市政府投入，不計入城中村改造成本。

深圳市寶安區(qū)則積極探索政府投一點、股份公司投一點、業(yè)主投一點的“三個一點”城中村整治提升模式。如在城中村寶羅社區(qū)改造過程中，政府對公共服務(wù)配套、市政設(shè)施等進(jìn)行設(shè)計改造，運(yùn)營方重點關(guān)注公共設(shè)施維護(hù)等環(huán)節(jié)，并對公共空間、商業(yè)空間、公寓空間等進(jìn)行改造。通過多方合力，增強(qiáng)居民參與，構(gòu)建布局合理、功能完善、全面覆蓋的社區(qū)綜合服務(wù)體系，幫助居民更加方便快捷地融入城市生活，實現(xiàn)住有宜居。

深圳市龍華區(qū)元芬村，居民在社區(qū)圖書室工作學(xué)習(xí) 毛思倩 攝

實現(xiàn)資金平衡，拓展發(fā)展空間

當(dāng)前，城中村改造不僅涉及政府、村民、開發(fā)商之間的利益協(xié)調(diào)，還面臨房地產(chǎn)市場下行的局勢，如何實現(xiàn)資金平衡是改造過程中的一個核心難題。

“要摒棄‘大拆大建’老路，開拓‘細(xì)水長流’新路，尤其要積極總結(jié)實現(xiàn)盈虧平衡的新經(jīng)驗。”清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系副主任、土地利用與住房政策研究中心主任田莉認(rèn)為，專項借款這一政策工具在本輪城中村改造中扮演了“耐心資本”的角色。這一新工具推出后10個月內(nèi)，國開行、農(nóng)發(fā)行就已對納入支持政策的改造項目授信萬億元。

此外，以“房票”為代表的貨幣化安置方式在多地推開，這可以更好滿足群眾自主選擇居住地點、房型等需求，減少或取消過渡周期，更好將城中村改造與房地產(chǎn)市場“去庫存”相結(jié)合，避免重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)。

上海提出，要實現(xiàn)城中村改造資金綜合平衡、動態(tài)平衡、長期平衡。這需要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加大力度吸引社會資金參與。“我們公開擇優(yōu)，實行競爭性準(zhǔn)入機(jī)制，公開遴選出實力雄厚、信用等級高、改造經(jīng)驗豐富的優(yōu)質(zhì)社會主體。從長周期出發(fā)，允許意向單位提前介入?yún)⑴c規(guī)劃設(shè)計和招商引資工作，發(fā)揮其前期資金投入和后期商業(yè)開發(fā)的優(yōu)勢。”上海市房管局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

城中村改造后的上海蟠龍?zhí)斓亟謪^(qū)

城中村改造，既是民生命題，也是發(fā)展命題，應(yīng)將其視為城市整體發(fā)展的一部分，而非簡單孤立地“打補(bǔ)丁”。受訪者認(rèn)為，要抓住改造契機(jī)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間供給，積極疏解提質(zhì)城中村集聚的低效用地型產(chǎn)業(yè)，還可提供一定規(guī)模比例的低成本創(chuàng)業(yè)空間，保障小微企業(yè)和個體戶的創(chuàng)業(yè)需求。

針對此，廣州提出“留、轉(zhuǎn)、引”并舉，即留住一批富有成長性的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)根基；轉(zhuǎn)化低效用地項目，“騰籠換鳥”；引育優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目，布局新興產(chǎn)業(yè)空間，如以華為廣州研發(fā)中心為依托，推動羅沖圍松溪首開區(qū)改造建設(shè)，形成千億級智能汽車及自動駕駛等未來產(chǎn)業(yè)集群。

各地實踐證明，這一輪城中村改造正以更大力度攻堅、更多渠道引資、更長周期布局，匯集更強(qiáng)發(fā)展動能。受訪對象提出，最大限度發(fā)揮土地效能應(yīng)是未來政策創(chuàng)新的發(fā)力方向。

重慶市大渡口區(qū)住房城鄉(xiāng)建委相關(guān)負(fù)責(zé)人建議，進(jìn)一步優(yōu)化土地供應(yīng)政策，在符合規(guī)劃前提下，允許城中村改造項目在土地用途調(diào)整、容積率提高等方面有更大靈活性。一位城中村改造項目負(fù)責(zé)人建議，可探索完善土地持有環(huán)節(jié)的稅收制度等，改變部分城中村土地資源閑置或低效利用的現(xiàn)狀，讓城中村真正成為現(xiàn)代化城市建設(shè)中的重要資源區(qū)和獨特功能區(qū)，成為驅(qū)動城市高質(zhì)量發(fā)展的活力引擎。