“十五五”即將到來之際，我國的城市工作相隔十年后，有了新的部署。

7月14日至15日，新中國成立以來的第五次中央城市工作會議在北京舉行，距離上一次召開已過去十年。會議強調，在當前和今后一個時期的城市工作，要“以推動城市高質量發展為主題，以堅持城市內涵式發展為主線，以推進城市更新為重要抓手”。

（7月14日至15日，中央城市工作會議在北京舉行。圖片來源：新華社）

一名接近住建部的業界專家對第一財經記者表示，十年前召開的第四次中央城市工作會議，前瞻性地提出在城市發展中要防止“攤大餅”式擴張，但當時城鎮化還處于增量發展階段，轉型需求沒有那么迫切。如今，房地產市場已真正進入以“城市更新”為主的高質量發展時期。

會議部署的7方面重點任務，也圍繞著“現代化”、“活力創新”、“舒適便利”、“綠色低碳”、“安全可靠”、“文明向善”、“便捷高效”來展開。

中國社科院國家未來城市實驗室副主任、研究員王業強對第一財經記者表示，城市更新與“好房子”建設正逐步取代傳統增量開發模式，有望釋放年均8萬億以上的市場紅利。

“城市更新”并非“棚改再來”

此次會議部署了7方面重點任務，包含著力優化現代化城市體系、著力建設富有活力的創新城市、著力建設舒適便利的宜居城市、著力建設綠色低碳的美麗城市、著力建設安全可靠的韌性城市、著力建設崇德向善的文明城市、著力建設便捷高效的智慧城市。

在著力建設舒適便利的宜居城市方面，明確要求“加快構建房地產發展新模式，穩步推進城中村和危舊房改造”。

第四次中央城市工作會議提出的“加快城鎮棚戶區和危房改造”，曾在很長一段時間里拉動了房地產投資。

對于此次提出的“危舊房改造”，多名受訪業界人士表示，這表明當前“城市更新”所帶來的市場紅利將不同于棚改時期，更不意味著“棚改再來”。此外，根據國家統計局數據，過去十年，我國城鎮化率已從2014年的54.77%迅速增長到2024年的67%。因此，在存量發展時期，城市建設仍需進一步破除傳統的地產開發思維。

“ ‘城市更新’寫入會議內容，并非簡單復制棚改的短期刺激模式。”據王業強估算，全國城鎮現有房屋662億平方米、市政管網360萬公里，更新改造需求巨大，中央和地方年投資超5萬億元，可以激活家具家電消費、技術交易市場發展。2025年預計市場規模突破8.6萬億元，2030年有望達10萬億級。

對于“棚改再來”不具備條件，王業強提出了四點理由：首先是?政策導向不同。今年剛發布的《持續推進城市更新行動的意見》明令禁止“大拆大建”，強調“留改拆并舉”和歷史文脈保護，這與棚改貨幣化安置的強刺激有本質區別；其次是?市場基礎不同。2024年商品房年化銷售面積9.7億平方米（回落至2009年水平），新開工規模僅7.5億平方米（相當于2006年水平），缺乏高速擴張的市場容量；其三，?資金可持續性存在制約瓶頸。城市更新項目回報周期長達20~30年，而棚改依賴土地財政快速回籠資金；第四，?去庫存邏輯存在差異。新增100萬套城中村改造采用貨幣化安置，主要目標為消化現有商品房庫存（預計帶動1億平方米銷售），而非催生新增投資。

今年以來，為推動房地產市場的供給側結構性改革并提振短期樓市，住建部等有關部委已多次強調，扎實有力推進“好房子”建設，大力推動城市更新。根據中辦、國辦5月下旬發布的《關于持續推進城市更新行動的意見》（下稱《意見》），在城中村等更新改造中，不搞大拆大建，將“好房子”納入“城市更新”機制。該意見還強調，在規劃、土地、財政、金融等方面對更新工作予以全方面支持。

在前述受訪業界專家看來，《意見》突出強調了“城市更新”需要更充分利用市場機制，撬動多元主體參與，這表明過去依靠財政大幅投入的“城市更新”模型已難以為繼，這也是此次會議強調城中村和危舊房改造等更新工作需“穩步推進”的原因。

“從政府部門角度看，接下來需要考量如何統籌增量建設和存量改造，做好城市和房地產發展規劃，破除過去一味追求增量規模思維，進而轉向增存并重、多元驅動的城市發展路徑。”成都市城市建設發展研究院副院長馮波補充說。

此次會議也明確提出了五個“轉變”：轉變城市發展理念，更加注重以人為本；轉變城市發展方式，更加注重集約高效；轉變城市發展動力，更加注重特色發展；轉變城市工作重心，更加注重治理投入；轉變城市工作方法，更加注重統籌協調。

展望“十五五”，上海交通大學住房與城鄉建設研究中心主任、國際與公共事務學院教授陳杰對第一財經記者表示，在當前“地產舊周期終結”“新城市階段到來”的大背景下，“好房子”與“城市更新”正成為引領房地產結構性重構的雙引擎，共同構成未來五年房地產和基建的“新主賽道”，開啟中國城市建設的新周期。

著力優化現代化城市體系

對于城鄉一體化和區域協同發展當前面臨的一些新老問題，本次會議也都作了重點回應。

陳杰向第一財經記者表示，過去十年，第四次城市工作會議確立的戰略方向大體得到落實，中國城市發展從“鋪攤子”走向“提質量”、從“物理城市”走向“功能城市”。但在邁向“以人為核心的新型城鎮化”過程中，城市病的形態變異、城鄉融合的制度瓶頸、區域協調的不平衡性，以及城市治理體系現代化的進展緩慢，成為下一階段的重點議題。第五次中央城市工作會議的召開，正是基于這些深刻變化，目標將從“補短板”轉向“重塑機制”，以實現高質量城市化的新躍升。

對于當前的一些問題，陳杰舉例稱，一方面，雖然“新型城鎮化+鄉村振興”雙輪驅動格局初步形成，但“落戶容易、融入難”現象普遍，大量中西部小縣城面臨“空殼化”；其次，城市“攤大餅”式擴張在部分地區仍存在，不少城市產業空心化、人口流出加劇，城鄉空間失衡問題反彈；在城市群發展方面，都市圈規劃提速，但“中心虹吸、邊緣弱化”效應顯著，核心區過密與非核心區空心化共存。

對于上述問題，會議部署的七方面重點任務中，第一項任務“著力優化現代化城市體系”提出，著眼于提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，繼續推進農業轉移人口市民化，促進大中小城市和小城鎮協調發展，促進城鄉融合發展。

王業強對第一財經記者分析，接下來要?嚴控超大城市無序擴張，通過產業梯度轉移緩解“大城市病”，同時增強中小城市公共服務配套，引導人口合理分布。此外，可以激活縣域經濟紐帶作用。推動農村集體土地入市等改革，打通城鄉要素雙向流動通道，培育特色產業集群。

其次，將更好發揮城市在經濟高質量轉型中的作用。相關統計顯示，目前，我國城市建成區以僅占全國陸域面積0.64%的空間承載了全國約60%的GDP。

會議提出的“著力建設富有活力的創新城市”要求，精心培育創新生態，在發展新質生產力上不斷取得突破；依靠改革開放增強城市動能，高質量開展城市更新，充分發揮城市在國內國際雙循環中的樞紐作用。

“值得注意的是，在將城市工作作為培植新質生產力的載體時，需要注重?遏制‘內卷式’競爭。清理地方保護性政策（如稅收返還、零地價招商），建立產業準入負面清單動態調整機制。”王業強提示說。

此外，會議還著重強調“轉變城市工作重心，更加注重治理投入”“深刻把握建設現代化人民城市的目標定位”。換言之，除了發展轉型，接下來的城市工作還將更加重視治理效能的提升，推動城市“內涵式”發展。

了解城市人口結構和人口需求的變化是實現“以人為本”城市治理的基礎。清華大學建筑學院教授、中國城市規劃學會住房與社區規劃專委會秘書長劉佳燕對第一財經記者表示，當前在人口總量出現拐點的背景下，結構性矛盾更為突出。一方面，老齡少子化趨勢加速；另一方面，流動人口規模也大幅增加。但監測數據顯示，隨遷兒童普惠性幼兒園覆蓋率仍低于全國平均水平約20個百分點，反映出“家庭城鎮化”配套服務的滯后性。此外，縣城作為吸納城鎮新增人口的重要承載地，普遍面臨公共服務支出與財政收入不匹配的突出矛盾。

對此，會議提出，大力發展生活性服務業，提高公共服務水平，牢牢兜住民生底線。

陳杰表示，一方面需要回應老齡少子化時代的需求，這包括醫養結合、無障礙設施和社區居家服務體系的建設需求，也包括教育設施的布局優化，城市落戶政策和青年住房政策的加快調整；另一方面需要回應新市民和靈活就業人口增加的需求，包括推動就業服務、社會保障、住房保障和市場監管都要加快迭代；此外，應進一步鼓勵和推動農村老人進城養老與補齊就地養老服務的有機結合。