來源：環(huán)球時(shí)報(bào)

【環(huán)球時(shí)報(bào)駐美國(guó)特約記者 戴潤(rùn)芝 環(huán)球時(shí)報(bào)記者 李萌 李迅典】編者的話：美國(guó)得克薩斯州本月早些時(shí)候發(fā)生嚴(yán)重洪災(zāi)，引爆美國(guó)各界關(guān)于預(yù)警缺失、崗位空缺、基建不完善等問題的批評(píng)。此后，美國(guó)20個(gè)州起訴特朗普政府，控訴其非法叫停美國(guó)防洪相關(guān)基建項(xiàng)目。今年3月，美國(guó)土木工程師協(xié)會(huì)給美國(guó)的基建設(shè)施總體表現(xiàn)評(píng)為“不上不下”的C級(jí)，其中雨洪管理更是只拿到D級(jí)的評(píng)級(jí)。在美國(guó)國(guó)內(nèi)基建面臨資金不足、激烈黨爭(zhēng)、缺乏長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃等結(jié)構(gòu)性困境的背景下，美國(guó)今年5月還宣稱與非洲開展“商業(yè)外交”，并將借助私營(yíng)部門力量推進(jìn)非洲基建列為關(guān)鍵行動(dòng)之一。有美國(guó)智庫反思稱，私人資本無法獨(dú)自完成“構(gòu)建全球基礎(chǔ)設(shè)施未來”這一重大任務(wù)。接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪的專家也一致認(rèn)為，美國(guó)的全球基建承諾更多是出于外交和政治目的，難以真正落實(shí)。

美國(guó)基建評(píng)級(jí)為C，已是近30年來最高

今年3月，美國(guó)土木工程師協(xié)會(huì)給美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施總體表現(xiàn)的評(píng)級(jí)為C，雖然表現(xiàn)較為平庸，但這已經(jīng)是該機(jī)構(gòu)自1998年開始為美國(guó)基建評(píng)級(jí)以來所給出的最高評(píng)級(jí)了。報(bào)告顯示，美國(guó)在港口和鐵路方面取得了最高評(píng)級(jí)，分別是B和B-，但在雨洪管理、交通、能源、航空等方面仍徘徊在D級(jí)附近。

具體來看，這份報(bào)告評(píng)估稱，美國(guó)目前大約有39%的主要道路處于“差”或“一般”狀態(tài)，美國(guó)近一半的橋梁處于“一般”狀態(tài)，大約有7%的橋梁存在結(jié)構(gòu)性缺陷。其他老化的系統(tǒng)，例如基于上世紀(jì)60至80年代技術(shù)的空中交通管制設(shè)備以及人手嚴(yán)重不足的防災(zāi)和供水系統(tǒng)，都對(duì)民眾的生命安全構(gòu)成了嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于這份報(bào)告提出的問題，《環(huán)球時(shí)報(bào)》駐美國(guó)特約記者深有體會(huì)。在紐約和洛杉磯等美國(guó)大城市市中心，幾乎很難找到一個(gè)街區(qū)的馬路是完整的。通常路上每隔幾米就會(huì)出現(xiàn)各種各樣修補(bǔ)的痕跡和未修補(bǔ)的坑洼。上周一，紐約附近遭遇突發(fā)暴雨，紐約市多個(gè)地鐵站和街道被半人深的水淹沒，反映出城市下水道系統(tǒng)存在很大問題。在新澤西州還有兩人因汽車被沖進(jìn)溪流而喪命。

得克薩斯州等州近期遭遇的嚴(yán)重洪災(zāi)是美國(guó)基建問題的一次大爆發(fā)。7月16日，美國(guó)20個(gè)州起訴聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局，質(zhì)疑美國(guó)總統(tǒng)特朗普及其政府取消了一項(xiàng)長(zhǎng)期運(yùn)行的撥款項(xiàng)目，該項(xiàng)目旨在幫助社區(qū)防范自然災(zāi)害造成的破壞。訴訟稱，特朗普政府于今年4月宣布終止“建設(shè)有韌性基礎(chǔ)設(shè)施與社區(qū)”項(xiàng)目。盡管美國(guó)國(guó)會(huì)已經(jīng)撥款，但聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局仍取消了部分已啟動(dòng)的項(xiàng)目，并拒絕批準(zhǔn)新項(xiàng)目。

北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院長(zhǎng)聘正教授王棟接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，特朗普總統(tǒng)再次上臺(tái)后，對(duì)前任政府的基建項(xiàng)目造成不小的負(fù)面沖擊，比如加州高鐵項(xiàng)目就是一個(gè)典型案例。7月16日，特朗普宣布取消對(duì)加州高鐵項(xiàng)目的聯(lián)邦資金支持，撤回了奧巴馬、拜登政府承諾的40億美元撥款。這一舉措使該項(xiàng)目推進(jìn)難度大增，原本就因進(jìn)度延期、預(yù)算超標(biāo)而艱難推進(jìn)的加州高鐵項(xiàng)目，失去聯(lián)邦資金后，未來的走向?qū)⒏硬淮_定。

盡管如此，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)家對(duì)外開放研究院教授藍(lán)慶新對(duì)《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者分析說，特朗普未來仍會(huì)部分延續(xù)拜登政府時(shí)期“硬基建”的項(xiàng)目思路，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的重要性，在與制造業(yè)直接相關(guān)的基建上繼續(xù)投入，還會(huì)推動(dòng)更多傳統(tǒng)化石能源項(xiàng)目，比如擴(kuò)建管道、煉油廠、港口等。很明顯，特朗普政府會(huì)進(jìn)一步削弱拜登政府重視的清潔能源項(xiàng)目，以及各類“社會(huì)公平導(dǎo)向”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改為更強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本合作模式，持續(xù)削減聯(lián)邦政府直接投入，強(qiáng)調(diào)私營(yíng)部門投入。

誰來掏錢是最大的問題

美國(guó)基建為何存在這么多問題？以紐約為例，該市是美國(guó)最大的城市，其面臨的窘?jīng)r也反映了美國(guó)基建的結(jié)構(gòu)性困境。據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道，紐約市地鐵系統(tǒng)已有一個(gè)多世紀(jì)的歷史，當(dāng)下每天運(yùn)送乘客超百萬人次，長(zhǎng)期存在基建跟不上時(shí)代需求的問題。比如，很多紐約市地鐵的信號(hào)系統(tǒng)還在用1930年的技術(shù)，不少線路判斷地鐵列車大致行駛到什么位置仍需依賴員工用筆記錄以及手動(dòng)推搖桿。統(tǒng)籌紐約市公共交通網(wǎng)絡(luò)的管理機(jī)構(gòu)紐約大都會(huì)運(yùn)輸署表示，改善紐約地下管道和地鐵隧道需要幾十年的時(shí)間。下水道項(xiàng)目預(yù)計(jì)耗費(fèi)300億美元，而年度預(yù)算只有10億美元。

想解決這一難題，第一個(gè)問題就是決定誰來掏錢。在美國(guó)，實(shí)施較大規(guī)模的工程需要聯(lián)邦、州、地方以及私人資金的共同投入，而現(xiàn)實(shí)情況并非各個(gè)資金來源相輔相成，反而會(huì)出現(xiàn)相互排斥的情況。美國(guó)智庫稅務(wù)基金會(huì)援引美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的分析刊文稱，聯(lián)邦政府的支出往往會(huì)排擠或抑制州、地方和私人的投資，從而削弱聯(lián)邦投資的效果，導(dǎo)致聯(lián)邦每投資1美元，各州、地方和私人的投資就減少約0.33美元。此外，聯(lián)邦投資的回報(bào)大約只有私人投資回報(bào)的一半。美國(guó)國(guó)情決定了政府投資不能迅速解決基建問題，反而會(huì)引發(fā)與地方政府及私人資本之間的復(fù)雜反應(yīng)。但過度依靠私有資本也無法解決基建問題。英國(guó)倫敦瑪麗女王大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教授李·瓊斯對(duì)英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》表示，只靠私企帶不來美國(guó)希望的“基礎(chǔ)設(shè)施革命”。從1985年到2016年，美國(guó)公共事業(yè)民營(yíng)化項(xiàng)目交付了498個(gè)，總價(jià)值1164億美元。而據(jù)美國(guó)土木工程師協(xié)會(huì)估計(jì)，美國(guó)需要10年內(nèi)支出2.9萬億美元才能將基建總體表現(xiàn)改善到B級(jí)。

第二個(gè)問題是黨爭(zhēng)，典型的例子就是特朗普政府今年推翻了多項(xiàng)拜登政府時(shí)期的清潔能源計(jì)劃。2022年的《通脹削減法案》中有約3700億美元用于清潔能源和應(yīng)對(duì)氣候變化的項(xiàng)目，而特朗普上臺(tái)之后迅速宣布國(guó)家進(jìn)入“能源緊急狀態(tài)”，并開始加快化石燃料項(xiàng)目建設(shè)，還通過貿(mào)易和外交壓力迫使日本、韓國(guó)等國(guó)與美國(guó)簽訂長(zhǎng)期液化天然氣協(xié)議。

大型基建項(xiàng)目需要長(zhǎng)期的政治和資金投入，而美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府分權(quán)明顯，各級(jí)政府的執(zhí)行分支和立法分支有時(shí)會(huì)被不同黨派把持，這些因素導(dǎo)致大型基建項(xiàng)目難以實(shí)施。以高鐵為例，部分共和黨政客、相關(guān)游說集團(tuán)（如航空公司和石油公司等）長(zhǎng)期反對(duì)美國(guó)建設(shè)高鐵，佛羅里達(dá)州前州長(zhǎng)里克·斯科特就曾叫停由聯(lián)邦政府資助的在佛州坦帕和奧蘭多之間建造高鐵的項(xiàng)目。加州政府2008年提出將建設(shè)一條連接舊金山和洛杉磯的高鐵項(xiàng)目，耗資約330億美元，原本預(yù)計(jì)2020年完工。然而截至目前，該項(xiàng)目耗費(fèi)了近150億美元，卻連軌道還沒鋪設(shè)。據(jù)美國(guó)交通部估測(cè)，該項(xiàng)目的預(yù)算最終可能會(huì)膨脹至1350億美元。特朗普政府上周宣布終止聯(lián)邦政府對(duì)加州高鐵項(xiàng)目的資金，此舉引起了加州方面的訴訟。

第三個(gè)問題是缺乏穩(wěn)定長(zhǎng)期的戰(zhàn)略規(guī)劃和執(zhí)行力。盡管美國(guó)本國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施存在諸多問題，但其曾多次作出為發(fā)展中國(guó)家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的承諾。2013年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬發(fā)起“電力非洲”計(jì)劃，旨在為非洲數(shù)千萬戶家庭提供電力。據(jù)美國(guó)彭博社今年2月報(bào)道，特朗普政府終止了該項(xiàng)目。2022年，七國(guó)集團(tuán)（G7）宣布建立全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系（PGII）合作機(jī)制，旨在匯集政府資金、私營(yíng)資本與多邊開發(fā)銀行資源以支持發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，該倡議被描述為“抗衡中國(guó)共建‘一帶一路’倡議的地緣政治工具”。在2024年G7峰會(huì)結(jié)束時(shí)，相關(guān)各方又重申了對(duì)該倡議的承諾，稱其目標(biāo)是2027年前籌集6000億美元的私人投資。然而，截至目前，該倡議的具體清單仍不明朗，相關(guān)進(jìn)展也未被報(bào)道。上周，特朗普威脅對(duì)非洲諸國(guó)施加關(guān)稅也讓這一倡議的未來變得更加渺茫。

非洲項(xiàng)目缺乏具體方案和長(zhǎng)期規(guī)劃

值得注意的是，對(duì)于一些核心海外基建項(xiàng)目，特朗普政府尚未表露出削減項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的意愿。比如，將剛果（金）和贊比亞的銅礦帶與安哥拉大西洋港口洛比托相連接的“關(guān)鍵礦產(chǎn)高速路”——洛比托走廊，雖然為其提供資金的美國(guó)國(guó)際開發(fā)署（USAID，今年7月1日已關(guān)閉）大部分項(xiàng)目資金被凍結(jié)，但美國(guó)國(guó)際開發(fā)金融公司上個(gè)月承諾為該項(xiàng)目提供5億美元的貸款。項(xiàng)目第一階段計(jì)劃翻新一條1300公里長(zhǎng)的鐵路，穿過安哥拉、深入剛果（金）的采礦中心地帶；第二階段是將僅次于剛果（金）的非洲第二大銅礦生產(chǎn)國(guó)贊比亞與安哥拉的洛比托用鐵路連接起來。據(jù)路透社報(bào)道，考慮到該項(xiàng)目的性質(zhì)是“對(duì)抗中國(guó)”，特朗普政府尚未打算削減該項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)。

不過，據(jù)《非洲商業(yè)》本月早些時(shí)候報(bào)道，雖然當(dāng)下洛比托走廊的安哥拉部分已逐步投入運(yùn)營(yíng)，一些礦產(chǎn)試點(diǎn)運(yùn)輸已經(jīng)開始定期抵達(dá)洛比托，但還有一系列障礙亟待克服。首先，確保資金充足是一大挑戰(zhàn)，走廊途經(jīng)地區(qū)接入國(guó)際金融市場(chǎng)的能力仍然很有限。其次，在基礎(chǔ)設(shè)施方面，相關(guān)方正著力改造通往剛果（金）和贊比亞的鐵路線路，這兩國(guó)境內(nèi)的鐵路狀況十分堪憂，要在復(fù)雜地形、陳舊網(wǎng)絡(luò)和不同軌距設(shè)備條件下升級(jí)、建設(shè)和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施絕非易事。再有，有效治理至關(guān)重要，尤其該項(xiàng)目橫跨多國(guó)，各國(guó)監(jiān)管框架、政治重點(diǎn)和行政能力各不相同，需要建立清晰、可執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制。最后，該項(xiàng)目涉及各國(guó)政府、區(qū)域組織、私人投資者和地方社區(qū)等眾多利益相關(guān)方，跨境協(xié)調(diào)仍是主要障礙。

王棟對(duì)《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者分析說，特朗普政府聲稱借助私營(yíng)部門力量為非洲等地建設(shè)基建項(xiàng)目，更多是出于政治目的，難以真正落實(shí)，其原因有三。一是美國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，缺乏對(duì)海外基建項(xiàng)目大規(guī)模投入的動(dòng)力。相比中國(guó)基建項(xiàng)目注重與當(dāng)?shù)匦枨缶o密結(jié)合，美國(guó)的承諾缺乏具體可行的方案和長(zhǎng)期規(guī)劃。二是美國(guó)私營(yíng)部門參與意愿低。西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，市場(chǎng)規(guī)模較小，基建項(xiàng)目投資回報(bào)周期長(zhǎng)，而且存在政治不穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施配套差、政策法規(guī)不健全等問題，投資風(fēng)險(xiǎn)較大，美國(guó)私營(yíng)部門投資興趣可能不高。此外，與中國(guó)企業(yè)相比，美國(guó)私營(yíng)部門在基建領(lǐng)域的成本相對(duì)較高，在西非市場(chǎng)缺乏價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力。三是美國(guó)政府在國(guó)內(nèi)基建情況差、財(cái)政赤字高企的背景下，可用于支持海外基建項(xiàng)目的資金十分有限，特朗普政府又奉行“美國(guó)優(yōu)先”政策，會(huì)將資源優(yōu)先服務(wù)于國(guó)內(nèi)事務(wù)和短期有回報(bào)的目標(biāo)。

藍(lán)慶新對(duì)《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者分析說，特朗普政府的戰(zhàn)略重心并不在非洲，西半球事務(wù)更是特朗普政府的主要關(guān)切，而非洲更多起到的是外交宣傳作用。他認(rèn)為，特朗普政府隨后可能采取“示范性小項(xiàng)目+外交施壓+私營(yíng)部門帶動(dòng)”的模式，一方面減少對(duì)外投入，另一方面試圖限制中國(guó)在非洲的影響力，而非進(jìn)行大規(guī)模的財(cái)政支出。