本文系賈康先生在第三屆中國創業發展論壇暨第二屆福州城投產業聯盟大會上的發言（2023.10.19）。

謝謝主持人！到會的各位領導，各位專家，各位嘉賓，各位企業界朋友，大家好！我很榮幸有這個機會跟各位做個交流，發言的題目聚焦“城投公司的轉型與投融資創新”，想分三個層次向各位匯報自己作為研究者的基本看法。

第一個層次，要說一下城投公司按照中央要求做轉型轉制的可能性選擇。在中國改革開放以后的發展中，城投公司是很有特色的一種在地方層面貫徹各個地方政府轄區發展戰略的支持機制，按我的說法，曾經在全國達到一萬以上數量的各個地方政府層級的城投公司，他們實際上要做的主要的業務，可以認為是“形勢比人強”而必須在地方政府層面考慮的政策性投融資，而他們對于地方政府在中國特色的所謂“政績錦標賽”的地方競爭中爭先恐后推進經濟社會發展，是做出了巨大貢獻的。同時，在發展到一定階段以后，城投公司、地方融資平臺所形成的隱性負債又引起了防范風險方面的高度重視。在以預算法修訂讓地方政府發行公債登堂入室之后，中央明確的要求，是地方融資平臺城投公司要實現市場化轉制。這樣的一種轉型轉制，一定要和創新發展結合在一起。我們作為研究者，認為這個轉型轉制里中央最關心的主線，就是這些以公司法人注冊運行的市場主體，怎么樣“去財政信用化”，就是不要在已經有陽光化“開明渠”的地方公債運行制度機制的同時，繼續“走暗溝”形成地方隱性負債，形成財政信用化這方面不規范的風險積累。

我在調研的基礎上，做了一個簡要歸納，認為中國各地的城投公司、地方融資平臺在轉型轉制方面，可能性選擇至少可以排列出下面五種（再加上一種就是特別情況下也不排除存在關閉和清算的情況，這里不單列），具體的五種我認為是這樣的：

第一種，原來的地方融資平臺，轉型為城市基礎設施建設運營的專業化公司。業務范圍可以寬，也可以窄——比如就是架橋修路，那就比較窄，把自己地方轄區城市建設的各個方面都放在一起做建設運營，那就相當寬。具體的業務范圍，各個地方不必強求一律。

第二種可能性，是成為更開闊的城鄉一體化發展方面公用事業條件建設的開發運營公司。在一個地方政府轄區之內，怎么樣把城鄉一體化的發展從城市建設到鄉村振興，到相關的各種公用事業的條件建設都納入這種城投公司的業務范圍？這也是可取的一種。

第三類，是把它轉型為地方政府層面政策性的金融公司，當然這就離不開以財政資金為后盾的支持機制。

第四種類型，是脫離地方的特定區域色彩，成為加入比較充分市場競爭的走向全國、甚至走向世界的市場化運營公司，這就沒有必要維系原來具體地方的那個非常明顯的標簽背景了。

第五種，則是一種過渡態，現在不排除存在這樣的情況，就是并沒有清晰的轉型轉制戰略，人們很多擔心的，現在輿論場上仍成為熱點來議論的所謂中國現在仍有很具威脅的地方隱性負債，不能不說和這種過渡態中暗度陳倉式仍然通過地方融資平臺形成地方隱性負債有關。在高度重視之下，我認為一般而言這種情況已經得到了明顯控制，以后怎么樣完成這種過渡態，那還是要對接前面所列的四種類型，這種過渡態不是長久之計。

這個層次認識匯報以后，接著第二個層次我想談一下，不同類型地方融資平臺實現創新發展中的轉型轉制，都必須定制化地處理好投融資制度機制創新這樣一個挑戰性問題。這有它的明顯的復雜性。如果如前面講至少有這么幾種公司轉制轉型路徑和方向的類型的話，他們在自己的賽道上職能作用的發揮，顯然是要在地方國土開發、不動產形成和運營，以及從中央到地方的金融生態改進的過程中，結合著中央反復強調的作為“第一動力”的創新發展，在投融資機制創新這方面緊抓不放，有所作為。

第二層認識：前面列舉的這幾種轉型轉制的方向、渠道和路徑，是有多樣性的，但是其中又有共性，就是顯然我們在中國推進現代化的過程中間，必須在相當長的歷史時期中，處理好無可回避的金融雙軌制機制建設與優化問題。比如說我們每個地方政府的轄區，現在大家都高度關注轄區內的所謂房地產業的開發——房地產業開發里包括工業的不動產，商業的不動產和老百姓的住宅，當然還有一些特殊的、行政的乃至國防的不動產——社會上最有敏感性的就是住宅，而對住宅看得非常清楚，在中國可以預見的歷史時期之內，它一定是保障軌和市場軌雙軌統籌的框架。對這種住房有效供給，政府要牽頭先托好保障軌的底，在對低中收入階層以公租房、共有產權房、長租房滿足“住有所居”基本需求以后，商品房軌道上那種更多靠經濟手段讓市場充分發揮配置作用的狀態，就可以如愿出現，那么這個房地產業界的所謂長效發展的健康機制，才有望打造出來，于是，這是可以非常明確地判斷和預見的：將來各個地方政府轄區內住宅這個滿足老百姓住有所居要求的總體業界情況，一定是雙軌統籌，對應著的房地產在住有所居提供有效供給這方面的金融支持，那么也一定是雙軌制：商業性金融、政策性金融都必須進入這樣一個房地產業界，支持形成老百姓美好生活需要的有效供給。這個過程什么時候另起一段作為一個階段性的完結，現在可以說還沒有必要討論。如此清楚的雙軌制，必然帶來我們城投公司轉軌中只要介入不動產形成，那么在國土開發的過程中，在國土開發帶來其他所有的綜合開發、在自己活動的地方區域里要作通盤考慮情況之下，地方政府需要有守正出奇的戰略訴求的具體化。這結合著我們中國的現代化是一種在運用比較優勢戰略同時一定在上面還要疊加追趕-趕超戰略的戰略思維。那么，在城投公司運營的層面上，當然就必須面對可以預計的這種金融雙軌制，考慮好怎么樣處理復雜的創新型投融資制度機制建設問題。這個重大的制度機制問題我愿首先強調:無可回避其帶來的挑戰。

再回到前面所提到的各類型轉制軌道上：第三類顯然是地方政策性金融的主體，就是城投公司轉為專門做地方政策性融資的公司法人，而其他的各類，都主要是受體，無論做城市建設，城鄉一體化發展，還是更多考慮走到更開闊的領域里去更充分地市場化運行，都有可能順應著國家產業政策、區域政策、技術經濟政策去尋求政策性金融必要的支持，配之以商業性金融可能的支持。這便是我要說到的第二層次基本判斷，顯然是我們在城投公司所面對的投融資創新過程中要認識清楚的一個框架。

第三層認識，我要說到具體的機制創新。現在已經可以在總結國內外經驗的基礎上，初步做一個排列:這種和城投公司轉型轉制以及投融資創新相關、和政策性金融聯系在一起的運行機制與工具，首先我們可看一下比較簡單明了的財政貼息。這早已有幾十年運行的經驗，特別是2020年大疫之年，中央有一萬億元抗疫特別國債的發行，所籌集的資金里，有兩千億是直達地方基層，作為財政的貼息，使大量在疫情沖擊之下非常困難的小微企業、個體工商戶，他們可以得到優惠貸款維持生存，而他們維持生存就維持了我們社會基本就業的局面和整個大局的基本穩定，貼息的這種政策作用是非常清晰的。財政貼息資金直觀看是有去無回的，動用公共資源，貼了就貼了，就支出去了，但是它是有乘數放大效應的：比如說，在貼息具體運作過程中5個百分點就解決了問題，那么這個5%的倒數，就是資金實際放大的倍數，以5%的財政資金引致100%規模的銀行在商言商的商業性貸款，進入政府希望給予支持的那個領域，進入各目標市場主體的業務運行之中，達到其政策目標。這個乘數放大效應的道理，可以對接到政策性金融另外一種形式，也是在地方層面有多年探討的政策性信用擔保。據說高峰期全國是有接近一萬家、至少有七八千家各地興辦的政策性信用擔保機構，現在仍然有不少，但是不必諱言，數量還是明顯減少了，它碰到了不少兩難問題。這方面也有一些我認為值得總結的有成功特點的經驗，但從面上來說，還是很多具體工作一線的同志把這個政策性信用擔保看作非常困難、非常復雜、甚至視為畏途的一種機制。我始終認為，要繼續探討它。這個政策性信用擔保和貼息的機理有共同之處：貼息是對一家一家確定，政策性信用擔保其實是對挑選后的一群企業打包來考慮，這個擔保機構所用的有財政后盾支持的資金，它可以容忍一個代償損失率。比如說這個代償損失控制在5%以下，那么直觀上這個資金同樣是有去無回，但是它的放大也就是前面那個貼息機理，是使至少20倍的100%規模資金，進入了想給予支持的領域。只要能夠控制這個風險，財政用公共資源承擔這一部分成本，那么全局的政策目標就達到了。這是可按打包理解的一群企業主體合在一起高高低低的風險，需有專業的水平能把代償損失控制在一個可容忍的數量界限之內。這個機制也是放大，也是乘數效應。

那么再有第三種，是在2014年以后作為重點創新事項推行的政府和社會資本合作（PPP），一般工作一線的同志把它稱為“3P”。對此可說的話很多，今天只能最簡單地說：PPP在中國前一段時期有過發展高潮以后，又有符合“波浪式發展”特點的往下穩一穩，做更多防范風險工作的情形。在中央說有三重壓力交織問題存在于2022年以后經濟運行的情況下，政治局曾經專門強調要更加重視政府和社會資本合作這個機制的創新運用。但是前一段時間傳來消息，主要管理部門之一財政部PPP中心的領導出現嚴重經濟問題翻身落馬，后來又聽說財政部國家級PPP產業基金的董事長同樣出事兒，那么就必須做整改，必須回溯而糾正不規范的問題，防范和化解風險，最新的動態就是各個地方很多都處理為按兵不動了。但是我非常堅定地相信PPP的發展方向必須堅持，領導人嚴厲的批評也只是極而言之說不惜推倒重來，不是推倒不做，一定要堅持這樣的一個創新方向。發改委估計未來會更積極發揮主管部門的作用，而我聽到的發改委現在的意向非常正確，在探討讓民營企業于PPP領域更多發揮作用。做PPP項目，就是在非常規范的股份制特殊項目公司形成的框架之下，政府方面天然不想一股獨大，政府愿把自己持股放在少數而更多發揮企業他們的相對優勢，兩者是各自相對優勢的強強結合，再加上專業機構的支持，1+1+1>3的績效提升效應就得以發揮出來。而且在這個方面，民營企業他們如果得到中央現在已有的31條文件指導和推出“綠燈”項目、“自己人”待遇到位等等這些配合改革與政策支持，是有潛力、有積極性更多參與這種有政策性融資背景的PPP創新發展的。城投公司在這方面當然也可以做一些呼應和配套。PPP的政策性具體表現在政府和社會資本主體是合作伙伴關系，是在正確處理政府和市場主體關系中螺旋式上升“否定之否定”的升級發展，它需要有法治條件的保障，需要有很到位的契約精神，需要有專業方面各種各樣的配套條件，在中國推行追趕-趕超戰略的現代化過程中，這個機制是非用不可的。而且我認為，將繼續展開的“地方政府政績錦標賽”的競爭，實際上在考驗各地能不能夠在這個時候抓住機遇，繼續于這方面在地方政府財政資金有限、但可以出手給予一定支持的這種政策性融資背景之下，來有所作為。

還有一種，是地方上近年大家都有所重視的產業引導基金。比較通行的格式是政府以財政公共資源先成立母基金，但母基金不直接上陣，只以一些特定的經濟利益方面的規則吸引非政府的主體形成一群子基金，由子基金按照產業政策、技術經濟政策、地方發展戰略，去挑選項目，做出具體決策，子基金的團隊還可能被要求必須以跟投等等方式綁定權責利，來把這個機制爭取運用得更合乎意愿——它也是一個乘數放大效應。

所有這些我列舉的政策性融資背景下的機制和工具，各自具備個性，但有一個共性——就是它們的內在邏輯，都是有政策性資金——財政為后盾的、有限的公共資源來給予支持，跟著是市場化運作、專業化管理、杠桿式放大。這是我們非常看重的一個在中國守正出奇、守正創新，在地方政府層面和我們城投公司創新發展過程中大家應該深思、應該抓住它不放的概念。按我們新供給經濟學的研究，推出這種守正出奇的守正創新，在機制方面，可以表述為守十八屆三中全會60條的“市場決定論”之正，出緊跟著60條表述的“政府作用論”之奇。顯然這方面的考驗性質是非常明顯的：要取得共識，要定制化形成可行方案，會有一系列具體問題，但我認為，這是在我們城投公司投融資創新方面非做不可的事情。

結束發言的時候，我想強調一下：放在全局，放在長遠來看，我們確實需要在現代化戰略思維層面理解認識城投公司和整個社會面對的這種投融資創新的任務，接受考驗。要努力爭取在“三重壓力”和其他一些困擾的當下這種復雜局面之下，在百年未有之大變局的背景之下，以創新發展沖過“行百里者半九十”的歷史三峽，群策群力去求達于我們中國現代化偉大復興的愿景。

上面的這些看法請各位批評指正，謝謝大家！

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協委員、第十三屆全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高品質層次學術交流帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環新發展格局》一書又獲評“2021年度中國好書”。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關于做學問的“指導思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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