（本文發表于《經濟研究參考》2015年21M-1）

首都新型城鎮化進程中的農民土地權益保障研究

（二）北京市農民土地權益保障現狀分析

財政部財政科學研究所、北京財政學會聯合課題組*

摘要:改革開放三十多年來，我國土地管理制度經歷了不斷改革完善的過程，為 經濟社會發展提供了有力支撐。然而，工業化和城鎮化的快速推進對于從農村到 城市的土地制度改革提出了更多的要求與挑戰性問題。土地制度改革已成為我國 新型城鎮化、農業現代化、城鄉一體化、農民市民化、農民權益保障等諸多問題的焦點。本文以首都北京為分析對象，從新型城鎮化與農民土地權益保障的一般情況與相關理論考察入手，對農民土地權益保障現狀從集體土地征用、農村承包地流 轉、集體建設用地直接流轉、農村宅基地流轉等方面進行深入分析，找出農民土地權益保障存在的主要問題與挑戰，在借鑒國外和國內其他地區經驗做法的基礎上，提出首都新型城鎮化進程中保障農民權益的基本原則、總體思路及政策建議。

關鍵詞:首都; 新型城鎮化; 農民土地權益保障

中圖分類號:F321.1文獻標識碼: A文章編號: 2095－3151(2015)21－0003－61

改革開放三十多年來，隨著社會主義經濟發展和工業化、城鎮化的深入推進，我國土地管理 制度也經歷了不斷改革完善的過程，為經濟社會發展提供了有力支撐。實行土地有償使用制度以來，北京市根據國家有關法律法規的調整變化，結合本市實際情況，適時調整完善土地管理相關制度辦法，積極開展土地管理創新和探索實踐，在征地補償、集體所有土地直接流轉等方面積累了一些有益的經驗。

據統計，北京市城鎮化率由1978年的55%提高到 2013年86.3%。以常住人口城鎮化率為主要特征指標，改革開放以來，北京城鎮化發展大致可劃分為三個階段。第一個階段:城鎮化進程的快速推進階段。自1978年至1990年，城鎮常住人口從479萬人增加到798萬人，城鎮化率從55%提高到73.5%。這一階段人口城鎮化速度快，但城鎮化水平和質量較低，二元體制下城鄉基本獨立發展，城市基礎設施水平較低，城市擴張不明顯。第二個階段:城鎮化進程的成熟完善階段。自1990年至2005年，城鎮常住人口從798萬人增加到1286.1萬人，城鎮化率從73.5%提高到76.7%這一階段城市快速擴張，活力增強，雖然農村城鎮化進程加快，但城鄉區域發展差距拉大問題凸顯。第三個階段: 城鎮化發展的質量提升階段。自2005年至2013年，城鎮常住人口從1180萬人增加到1825萬人，城鎮化率從76.7%提高到86.3%，北京進入城鄉一體化發展的新型城鎮化階段。此階段極大地促進了經濟社會的發展，截至2013年年底，第三產業比重達到76.9%;人均GDP達到1.5萬美元;農民人均純收入18337元，增速連續五年快于城鎮居民。

過去三十多年來，隨著工業化、城鎮化的推進，土地制度也根據國家有關法律法規的變遷，發生了巨大變化，為經濟社會發展提供了有力的土地制度支撐。據市國土局第二次全國土地調查數據統計，全市農村集體建設用地總量為228萬畝，其中: 農村宅基地 85.5萬畝，各類產業用地 142.5萬畝。另據市農研中心根據全市農村集體資產清產核資統計，目前全市農村現存集體建設用地總面積為265萬畝，高于國土部門統計數據37萬畝。全市農村承包地截至目前，已確權土地總面積共計448.8萬畝。在推進城鎮化的過程中，由于不同年份征地補償政策不一，農村集體用地、農村承包地、農民宅基地等直接流轉政策缺乏統一規范，農民土地權益保障方面的 問題長期積累。近年來隨著土地價格不斷上漲、社會保障成本急劇上升，一些深層次矛盾逐漸凸顯。在新的歷史條件下研究農民土地權益保障問題，應主要聚焦于集體建設用地、農村承包地(農用地)和農民宅基地流轉過程中的權益保障，同時還涉及以往政府征地、集體土地直接流轉所遺留的有關權益保障問題。

一、北京市集體土地被征用及農民權益保障情況

與全國其他地區一樣，北京市早期城鎮化所 需的新增建設用地主要來源于政府對集體土地的征用。征地過程中不僅涉及集體土地的地價補償、地上附著物補償、青苗補償等直接補償，還涉及農民的身份轉變(由農業戶口轉為非農業戶 口，以下簡稱轉居)以及由此帶來的原有農民宅 基地處分、農民在城鎮的居住用房保障、社會保險繳款等相關權益保障。從實際情況看，北京市不同區縣、不同鄉鎮、不同村隊，甚至是同一地塊在不同時期，土地補償的價格差別很大，在農民 轉居指標分配、社會保險繳款等政策方面也有所不同。

1.政府征地過程中對失地農民權益保障的主要模式。根據政府征地過程中對農民土地權益保障方式的不同，可以將北京市失地農民的土地權益保障分為玉淵潭模式、四季青模式、石景山模式(即整建制轉居模式)等三種不同的模式。每一種模式在土地補償價格及補償方式、農民在城鎮居住用房保障、社會保險繳款等政策方 面都各不相同。

(1)玉淵潭模式。北京市海淀區原玉淵潭鄉(以下簡稱玉淵潭) 的征地補償，經歷了2004年前后兩個不同時期的政策階段。這一保障模式在實施過程中，隨著制度的發展變化，在后一個階段，以一定的集體經濟實力為后盾，對前期遺留的問題予以全部解決，農民土地權益得到較好保障。

征地之初，玉淵潭執行1993年10月6日北京市政府發布的《北京市建設征地農轉工人員安置辦法》(以下簡稱16號令)，政策的基本思路是將征地農轉工人員安置方式分為三種:一是符合農轉工條件的人員(因國家重點工程建設和國家機關、軍事單位、城市企事業單位進行建設征用農村集體所有土地，被征地單位的土地被全部征用或者部分被征用后剩余的耕地按農業人口平均不足5分地，造成的農村多余勞動力，經市人民政府批準，由農業戶口轉為非農業戶口并符合轉工條件的人員)，由建設用地單位盡量自行安置;二是符合農轉工條件的人員，但自愿自謀職業的，辦理相關手續后，由建設用地單位將安置補助費一次全額付給本人;三是超轉人員 (即男年滿55周歲、女年滿45周歲) 按照自愿原則，經本人提出申請并辦理公證后，一次全額領取安置補助費，不再安置工作，或按有關規定辦理超轉手續，移交民政部門，享受超轉人員待遇。這一政策執行下來，后幾經發展演變，帶來了不 同程度的矛盾和問題。

按照第一種安置方式安置的農轉工人員，由用地單位盡量自行安置:一部分人員被接收單位接收，并工作直到退休，接收單位對失地農民既發工資，又為其繳納社會保險，這部分人退休后能領到養老金，矛盾不是很突出; 而另一部分人 員被用地單位接收，工作一段時間后被解除勞動合同，這部分失地農民在接收單位工作時間不長，雖然解除勞動合同時，單位也給了一定補償，但這部分失地農民多數沒有繳納社會保險。比如北京大學當時征用海淀鄉的土地，接受了1000 多人，后來陸續把這批人予以辭退。這些人的社會保障問題隨著時間的推移而逐步激化。

按照第二種征地農轉工人員安置的農轉工人員，自愿自謀職業，辦理相關手續后，建設用地單位將安置補助費一次全額付給本人:農民失地時每人補3萬元，如一家5口人，就可以得到15萬元，這在當時是非常可觀的一個數字，所以很 多人選擇這種途徑、領取了補償金，但沒有轉居、沒有繳納社會保險，失地農民老了以后不能享受社會保障待遇。這種情況的農民大概有3000多人。

2004年6月28日，北京市勞動保障局出臺《關于本市建設征地農轉工自謀職業人員社會保 險有關問題的處理辦法》(以下簡稱78號令)。78號令制度規定原經市人民政府批準進行建設征用土地，按照市政府16號令的規定，征地轉工自謀職業人員應當按本辦法參加社會保險，按規 定補繳各項社會保險費。補繳社會保險費后，享 受相應的社會保險待遇。之后，2004 年 12 月 28 日，北京市勞動和社會保障局出臺下發了《關于〈解決市政府1993年16號令實施前辦理自謀職業手續的征地農轉工人員社會保險等問題〉的通知》(以下簡稱192 號令)。按照這一通知要求，玉淵潭通過綜合年齡等因素計算出繳費基數，并測算出補繳的年限和金額以后，適用“四四二”政策(市財政分攤40%、區財政40%、農民集體或個人分攤20%)，補繳了自謀職業的征地農轉工人員的社會保險金，一次性將失地農民的社會保險問題予以全部解決。同時，玉淵潭對所屬企業進行了股份化改制，通過清產核資將產權量化為17億元，并在所有的村民之間按照年齡、貢獻進行分配。后來，有的村民要求兌現自己的股份，玉淵潭鄉政府通過籌集10億元資金，對當時大部分村民的產權進行兌現，沒有兌現的村民依照其對玉淵潭鄉資產的產權份額，相應成為其股東。目前，玉淵潭鄉原管轄地區分別歸屬于甘家口街道辦事處、紫竹院街道辦事處、八里莊街道辦事處等五個街道辦事處，資產管理成立了玉淵潭農工商總公司，農民全部轉居成為了員工，領導班子交由政府管理。資產規模獲得了較大提升，并按照規定每年對持有股份的村民進行分紅。由于通過自身資金解決了部分村民的保險補繳問題，所以目前不再存在歷史遺留問題。

(2) 四季青模式。這一模式以四季青鎮(以下簡稱四季青)為主要代表，主要是實施綠化隔離地區等相關政策而形成。四季青除香山外，大部分屬于綠化隔離地區，綠化隔離政策依據主要包括:《批轉首都規劃委辦公室關于實施市區規 劃綠化隔離地區綠化請示的通知》(京政發［1994］7號) 、《關于加快本市綠化隔離地區建設的意見》(京政［2000］12號) 、《關于本市綠化隔離地區舊村改造和新村建設申請銀行貸款及財政貼息政策具體實施意見》(京總指發［2001］4號、京財農［2001］635號)、《關于加快本市綠化隔離地區舊村改造和新村建設的實施意見》(京政辦發［2001］31號)、《關于統一安排本市綠化 隔離地區范圍內剩余建設用地的通知》(京總指發［2002］11號)、《關于本市綠化隔離地區剩余建設用地土地一級開發工作的實施意見》(京總指發［2003］5號)(以下簡稱5號令)等政策文件。

與四季青現存矛盾和問題相關的綠化隔離政策主要來源于20號令和5號令。20號令有兩項規定在執行中引發了一些矛盾和問題: 第一，1∶0.5比例建設商品房政策，即為了彌補綠化 隔離地區建設資金的不足，在農民自住房建成的 前提下，允許集體經濟組織開發建設部分商品房 上市出售，所得收入全部用于補償拆遷、新村建 設及綠化建設，所繳納的地方性稅款由市、區 ( 縣) 財政通過安排支出撥付給鄉( 鎮) 政府財 政，用于新村建設和綠化補償。建設農民自住房 屋和上市出售的商品房的比例為1∶0.5。亦即在舊村改造和新村建設過程中，集體經濟組織可按農民自住房的面積的1/2建設商品房用于出售。第二，3%～5%產業用地政策，即對經營性 的綠色產業項目，其綠化建設用地面積在6.67公頃(100畝)以上的，允許有3%～5%的土地用于與綠地相適宜的建設項目，但不得搞房地產開發和任何工業項目。第三，只征地不轉居政策，即規定對農民宅基地用于新村建設的，一律征為國有建設用地，不再進行貨幣補償，實行土地無償劃撥使用和政策性補償。劃撥土地的使用權屬于新建住宅樓的產權人，可以申領房屋所有權證。這兩項政策都沒有轉居指標，通過集體產業用地和建成商品房來進行自我平衡。

5號令政策的主要內容是銀行貸款和政府貼息的優惠政策，即凡本市綠化隔離地區范圍內經市有關部門批準后按規劃進行的舊村改造和 新村建設項目，其所需建設資金可申請使用該項 銀行貸款并由市財政給予貼息。具體標準以舊村改造和新村建設的項目實施主體為單位，按核定的在籍人口數計算，每人可按 1 萬元標準申請貸款，并由市財政給予連續 18個月的貼息。對不使用貸款進行舊村改造和新村建設的，市財政給予相當于上述貸款利息額的資金補貼。

目前，四季青面臨的矛盾和問題主要有兩個方面:一方面，轉居矛盾突出。對于不含綠化隔離的征地項目，四季青在2004年之前執行16號令政策，在2004 年7月1號以后執行《北京市建設征地補償安置辦法》(京政令發［2004］148 號)(以下簡稱148號令)政策，其矛盾不突出。而對于涉及綠化隔離的征地項目，四季青執行20號令、5號令等綠化隔離相關政策，只征地而沒有轉居指標，從而矛盾比較突出。目前，四季青能夠征用的農地已非常少，再征地的可能性已 經微乎其微，但是全鎮還有3萬多農民沒有轉居，其中1萬人左右已過了退休年齡，屬于超轉人員，這部分人轉居的成本相對于勞動人口轉居的成本更高，大概需70億元，另外 2萬人轉居需27億元，合計共需資金近百億元。另一方面，5號令政策中銀行貸款和政府貼息的優惠政策規定，對于解決四季青產業建設資金來源問題沒有 多大幫助。綠化隔離政策自我平衡的政策本意是好的，但在執行時由于農民、開發商、鎮政府等多方面的原因而發生扭曲，大面積土地被劃為綠 化隔離帶而無法被征收，預留的農民自住用房地、產業用地、商品房開發用地，在農民自身沒有開發能力、當時地價比較低的特殊情況下，轉讓給開發商實際支配，有的村甚至90%的土地都讓給了開發商，土地和房地產價格大幅上漲后，農民的土地權益大部分為開發商所獲得，失地農民本身所獲極少，而且土地開發后農民并沒有轉居，目前已沒有繳納保險的資金來源。

比如，世紀城的原遠大村村民，很多人當時自愿選擇到良鄉等地買房，放棄了購買回遷房的指標，戶口留在了遠大村。現在，世紀城房價漲幅較大，村居又回來要回遷房指標，而且這批人只有遠大村的戶口但是沒有戶口處的住房，子女 無法去附近的人大附小等學校讀書，村民又上訪，等等。尤其是房價上漲后，這些矛盾更加容易激化。要解決這個問題，需要政府:一是轉居方面給政策，目前是征地才能轉，不征地不能轉，但現在四季青已無地可征，能否在不征地的情況下也把這些人予以轉居;二是財力支付上給政策，這些農民轉居需要一次性繳 97億元，財力上做不到，能否分期支付保險費。目前，四季青還有三塊地，如果可以以產業用地等轉出去，可以作為解決這些矛盾的資金來源，但需要國土資源部門給政策。

(3) 石景山區模式，即整建制轉居模式。整建制轉居轉工，是指征用農民集體所有土地時，經上級政府批準，將該行政區域內農村在冊的農業人口戶籍一次性轉為非農業戶籍，農村村民由農業戶口轉為城鎮居民戶口人員，并按照人員不同情況進行轉居、轉工的安置方式。整建制轉居轉工主要有三種情形:一是對進行拆遷的村莊一次性對在冊農業人口轉為城鎮居民進行安置。二是雖然只征用村莊部分土地，但由于項目特殊性需要對整存在冊農業人口轉為城鎮居民進行安置。三是在不征地的情況下直接將整村在冊農業人口轉為城鎮居民進行安置。整建制農轉居人員是指由本市農業戶口整建制轉為非農業戶口，并在農村集體經濟組織中從業且在辦理參加社會保險手續時符合國家規定的勞動年齡有勞動能力的人員。石景山區總面積在80平方公里左右，面積相對較小，在2012 年12月1日，通過整建制轉居方式將其所有村民進行轉居。石景山區整建制一次性農轉居不同于其他征地轉居方式。一是轉居不征地，原農村集體土地性質不變，農民的土地權益不變，相當于是“先轉后征”，暫時不改變土地性質并不等于國家永遠不征用這些土地。二是原農村集體經濟組織繼續 保留，采取資產變股權，社員做股東形式，經過改革發展逐步改造成城鎮新型的社區股份合作制企業。三是一次性農轉居后，原農民可同居民一樣參加正常的社會保險，即農民既可以享受城鎮 居民的社會保險，又可以保留原來的土地。①

但石景山模式大范圍復制存在困難，其原因在于:首先，石景山區總面積小，農民少;其次，石景山區的農村集體經濟組織已經具有一定的規模，在辦理轉居人員的社會保障上具有一定的集體經濟基礎;最后，市政府對整建制轉居方式有 很多限制性的要求，石景山區也是通過特殊的申請和批準才得以實施，相關市有關部門沒有出臺整建制轉居的具體政策，轉居條件、辦理程序、審批途徑等配套政策都有待明確，在目前政策環境下大面積復制難度較大。

2.征地過程中對農民土地權益保障的效果評價。總體看，北京市在推進城鎮化的過程中，為滿足經濟社會發展和生態環境保護對土地的多樣化需求，因地制宜采取了一些政策措施，有力保障了相關用地需求。在農民土地權益保障方面，隨著形勢的發展變化，采取了不同的政策 措施，保障制度設計在實踐中不斷得以完善。

在2004年以前，北京市征地補償過程執行16號令政策，主要問題是自謀職業的失地農民沒有繳納社會保險，之后也無法享受社會保險的矛盾。雖然之后北京市勞動保障局又前后出臺了78號令政策和192號令政策，從政策層面解決了相關歷史遺留問題，并使得征地補償政策在16號令和148號令之間成功過渡。

2004年5月發布的148號令是現行北京市的基本做法，148號令建立了五個主要制度。一是把征地補償費具體化為土地補償費和安置補助費，而且規定了征地補償費的最低標準，被征 地村集體組織和被征地的農民依法在最低的標 準之上，對征地進行協商，上不封頂。二是征地補償費的依法協商制度，征地補償費由征地雙方 依法協商確定。三是逢征必轉，逢轉必保的社會 保障制度，該制度在全國都是不存在先例的。四是居民大會，或者居民代表大會的決議制度，該制度在法律法規上是超前的，社會對該決議制度評價很高，認為只有在北京市這種相對城市化程度比較高的城市來講，是可以操作的，該制度結合了北京市2004 年之前的一些做法，把征地過程中的協商部分予以制度化。五是征地公告制度。

在農民的身份轉變和社會保障方面，除了征地轉居這一方式以外，整建制轉居以一種新的方式解決征地過程中遇到的農民轉居與征地面積之間的矛盾問題，在穩定村民、促進發展等方面起了積極的效果。石景山區整建制一次性農轉居給石景山區帶來了四方面的積極影響。第一，農轉居后，可以結束長期存在的工農差別，改變農民的社會地位，為農民子女升學和農村青年擇業等創造更加寬松的環境。第二，農村企業職工(包括自由職業者)的養老、醫療、失業等，可以按照政策納入社會保障體系，符合城市低保標準農轉居人員可以享受城市低保待遇。第三，農轉居為農村經濟提供了新的發展機遇，將促進產 業結構的調整和優化升級，實現經濟高質量快速發展。第四，有利于推進農村城市化和現代化發 展的步伐，進一步改善石景山區的基礎設施建設、城市環境和居住條件，提高農村居民的整體 素質和生活質量。同時，也存在不同時期對征地農民補償標準不一致、補償方式不利于農民長期安居樂業、有時存在過度保障等問題，部分農轉 居指標沒有按期轉居，解決剩余人員轉居問題面臨資金上的難題。

二、北京市農村承包地流轉及農民權益保障情況

農村承包地主要包括有經營權的農地和已獲確認林權的林地。全國范圍而言，農村承包地流轉大致經歷了村民自發流轉、村集體協商流轉、政府嘗試統一規范等發展階段，北京市的農村承包地流轉由于歷時長、方式多、前期管理相對混亂，也引發了不少矛盾和糾紛，近年來，通過政府有關部門的清理整頓，管理逐步走向規范。截至目前，北京市農村確權土地總面積共計448.8萬畝，其中:確權確地256.3萬畝、確權確利138.1萬畝、確權確股54.4萬畝，分別占到確 權土地面積的57.1%、30.8%、12.1%。全市農村確權土地流轉總面積為230.2萬畝，占確權總面積的51.3%，其中:確利(確股)流轉192.5萬畝，占83.6%; 確地到戶后流轉 37.7萬畝，占16.4% 。

1.農村承包地流轉的主要方式。從全市情況看，已流轉土地中，轉包、出租、出讓、互換、入股及其他方式流轉的分別占 43.2%、30.6%、1.8%、0.2%、24.2% 。土地出讓是指承包方經發包方同意將承包期內全部或者部分承包土地 轉讓給第三方，由第三方履行相應的土地承包合同中的權利和義務，出讓后原承包戶與集體經濟組織的承包關系部分或全部終止。土地互換是 指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換，同時交 換相應的土地承包經營權。由于土地轉包、出租、入股及其他方式流轉方式所流轉土地占比重較大，因此，著重介紹這三種流轉方式。

(1)土地轉包。土地轉包是指在承包期內，承包方將承包地部分或全部轉給本集體經濟組 織其他成員經營，原承包方繼續履行原土地承包合同的權利義務，接包方按轉包時約定的條件對轉包方負責。目前轉包的土地面積約占已流轉土地面積的 43.2%。主要方式有農戶與農戶自主轉包、農戶由村集體統一轉包兩種形式。農戶與農戶自主轉包通常是通過農戶之間相互認識或者通過認識的人的介紹來找到對方，完成轉包。農戶由村集體統一轉包形式是指將農戶轉包信息傳遞給村集體，由村集體進行匹配，完成轉包。例如，京郊潮白河畔東堡村就是以土地經過村集體轉包實現土地轉包進行流轉的。京郊潮白河畔東堡村的村集體將村莊中土地在不愿種地的農民和愿意種地的農民之間進行匹配，實現土地流轉。匹配原則為依靠確定土地收益權，打破土地經營瓶頸，讓更優質的資源、人力來種地，愿意種地的農民通過繳納租金擁有經營權，不愿種地的農民不再繳納租金，而是保留土地收益權，分享全村土地增效帶來的收益。

(2)土地出租。土地出租是指承包戶將所承包土地全部或部分出租給本集體經濟組織以 外的經營者經營并收取一定的費用。這種方法， 農民可在承包期內自主決定租賃期限及租金數額。目前出租的土地面積約占已流轉土地面積 的 30.6%。例如，采育鎮山二村，2005年10月，76戶農戶將自己承包的200畝土地出租給北京信采養殖有限公司，租賃期限24年，租金基準年每畝600元，隨租賃年限增長有遞增。該公司在租賃土地上建設日光溫室、大棚發展鮮菊花生產。現公司雇用出租土地農民36人進廠工作，每人每年工資收入 8000 元以上，這部分人不僅獲得土地租賃收入，還可獲得工資收入。公司2006年出口的切花菊 200萬枝，銷售收入達350萬元。土地的有序和有效流轉，確保了農民的土地流轉收益，促進了當地高效農業的發展。平谷區東鹿角村為激活閑置資源、加快招商引資，促進農民就業增收，也采取了土地出租和入股的方式，為企業前期投入提供了全方位的優惠政策，消除了企業的后顧之憂，為企業盡快投入生產創 造了寬松的條件。幾年來，僅東發工業園區就提供就業崗位7000多個，吸納本地區勞動力就業 5379人，其中，吸納本村勞動力就業達700人，農民收入的80% 來源于工資性收入，極大地促進了本村及周邊地區的經濟發展和農民就業增收。

(3)土地入股及其他流轉方式。土地入股是指土地權利人將土地使用權和投資者的投資 共同組成一個公司或經濟實體。初級農業生產合作社處理社員私有土地的辦法是對社員入社的土地，根據其常年產量評定為若干股，作為繳納股份基金和取得土地分紅的依據。評定社員入社土地的產量，主要根據土地的質量和實際產量，以使每個社員的利益不受損害。土地入股并沒有改變土地私有制，但土地所有權已與使用權 相分離，為進一步過渡到土地公有制奠定了基礎。目前入股以及其他方式流轉的土地面積約占已流轉土地面積的24.2%。

例如，昌平區北七家鎮鄭各莊村就是通過以地入股對外租賃進行土地流轉。農民把土地經營權和使用權以入股的方式交歸村集體經濟組織，采取分權不分地的“股權制”做法，村集體經濟組織按照自愿有償的原則將土地以每畝5000～10000元的價格租賃流轉給村辦企業(宏福集團)經營。在全部耕地中，除集體應留的5%機動地和國家已征用的土地之外，均可作為土地“股權制”用地，并以全村土地“股權制”用地的人均占有面積為土地承包權基數，穩定農民的30年的承包權，同時在每年年終根據人口變化情況進行調整。設立股東代表大會和監督機制，股權制實行的是社員股東代表大會下的合作社管委會，社員股東代表大會是股權制最高權力機構，合作社管委會是具體執行機構，監督機制由社員代表大會監督委員會監管，專款專用，定期公布賬目。村集體經濟組織對外租賃流轉時，不論是面向自辦企業還是面向引進企業，一律實行有償使用，而且企業的盈虧不影響農民的收益。同時，宏福創業園內的企業基本上都是宏福集團與各引進企業建立控股、參股的合作關系，農民在集團持有園區地上物的投資股份，每年享受利潤分紅。

2.農村承包地流轉過程中對農民土地權益保障的效果評價。為促進承包地流轉，北京市各 相關區縣相繼建立了土地流轉組織機構，允許各鄉鎮探索靈活的土地流轉機制，引導農民以承包、出租、股份合作等形式進行土地承包經營權 有序流轉，使農民獲得更多的股金、薪金、租金收入，形成了一些好的經驗和做法:一是堅持因地制宜，指導土地流轉。各郊區縣委、區縣政府結合本地實際，配套制定有利于農戶土地高效流轉的政策措施，允許并采取了確權確利、確權確股和確權確地到戶后由農戶自行流轉等多種方式 流轉土地承包經營權。二是圍繞重點產業發展，推進土地流轉。各區縣在充分尊重農民意愿的基礎上，重點結合農業產業結構調整和主導產業發展，順勢引導，促進土地流轉。特別是在發展 設施農業和觀光休閑農業中，采取農戶間自主協商、農戶與企業直接對接、農戶委托村集體統一流轉以及集體經濟組織統一組織等多種方式，開展農村土地流轉。三是加強管理和服務，規范土地流轉。為做好土地流轉工作，依法保護好、發展好農戶土地承包權益，本市先后出臺了《農村土地流轉合同示范文本》、《進一步規范流轉的意見》，形成了一套土地流轉管理制度。目前，北京市已初步形成了一套制度、一個平臺、一套仲裁體系的管理服務格局。、

農村承包地流轉在保障農民土地權益、促進農業發展和農民增收等方面成效顯著。首先，有利于改造傳統農業，擴大農地經營規模，發展規模經營，提高流入方和流出方的經濟利益，而且對于村集體先進農業生產技術的實施和推廣以 及發展家庭農場、農業大戶、農民專業合作社，提高農業組織化程度，提高村集體經濟組織的經濟實力，更有力地保障農民土地權益。其次，通過土地經營權流轉，有利于農民安心外出務工經商，增加了農民收入，有利于防止承包土地粗放經營，甚至拋荒，減少土地資源的閑置和浪費，有利于科學配置和合理利用農地資源，促進農業生產結構調整和優化。最后，堅持農村基本經營制度，核心是穩定和完善土地承包關系。土地承包經營權流轉，必須明確土地承包經營權歸誰、誰有權流轉、采取什么方式流轉。有利于加快農村土地確權與登記頒證，落實農民對承包土地的占有、使用、收益等權力，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，進而保證現有土地承包關系穩定并長期不變。

三、北京市集體建設用地直接流轉及農民權益保障情況

農村集體建設用地流轉，是指農村集體經濟組織或其他集體建設用地使用者通過出讓、出租、轉讓、轉租等方式，將集體建設用地的使用權有償轉讓給其他經濟主體使用的行為，既包括集體建設用地的初次流轉，也包括再次流轉。以集 體建設用地使用權作價入股(出資)，與他人合作、聯營等形式共同興辦企業的，可以視同集體 建設用地使用權出讓。由于農村宅基地的流轉 在接受流轉的對象、土地用途等方面受到更為嚴格的限制，其流轉具有特殊性，后面將單獨進行討論。

1.農村集體建設用地流轉的主要方式。實踐中，北京市集體建設用地的主要流轉方式有: 一是采取村集體組織自用，通過興辦鄉村集體企業發展第二、第三產業。二是鄉鎮統籌統一開發 建設。三是極少部分村采取集體經濟組織自征 自用方式，將集體土地轉變為國有土地發展產業。四是村集體以出租標準廠房、倉儲設施等形式，以房帶地出租經營。

(1)村集體組織自用，通過興辦鄉村集體企業發展第二、第三產業。如高碑店鄉北花村村民王洪仁，經批準利用本集體所有的土地興辦企業，采取與村委會簽訂承包合同的形式，租賃土地19.8畝，承租期為30年。根據新《中華人民 共和國土地管理法》第四十三條的規定，這是合法的。但這種用地方式的弊端是使用土地過于分散，浪費資源并污染環境，與國際現階段關于大力發展小城鎮，鄉鎮企業要集中發展的大政方針不一致。在調查中發現，這種形式所占比例 較少。

(2) 鄉鎮統籌統一開發建設。鄉鎮統籌統一開發建設是目前北京市對集體建設用地流轉探索過程中，最為值得肯定的一種流轉方式。鄉鎮統籌，就是在保障農民既有收益穩步增長的基礎上，按照明晰產權、統一開發、整合資源、專業 管理的思路，探索以政府為引導、農民為主體，各村以集體土地使用權入股，設立鄉鎮級統籌的集體土地聯營公司(或土地股份合作聯社)，統籌區域、鄉鎮域內土地利用，通過經濟手段實現集體資源的區域性整合。其主要做法有: 首先，成 立鄉鎮集體土地經營管理股份公司(或土地股份合作聯社)。負責建筑拆除、項目建設、運營管理、城鎮綠化和收益分配等工作。其次，確定股份。至目前，試點中主要設立了土地股和資金股。同時，允許各村集體經濟組織和農民可用閑置資金資源入股。最后，明確收益分配。為確保農民近期收益不減少，長期收益有保障，土地經營分配采取土地股份保底分配與浮動分配相結 合的辦法，一般按不低于該地塊原來的租金標準 和遞增幅度向原村集體經濟組織支付用地成本，如果還有凈利潤，將按股份再次分配。

東升鎮就是利用鄉鎮統籌統一開發建設方式來實現集體建設用地流轉的典型案例。東升鎮位于海淀區東北部城鄉結合部地區。之前，因土地利用散亂，產業層次低，外來人口大量聚集，環境問題突出。近年來，以國務院批復建設中關 村國家自主創新示范區為契機，調整發展思路，先后關停了鍋爐廠、印刷廠等鄉鎮企業，整體規劃、分期建設中關村東升科技園，積極參與中關村產業分工，實現集體經濟轉型升級。其主要做法和經驗是: 首先，創新集體土地供地模式，實現土地資金集約利用。一期開發中，沒有走征地拆遷或對外長期出租土地的老路，而是探索集體自主規劃建設; 在二期開發中，先征地，再由鎮集體經濟組織作為主體，實施一級開發。這樣，探索了集體土地自占而不征和先征地再定向出讓的 開發模式，讓農民帶著土地權益參與城市化，能 夠分享持續土地增值收益。其次，推動產業轉型升級，大力發展高端產業形態。明確園區產業定位，打造全方位科技創業孵化集體，重點引入戰略性新興產業，高新技術產業。目前，一期總建筑面積20萬平方米，已于2010年建成投入使用，127家入駐企業均為中關村核心區鼓勵發展類企業，其中信息類企業超過50% 。最后，自主開放，只租不售，切實維護農民利益。堅持自有物業、自主經營、只租不售，把產業留給農民的思路，使農民變股民，收益按股量化，真正得到實 惠。農民除了獲得股權分紅收入，還可通過在園區就業獲得工資性收入，真正成為“有住房、有資產、有社保、有工作”的新型農民。2013年，集體經濟分紅總額為1831萬元，個人股東人均分紅達1.8萬元，在科技園從事物業管理、園林綠化、設備維修等基層性勞動崗位的本地勞動力200余人，安置原鄉鎮企業職工280余人。此外還有西紅門鎮、崔各莊鄉、朝陽區來廣營鄉等采取不同的做法進行城鄉統籌統一開發建設農村集體建設用地。

(3)極少部分村采取集體經濟組織自征自用方式，將集體土地轉變為國有土地發展產業。北京市城鄉結合部通過自行開發，農民自主城鎮化。北京市五環以內的建設用地只有700平方公里，但整個北京市的集體建設用地卻有 1000 多平方公里。城鄉結合部地區目前已成為流動人口的主要聚集地。據第五次人口普查，北京市城鄉結合部流動人口占流動人口總量的83.5%;1%人口抽樣調查表明，城鄉結合部流動人口占流動人口總量比例高達85%。北京市城鄉結合部開發集體建設用地的主要做法有“規劃先行”，保證村莊自主有序開發;利用集體土地的 靈活性，促進產業發展與轉型升級;通過產權制度改革保障農民利益和企業發展;村集體成為基礎設施的主要提供者。與政府征地城鎮化模式比較，北京市城鄉結合部的農民自主城鎮化已顯示出明顯不同的效果: 一是真正做到“失地不失業”，有產業支撐，建立起農民收入提高和權益保 護的長效機制。二是農民利用集體建設用地的自主城鎮化，可以大大降低城鎮化成本。政府主導的征地城鎮化模式，導致城鎮化成本越來越高。如北京市昌平區海青鳥落村就是農民集體 在集體建設用地上發展公租房的典型案例。海青鳥落村集體建設用地發展公租房的背景是集體建設用地長期閑置，除了耕地、農民宅基地之外，尚有集體建設用地1995.6畝，大部分土地長期閑置，小部分栽植了果樹，但無人管理，經濟收 益很低。而周邊租房需求大，據第六次人口普查數據顯示，本地戶籍人口近5萬，而外來人口已達27萬，這部分人群已在當地形成較大的租房需求規模。同時，村民迫切要求獲得長期、穩定、可持續性收入，海青鳥落村在2003年某房地產開發項目和2009年未來科技城項目大規模征地之后，產生了大量失地農民。村民拿到一次性征地補償金后，沒有好的投資渠道，容易“坐吃山空”，產生了獲得長期、穩定、可持續性收入的強烈愿望。集體建設用地發展公租房帶給農民的 好處較多，農民集體土地收益和財產性收入大幅度提高。相比征地補償，農民集體發展公租房的 土地收益提高73.6倍。而且，農民實現有工作、有產業、有資本等保障渠道。另外這一方式有效解決地方政府建設公租房缺土地、缺資金問題， 拓寬公租房供應渠道，可謂是一石多鳥。

(4) 村集體以出租標準廠房、倉儲設施等形式，以房帶地出租經營。市國土局2003年在懷柔和延慶開展了集體建設用地流轉試點，在試點中只有懷柔區廟城鎮將213畝集體工業用地出租給匯源集團。早在2003年，北京市曾被國土 部列入集體土地流轉試點城市之一。北京市當時也正式出臺試點方案和管理辦法。但由于當時選取的集體土地流轉試點均比較偏遠(懷柔的廟城和延慶的大榆樹)，土地流轉缺乏市場需求支撐，因而并不成功。當時真正按照試點方案履行流轉手續的僅有一起案例，即懷柔廟城地區的匯源果汁廠土地租賃。“面積不大，僅此一宗”。

2.農村集體建設用地流轉過程中的農民土地權益保障。目前，農村集體建設用地流轉后的用途主要包括工業生產用地、商業服務用地、旅游休閑用地、住宅建設用地等類型。其中，工業用地比重較大，近年來近郊區逐步從以工業用地為主轉向以商貿倉儲用地為主，而遠郊區縣仍以發展工業為主，山區鄉鎮則較多用于發展旅游觀光、休閑娛樂設施等。土地流轉價款分為支付年租金和一次性流轉費兩種情況，也有的采取兩種支付方式相結合的辦法。

工業用地年租金在每畝500～1500元之間，高的可以達到每畝5000～10000元;商業用地年租金在每畝1萬～3萬元左右。工業用地一次性流轉費每畝約3萬～10萬元左右，流轉期為30～50年。土地租金有固定年租，一次協定5～10年不變，如通州小堡村每畝土地年租金4000元左右;有些協定采取年遞增方式，如通州光機電產業基地的土地租金標準是:第一年從每畝800元起，年遞增 8%;還有一些是鄉鎮一次性收取土地補償費后，按年支付農民租金，如大興的榆垡鎮、平谷的馬昌營鎮等。總的看，北京集體建設用地的流轉價格呈上漲的趨勢。

農民取得集體建設用地流轉收益的形式主要有:(1)通州小堡村等村集體與農民簽訂土地 流轉協議，確定農戶土地收益，并頒發土地收益證，每年按協議將土地租金直接返還到農戶;(2)昌平鄭各莊實行土地股份合作制，其土地租金收入每年按股分紅; (3)以鄉鎮政府統一進行土地開發流轉的，大多由鄉鎮一次性提取土地轉讓補償費，然后按每年支付租金的形式撥付到村，如大興榆垡鎮土地基金會按每年每畝1550元對入會農民支付租金;(4)有少數村隊的土地 流轉收益，不直接分配給農戶，如懷柔大中富樂 村是利用集體機動地建立工業園區，其土地收益 主要用于再生產和集體福利，不直接分配給農戶。平谷馬昌營鎮與農民簽訂土地租賃協議后，按每年每畝500元將租金撥入村委會專戶，主要 用于給村民上養老保險等福利事業;(5)除此之外，有些農民還可獲得一些其他的收益，如通州小堡、里二泗等村的農民集資建廠房出租，按6年收回廠房投資提取折舊，每年可以獲得一定的投資回報。平谷馬昌營鎮開發區采取固定補償 基數與鎮級財力按比例分紅的辦法，對占用的集體土地除按每年付給固定租金，還承諾在入區企業實現稅收后，鎮、村兩級按照每年鎮級所得財力以 7∶3 的比例進行分成。

3.集體建設用地流轉過程中對農民土地權益保障的效果評價。在集體建設用地流轉四種主要方式中，城鄉統籌統一開發建設所占比重較大，被認可程度高，效果較好。首先，有效提升城市規劃的實現水平。按照規劃，目前北京市的城 鄉結合部仍有近50平方公里的綠地沒有建成，且相當一部分地上為小、散、低集聚的建筑物，改造成本巨大。通過鄉鎮統籌，適當增加建設用地比例用于村集體經濟組織和農民長遠發展(由原來的3%～5%到現在試點的“拆十還二”)，能夠逐步實現騰退改造，促進集體土地集約經營、產業升級，促進綠化隔離地區生態建設，帶動區域城鄉一體化的全面實現。其次，有效平衡各村的利益。目前，這些地區的規劃制定是以鄉鎮或區 域為單位，其布局難免造成村莊之間的土地性質出現差異，如有的村全部被規劃為綠地，有的村全部在產業園區內，導致發展的嚴重不平衡。鄉鎮統籌通過土地使用權入股作價，只考慮區位與現有租金水平，不考慮規劃土地性質，消除了因規劃建設用地不同造成的各村利益差距，為集體經濟的穩定均衡發展創造了條件。最后，有效改善鄉村集體經濟組織的服務水平和管理能力。通過構建鄉鎮統籌的集體經濟收益分配新機制， 明顯提高了農村集體經濟的組織化程度。

四、北京市農村宅基地流轉及農民權益保障情況

農村宅基地作為農民生產生活的重要資料，維系著農民的生存、生活和社會安定。在城鎮化發展之前，大多數農民仍是自主自發地在其宅基 地上進行著傳統的房屋建設、改造和修繕。隨著北京城市化進程的不斷加快，一方面，伴隨著越 來越多的土地征占，使得許多農民搬遷上樓成為城鎮居民，其原宅基地滅失; 另一方面，由于政府對農村宅基地缺乏足夠的監督和指導，造成城鄉結合部農村宅基地的地上建筑建設面積普遍嚴重超限，遠郊部分地區農村宅基地卻又過剩閑置。加強對農村宅基地的監管、促進閑置宅基地合理流轉，是深入推進城鎮的客觀需要。

1.農村宅基地流轉的主要方式。農村宅基地基本上是以農民自用為主，在已進行流轉的宅基地中，其流轉方式從推動農村宅基地流轉、房屋改造外因看，主要可分為政府主導的宅基地房屋改造模式、村集體經濟組織統一改造并與社會資本結合出租模式和農戶自行出租模式三大類。具體情況為:

(1) 政府主導的宅基地房屋改造模式。主要包括: ①綠化隔離地區農民搬遷上樓模式。主要適用于城近郊區的村莊。對綠化帶建設所帶來的農民拆遷安置，可按照1∶0.5的比例建設農民回遷房和商品房。商品房銷售所得收入，可 用于支付開發企業拆遷安置、新村建設的所需費用。對農民宅基地用于新村建設的，一律征為國有建設用地，不再進行貨幣補償，實行土地無償劃撥使用和政策性補償。例如，朝陽區東壩鄉東小井村。②“三定三限三結合”村民回遷安置模式。主要適用于新城范圍內及周邊的村莊。“三定”就是定性(安置房為普通商品房，土地供應采取定向供應)、定向(用于農民安置使用)、定 量(安置房人均建筑面積不超過50平方米);“三限”就是限戶型(執行90/70的標準)、限價(按一級開發成本+建安成本+相關稅費+出讓金+類似經濟適用房建設的合理利潤(3%)進行核定)、限交易(不辦理預售許可，比照兩限普通商品房進行管理);“三結合”就是建設方式與征地方式相結合，銷售價格與相對應的征地、補 償標準及農村產權制度改革相結合，與本市現行的農村地區拆遷安置用房政策相結合。目前，市國土資源局已經在朝陽區、通州區、順義區等地 區進行了試點。③小城鎮開發帶動農民拆遷上樓模式。主要適用于小城鎮中心規劃區內的村莊。此類主要是小城鎮按照批復的鄉鎮域總體 規劃和土地利用規劃，在鎮中心地區統一規劃、統一設計、統一施工，有計劃地實施舊村改造。拆遷安置、搬遷上樓的方法類似于城市化地區帶動農民轉居上樓模式。④山區險村險戶搬遷帶 動舊村改造模式。主要適用于邊遠山區的險村險戶及自然零散居戶。此類村莊按照山區搬遷規劃，采取異地重建或并入其他中心村集中改造。⑤13 個市級舊村改造試點模式。該模式是指，市農委、市建委、市國土局等9個委辦局自2005年以來，選擇了13個村進行舊村改造試點工作，并出臺了《北京市遠郊區舊村改造試點指導意見》(京政農發(2005) 9 號)。主要適用于遠郊一般地區的村莊。

(2) 村集體經濟組織統一改造并與社會資本結合出租模式。村集體經濟組織通過對宅基 地之上的房屋進行改造，使其達到統一標準，并與社會資本結合形成一種產業，統一進行出租。村集體經濟組織統一改造宅基地房屋主要包括4種情形: ①完全由農民自己居住，房屋為集體產權。這類村莊一般都具備較為雄厚的經濟基礎，村莊改造辦理的都是村集體土地的自占自用手續，同時村莊的改造多是村集體建設開發，這樣不僅能減少工程建設的成本，而且農戶也認可房屋的質量。②新建村莊或社區由農民與城鎮居民融合居住，農民住宅仍保留集體產權，城鎮 居民購買的住宅為商品房產權。這類村莊一般都處于城市化進程較快的新城規劃范圍內，并且有一個懂得市場運作、房地產開發的村級班子，通過將集體土地轉為國有土地，村莊自主開發房地產賺取到足夠的資金，完全能夠滿足村民的搬遷上樓、基礎設施配套和解決村民的福利待遇，并形成足夠的村集體資本積累。③新建村莊由農民與城鎮居民混合居住，農民房屋仍為集體產權，城鎮居民購買的房屋也為集體產權。這類村莊改造多是村集體自己開發(或引資合作)、村集體自主銷售，不僅壯大了村集體經濟積累，使農民的社會保障更加健全，而且確實改變了農村臟亂差的居住環境，改變了農民的生活方式和居 住方式。④農村宅基地房屋經統一修繕或裝修，有組織地租賃給外來人員居住并形成相對固定居住人群的，宅基地使用權權屬不變。目前，這種模式在朝陽花家地、798藝術區周邊、東壩鄉、高碑店鄉周邊的一些村莊都有出現。通過這一方法調整了產業，優化了人口結構，從而有效控制城鄉結合部這一地區外來人口的規模居住，緩解這些村莊人口過度集聚的壓力。

朝陽區是典型的城鄉結合部，外來人口長年在崔各莊、來廣營、孫河、小紅門等五環周邊地區租住房屋。大量流動人口的涌入，增加了村民收入，但問題也隨之而來:垃圾越堆越高，道路越走越窄。位于朝陽東北部的崔各莊鄉，每年用于流動人口管理等方面的費用高達1500萬元，其中很大一部分是用于環境整頓。2007年6月，朝陽區創新房屋出租新模式，率先在崔各莊鄉何各莊村試點“住宅改造運營”，由村委會出面代管村民的出租房屋，出資對房屋進行裝修改造后，將村民房屋按照“一戶一租”的方式整體出租。村委會與村民簽訂協議，標準宅基地房屋(166平方米)，每年租金6萬元;面積每增加1平方米，年租金提高100元。這種新型的房屋出租模式也得到了政府和村民的認可，奶東村、孫河鄉 等地區已經開始借鑒這種模式。

密云縣北莊鎮干峪溝村位于海拔600多米的高山上，村莊偏，人口也少。全村47處宅院，空置的有近一半，有些老房空了30多年，房頂塌了一半。2012 年，北莊旅游開發公司與村集體成立了北莊鎮干峪溝旅游合作社，以合作社為主體，將農民閑置和廢棄的宅基地及農林以自愿的形式租下來，將整個村落改造成鄉村酒店。截止到2013年4月份，北莊旅游開發公司從農民手里租賃了33套宅院，共計130多間房。從7月份開始，“山里寒舍”首批10個院落開始接待游客，每個周末全部爆滿。

北京市懷柔區渤海鎮田仙峪村是一個“農戶+合作社+企業”模式的典型試點案例。其休閑養老農宅專業合作社在符合土地利用規劃的前提下，按照該模式，盤活11處農民閑置房屋發展鄉村健康養老產業。田仙峪農宅休閑養老合作社在運營模式是創新之舉，依據“農民所有、合作社使用、企業經營、政府監督指導”四位一體的運營機制，按照“農戶+合作社+企業”的經營模式，首先將農民的閑置房屋流轉到農民專業合作社，成為社員取得租金收入。合作社與企業合作，在每年取得收益分配時對社員分紅。企業則負責投入資金改造房屋，建設公共食堂、商店等 配套設施，將閑置房屋改為養老場所進行經營。合作社的社員圍繞“養老”，進行培訓后將為老年人提供多種服務比如家政、照料、餐飲等，并領取工資。從而達到“促進當地農民增收、解決城市居民養老、帶來企業經濟效益”三贏效果。

(3)農戶自行出租模式。農戶主導自由租賃模式是指農戶將自己的余房自由租賃給求租者而不加以任何限制，出租房屋的農戶直接與求 租者就租期、租金達成書面或者口頭協議。例如唐家嶺在拆遷之前就多以這種模式進行宅基地流轉。唐家嶺，位于北京市區西北五環外的西北旺鎮。唐家嶺東鄰昌平區的回龍觀，西鄰土井村，南鄰后廠村、楊莊子、東北旺，北鄰辛店村和 昌平區的二撥子村，包含靠近航天城的鄧莊子，屬于比較典型的城鄉結合部。唐家嶺村被稱“蟻族”集聚地( 大學畢業生聚居村)，與上地信息產業基地和中關村軟件園只有一路之隔。當地聚集了5萬名以上外來人口，包括1.7萬名大學畢業生。唐家嶺最高的建筑是7層高的董家大院。站在大院樓頂俯瞰四周，一棟棟小樓擁擠著連成一片。樓與樓之間形成的小巷，狹窄、逼仄。分不清用途的電線，橫七豎八地在村子的半空織起一張網。之后由于違建過多而被拆遷。

2.農村宅基地流轉過程中的農民土地權益保障。隨著北京市城區的快速膨脹，大量外省市流動人口涌入城鄉各地，郊區城鄉結合部和廣大農村地帶成為流入城市的低收入人群的棲息地。此外，在當地農民有進城愿望的同時，一些市民則向往農村的田園風光。有條件的農民在城里買房，原先的宅基地及其地上房屋空閑，而有的城里居民想在農村購買一套住宅用作休假和療養等用途，于是形成利益互補，雙方達成協議進行買賣。這些因素都極大地促進了農村宅基地或地上房屋的流轉，這從一定程度上推動了當地經濟的發展。由于區位、都市經濟輻射影響程度和生態景觀吸引力等的差異，北京市農村宅基地及農民房屋流轉的活躍程度、流轉方式等存在很大的差異。工業區、農場周邊的村莊宅基地流轉最為活躍，其次為旅游資源和自然景觀豐富地帶。

從流轉方式上看，宅基地和農民住房的短期租賃行為主要集中在北京近郊，長期租賃和買賣房屋的行為主要發生在遠郊且風光秀麗區域。買賣價和租金隨流轉活躍程度而變化，區位影響更為明顯。近年來，雖然北京市的農村宅基地和 房屋流轉已經十分活躍，但根據我國《憲法》和《土地管理法》的有關規定，這些流轉的做法除了國家征收外均不在現行法律允許范圍內，于是形成了以自發流轉為特征的農村宅基地隱形市場，其中存在很多隱患。比如，交易大多暗箱操作，由于《土地管理法》規定，宅基地是農民的居住財產，不能入市，因此，宅基地租賃和買賣交易只能通過地下交易完成。當轉讓、出租行為發生無法律的約束和保障，雙方一旦發生矛盾和糾紛，農民和承租人雙方的利益難以有效保障。而且這種法律上的歧視性加劇了城鄉二元分割。

3.農村宅基地流轉探索的主要成效。宅基地對于農民的主要功能是提供其住房所用地，而由于近年來村落大量中青年外出務工，而使得村落一些房屋空置，造成資源浪費。因而，從這一方面來看，宅基地流轉的機會成本是較小的，尤其是當農民把其承包地也進行流轉之后。這樣，宅基地的流轉收益就成為了凈收益，在充分利用資源，提高農民收入方面有較好的成效。而且，在進行農村宅基地流轉時，村集體還為其村民集中建設了住房，更是解除了村民的后顧之憂。從實際情況看，農村宅基地上的房屋通過買賣或出租，雖然價格受區位條件等影響而差別很大，但可將閑置的固定資產轉變成現金收入，收益可觀。在自發形成、自發調節的基礎上，如果法律 上能夠予以明確，政府適當進行規范管理，農村宅基地流轉將為發展農村經濟、增加農民收入、提高農民生活水平發揮巨大作用。

五、北京市農民土地權益保障存在的主要問題與挑戰

總體上，北京市農民集體土地流轉有力支援和保障了首都多元功能定位及生態涵養、綠化目標的實現，對于加快推進綠色北京示范區的建設、調整區域產業結構、形成土地綜合集約利用起到了積極作用;土地流轉對于釋放農村剩余勞動力、增加農民土地權益收入和其他收入也起到了推動作用。同時，流轉后原傳統種植業廢物如秸稈不再就地或生火焚燒，有效改善了人居環境，減輕了大氣污染壓力和社會防火壓力。但也存在一些普遍性的問題，比如小城鎮管理體制不順暢，重點鎮發展定位不清晰，對不同類型的重點鎮缺乏分類指導，存在定點隨意、布局不合理、產業發 展同質化等問題，導致土地利用存在一定程度的盲目性; 流轉后的土地利用效率比較低，沒有發揮 出應有的集約高效效應; 流轉價格普遍偏低，農民土地收益有限，隨著物價水平升高，對農村和諧穩 定帶來不利因素;流轉后土地用途多有改變，在需要改而不能改或偷偷改之間徘徊; 流轉方式還沒 有把土地從資源向資本轉化，失地農民利益保障的規范機制還未完全建立，等等。根據調研中反映的主要問題，結合全國面上的情況，目前農民土地權益保障主要面臨以下困難和問題。

1.相關法律法規體系不健全，政府與市場、地方各級政府、村集體與農民個人之間的責權關系不明確。目前，農村集體建設用地、承包地、宅基地以及自住用房的抵押、擔保和轉讓等流轉，在法律上仍存有空白，《物權法》、《土地管理法》等存在相互矛盾和沖突的地方、管理制度體系的 不健全制約了農民合法土地權益的實現，即使是目前重慶、四川、安徽等地開展的試點，在于法有 據這一方面還十分欠缺，農民土地權益保障面臨法律法規上的困境。其次，圍繞農民土地權益保障這一重大命題，政府和市場的界限、各級政府的職責、村集體與農民個人應當發揮什么樣的作用? 如何管理、如何做、怎么做? 對這一系列問 題還缺乏統一規范的指導意見和政策措施，中央層面對于地方政府開展的一些流轉試點，既沒有系統總結，也沒有明確表態。再次，在省市一級政府層面，沒有建立權威統一的工作協調機制，部門間對法律、制度、政策理解不一，政出多門的現象時有發生，農村土地流轉平臺建設缺乏統一規范，試點地區在部門歸口、管理職責、操作規程、利益分配與權益保護等方面做法不盡一致，不利于加強監管和跟蹤追責，建立規范集體土地流轉、保障農民權益的長效機制任重而道遠。

2.征地補償機制有待完善，相關權益保障矛盾仍然突出。北京市在征用農民土地的過程中，存在著不同時期對征地農民補償標準不一 致、補償方式不利于農民長期安居樂業、有時存在過度保障等問題，使得征地補償問題成為農民 上訪的主要原因。首先，農轉居不徹底導致不公平，解決剩余人員轉居問題資金缺口巨大。由于過去相關政策的不完善、不健全，以及宣傳不到位，農民對轉居工作的認識存在偏差，少數基層 干部受利益驅使，造成農轉居工作存在許多遺留問題。2004 年至今全市共計還有未解決的農轉居指標8.9萬人，隨著城鄉居民收入增長、全社會平均工資和超轉人員待遇等社會保障標準的提高，轉居成本大幅度上升，資金缺口巨大，區縣、鄉鎮財政難以承擔。其次，補償機制缺乏持 續動態的收益補償機制，村集體以及農民個人僅僅拿到土地的基本補償或一次性交易價格，而沒有分享土地的增值收益，隨著城鎮化的推進和建 設用地資源的稀缺程度加劇，土地價格的不斷上漲，靜態的價格補償機制帶來的矛盾愈發突出。再次，對失地農民的安置陷入兩難境地。土地征收及流轉過程中的權益保障標準缺乏規范，過度保障與保障不到位并存，政府在制定價格方面缺乏公信力。貨幣安置辦法相對簡便易行，但使得一些鄉鎮面臨較大的失地農民就業負擔，長期積累下來的矛盾容易引發社會穩定問題。而留地安置和留房安置等實物安置，在實際操作中難于監管，引發的矛盾和問題前期難以覺察長期來看也容易影響鄉鎮社會穩定。最后，征地補償引起的 社會矛盾比較多，家庭內部為分財產、分資金產生矛盾糾紛多，有的農民拿到錢并不會理財，沒有技能、無崗位，上了樓但思想觀念沒有轉變，對一次性補償資金的支配使用缺乏長遠打算，出現買豪車、參與賭博、投資失敗等問題，形成社會保障方 面的問題或隱患。一些沒有征地的村，由于村集體有經濟實力辦轉居，結果人員全部已經城鎮化，但仍然擁有大量的集體土地，享受著人口轉居和擁有集體土地兩個方面的好處。此外，有關綠化 用地的政策有機銜接不夠，一道、二道綠隔與平原造林，實際上都是綠化，發揮的作用實際上沒有太大區別。但是在農民權益保障方面差異非常大，待遇不平衡造成了很多的遺留問題。

3.農村承包地流轉存在成片流轉難、管理不規范、價格形成機制不完善等問題，制約土地資源利用效率。目前，北京市承包地流轉遇到的主要問題: 一是單次流轉規模較小，土地集中成片流轉難，承租方開發難成規模。在農村家庭聯產承包責任制下，土地分戶經營的分散性、隨意性與土地流轉的計劃性、規模性之間存在矛盾。由于推行土地家庭聯產承包責任制后，承包方在實施土地 規模流轉時，往往因為一戶或幾戶承包戶不能談妥，而使土地規模化流轉難以成功，從而導致土地流轉比較分散，制約了規模經濟的發展。二是政府過度介入、參與土地流轉。各級政府在農村土地流轉過程中，總體上應以管理和服務為主，但也有一些政府和村級組織直接充當土地流轉的主體，這不僅有可能背上沉重的經濟包袱，也容易引發矛盾沖突。這背后有基層政府追求政績、村集 體經濟組織企圖從中獲利等多方面的原因。三是土地流轉價格形成機制不完善。理論上，農村土地產權流轉交易應當主要依靠市場機制來起作用，將土地承包經營權納入有形的交易市場，以促進農村土地承包經營權的公開、公平、公正交易，但完全實行招投標或者電子競價等市場化交易，也容易抬高土地流轉價格，增加土地實際使用者 的農業生產成本，不利于按照原土地用途進行農業生產，制約了土地資源利用和農村經濟發展。

4.集體建設用地流轉法規制度不完善，融資等相關政策不配套。集體建設用地流轉有關法律規定仍不明確，不同法律之間存在相互矛盾的地方《憲法》中明確規定土地的使用權可以依法轉讓，而《土地管理法》又規定除特殊情況 下禁止集體建設用地使用權的流轉。具體到北京市主要存在以下幾個方面的問題:一是規劃滯后、紊亂、相互矛盾問題。由于規劃滯后，現有存量集體經營性建設用地，一般多為既成事實的建設用地，即在新版規劃出臺之前，通過發展工業大院等方式形成了實際建設用地。這些用地，按照新的規劃不予認可。同時，由于未經國土部門辦理用地手續，國土部門也不予認可。城鄉統籌發展戰略已提出多年，但城市總體規劃、鄉鎮總體規劃與村莊規劃，三規不接軌、不交合，相互矛盾，市、區縣在做村莊規劃的時候，把農村應得的土地指標拿出來用作城市建設，真正到了新農村建設和小城鎮建設時，卻沒有用地指標了。一些應當作為建設用地規劃的地塊，并沒有納入規劃范圍，影響土地資源價值的發揮。即使是規劃為建設用地的地塊，由于難以獲得相應的建設用地指標，開發不了，倒逼形成小產權房。二是集體經濟組織之間的利益平衡問題。農村集體建設用地，不同于國有建設用地，帶有明顯的社區性質。因此，要開展鄉鎮統籌利用，在規劃允許的前提下，還要調整好各集體經濟組織之間的利益關系。三是建設融資難問題。按照目前的有關法律規定，禁止農村集體建設用地使用權抵押、擔保。四是項目建設審批時限問題。目前，完成一個建設項目審批大約需2～3年，建設周期2～3年，整體下來需4～5年。期間，原有地上建筑物、產業設施拆除，新的產業又未形成，會導致集體收益下降，甚至出現斷檔，容易引發不穩定因素。同時，也正是因為集體建設用地相關政策體系不完善，一些政策規定在現實生活中適用性較差，一些地區試點推行的集體建設用地流轉，土地使用權價格的市場發現不充分，反而不利于保護農民的土地權益。而且，集體建設用地流轉過程中，相關融資、社會保障等政策不配套，帶來了其他與農民切身利益相關的問題。比如，北京市的西北旺鎮的唐家村拆完后，給了村里18萬平方米的產業用地，到現在開不了工，一是用地指標不配套，有可用地但沒指標，還是用不了;二是集體建設用地融資政策沒明確，銀行不放款，融資沒依據，村里自身沒有實力把18萬平方米的地建設下來。有一些農民自身缺乏經濟實力無法建設，只能求助于外部資金，出租收益和未來的補償雙方共享，這實際上就造成農民為了眼前利益而犧牲長遠利益，土地權益流失。

5.農村宅基地能否流轉、如何流轉存在較大爭議，流轉雙方權益都難以有效保護。農村宅基地的流轉雖然理論上能夠增加農民的財產性收入，但由于相關權利沒有得到法律的明確規定，尚處于探索階段，存在較大的政策風險。比如，通州區宋莊的畫家村就是一個典型案例，農民在沒有轉居之前，先對其宅基地進行流轉，之后農民看到土地上漲而反悔，并起訴到法院，而法院根據土地管理法對宅基地不能買賣的規定，支持了農民的訴求，使得農民不誠信的行為得到支持，土地實際使用者方承擔了損失，這種現象制約了宅基地流轉的順利進行。制度規定的空白使得宅基地流轉不暢，造成了宅基地不能發揮 其應有的作用，既影響了土地資源的利用效率，也使得農民應有的土地權益難以通過市場順利 實現。此外，宅基地自行流轉到期后，地上物的處分也是一個焦點，容易引發土地實際使用者與農民個人、村組織之間的矛盾，影響農村社會穩定。在涉及征地補償時，這一矛盾會更加突出。由于宅基地流轉缺乏法律依據，不僅存量宅基地權益受到影響，也牽涉一些農民急需宅基地建房時，有關部門長期不敢批地，形成又一重矛盾。

① 張軍:《石景山區沒農民了》，載于《北京日報》2002年11月29日;《北京石景山區整建制“農轉非”的三大突破》，載于《領導決策信息》2003年3月2日;《城市化進程中整建制轉居轉工問題研究以北京市朝陽區為例》，http://www.docin.com/p－825157856.html。

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協委員、第十三屆全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高品質層次學術交流帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環新發展格局》一書又獲評“2021年度中國好書”。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關于做學問的“指導思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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