在百年大變局的背景下，需要統(tǒng)籌好發(fā)展和安全的關(guān)系。一方面，外部地緣形勢日趨嚴(yán)峻。另一方面，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)面臨轉(zhuǎn)型的陣痛期。如何利用好政策空間，特別是把握好財(cái)政發(fā)力節(jié)奏，是我們需要認(rèn)真思考的問題。

縱觀人類歷史，當(dāng)外部地緣風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)上升趨勢時(shí)，存在戰(zhàn)備不足、戰(zhàn)備過度和戰(zhàn)備適度三種情況。

戰(zhàn)備不足的案例——晚清和甲午戰(zhàn)爭

1888年，清政府正式宣告北洋水師成立，結(jié)束了有海無防的歷史。憑借從西方采購的鐵甲艦，北洋水師號(hào)稱“亞洲第一、世界第六”，很多西方媒體也將清朝視為列強(qiáng)之一。

在甲午海戰(zhàn)中發(fā)揮了決定性作用的“吉野艦”：

清朝海軍的崛起深深刺激了日本，為了對(duì)抗北洋水師，日本制定了大規(guī)模軍艦采購計(jì)劃。為了籌措軍費(fèi)，天皇帶頭捐款，每年拿出皇室收入1/10的帑銀用于支持海軍建設(shè)。受此鼓舞，日本朝野掀起了向海軍募捐的熱潮。1888年—1894年，日本海軍添置了12艘現(xiàn)代化軍艦，其中包括由法國設(shè)計(jì)，專門用于對(duì)付定遠(yuǎn)、鎮(zhèn)遠(yuǎn)艦的“三景艦”；以及由英國建造，安裝了當(dāng)時(shí)世界上最先進(jìn)速射炮的“吉野艦”。不僅如此，日本工程師還發(fā)明了以苦味酸為主要成分的“下瀨火藥”，這種火藥在爆炸時(shí)可以引起上千度的大火，能夠燒穿鋼板。相比之下，北洋水師采用的炮彈裝的是黑火藥，威力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如“下瀨火藥”。

號(hào)稱永不沉沒的頤和園“石舫”：

就在日本勒緊褲腰帶發(fā)展海軍的時(shí)候，清政府卻在國防上“躺平”。隨著北洋水師成軍，清政府認(rèn)為外患已不足為懼，開始驕傲自滿起來。恰逢黃河發(fā)生水患，修筑河堤需要耗費(fèi)上千萬兩白銀，戶部尚書翁同龢便以“國庫空虛”為由，暫停了海軍的武器采購計(jì)劃。不僅如此，慈禧太后為了迎接60大壽，下令重修“三海”（南海、中海、北海）工程和頤和園，海軍部門的軍費(fèi)累計(jì)被挪用了1100萬兩白銀。由于經(jīng)費(fèi)緊缺，1888年—1894年，北洋水師未添一艦一炮，設(shè)備老化嚴(yán)重，清朝海軍建設(shè)陷入停滯。

事實(shí)上，1888年—1894年這6年里，世界海軍技術(shù)突飛猛進(jìn)，軍艦航速大幅提升，速射炮和無煙火藥也得到普及。像致遠(yuǎn)號(hào)、靖遠(yuǎn)號(hào)等軍艦，在剛下水的時(shí)候性能還算先進(jìn)，僅隔6年之后就已經(jīng)落后于時(shí)代（同為高速巡洋艦，“致遠(yuǎn)號(hào)”航速18節(jié)，“吉野號(hào)”航速23節(jié)）。在1888年的時(shí)候，北洋水師實(shí)力遠(yuǎn)強(qiáng)于日本；可到了1894年，北洋水師無論火力、噸位、航速等指標(biāo)均落后于日本。在甲午海戰(zhàn)中，盡管北洋水師的官兵拼死抵抗（炮擊命中率高于聯(lián)合艦隊(duì)），但由于武器性能的差距，清朝依然輸給了日本，持續(xù)了三十多年的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)就此破產(chǎn)。

甲午戰(zhàn)敗后，中日簽署《馬關(guān)條約》，中國被迫向日本“賠償”2.3億兩白銀，如果清政府早有戰(zhàn)備的覺悟，這筆錢可以建造十支北洋艦隊(duì)。不僅如此，中國還被迫割讓臺(tái)灣和澎湖列島給日本，為臺(tái)灣與大陸上百年的分裂埋下伏筆。

甲午戰(zhàn)敗的教訓(xùn)不可謂不慘痛。事實(shí)上，清朝的GDP是日本四倍，但由于沒能建立現(xiàn)代財(cái)稅體制，財(cái)政汲稅能力嚴(yán)重不足，清政府的財(cái)政收入僅略高于日本政府。不僅如此，在甲午戰(zhàn)爭之前的幾年里，清政府大部分財(cái)政開支都流入非軍事領(lǐng)域，全國大量修建河堤、園林等工程。從凱恩斯主義的角度來講，這些工程雖然能帶動(dòng)不少就業(yè)和GDP，但擠占了國防建設(shè)資源，在備戰(zhàn)時(shí)期不能解燃眉之急。

清政府犯的錯(cuò)誤，在于低估了戰(zhàn)爭風(fēng)險(xiǎn)，沒有正確處理好發(fā)展和安全的矛盾，導(dǎo)致戰(zhàn)備嚴(yán)重不足，為全民族帶來災(zāi)難性的后果。

戰(zhàn)備過度的案例——星球大戰(zhàn)與蘇聯(lián)解體

70年代末80年代初，全球陣營對(duì)抗出現(xiàn)升級(jí)的趨勢，很多人擔(dān)心第三次世界大戰(zhàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

在東亞，中國和越南爆發(fā)戰(zhàn)爭。越南與蘇聯(lián)曾簽署軍事同盟協(xié)議，為了對(duì)越南提供支持，蘇聯(lián)向遠(yuǎn)東地區(qū)大舉增兵，中蘇邊境陳兵百萬，局勢有一觸即發(fā)之勢。

在中亞，蘇聯(lián)大舉入侵阿富汗，西方趁機(jī)介入，向阿富汗游擊隊(duì)提供武器援助，并與中國聯(lián)手抵制莫斯科奧運(yùn)會(huì)。

在中東，伊朗和伊拉克爆發(fā)曠日持久的戰(zhàn)爭，雙方互相襲擊對(duì)手油田和商船。不久之后阿拉伯國家也紛紛卷入，這場戰(zhàn)爭演化為什葉派和遜尼派之間的大戰(zhàn)。

在拉美，阿根廷和英國爆發(fā)馬島戰(zhàn)爭，英國皇家海軍大舉遠(yuǎn)征，雖然擊敗了阿根廷軍隊(duì)，但自家的“謝菲爾德號(hào)”驅(qū)逐艦也被“飛魚”導(dǎo)彈擊沉。趁此機(jī)會(huì)，以色列主動(dòng)挑起“第五次中東戰(zhàn)爭，”不僅占領(lǐng)了黎巴嫩南部，還摧毀了敘利亞耗時(shí)十年建立的防空系統(tǒng)。

美國總統(tǒng)里根上臺(tái)后，奉行強(qiáng)硬的反蘇戰(zhàn)略，為此制定了“星球大戰(zhàn)”計(jì)劃，號(hào)稱要開發(fā)由衛(wèi)星、激光武器、電磁軌道炮組成的反導(dǎo)系統(tǒng)，削弱蘇聯(lián)核威懾能力。

蘇聯(lián)“81軍演”：

蘇聯(lián)也不甘示弱，里根上臺(tái)后，蘇聯(lián)舉行了“81軍演”，這場軍演是人類歷史上最大規(guī)模的軍事演習(xí)。按照設(shè)想，蘇軍“鋼鐵洪流”會(huì)用三天的時(shí)間占領(lǐng)西德，并在一周以后抵達(dá)英吉利海峽。為了保障計(jì)劃順利進(jìn)行，蘇聯(lián)甚至考慮在必要的時(shí)候用核彈開路，在美國來不及反應(yīng)之前摧毀西歐軍隊(duì)。

站在80年代初的時(shí)點(diǎn)上，世界并不太平。資本主義國家依然面臨經(jīng)濟(jì)“滯漲”的問題，全球各地也爆發(fā)代理人戰(zhàn)爭。出于對(duì)美國“星球大戰(zhàn)”計(jì)劃的擔(dān)憂，蘇聯(lián)高層作出一個(gè)判斷：“戰(zhàn)爭與革命是時(shí)代的主題，世界大戰(zhàn)很難避免。”在此背景下，蘇聯(lián)決定大幅上調(diào)軍費(fèi)，國防開支占GDP比重飆升至30%以上。大量社會(huì)資源流向軍工部門，導(dǎo)致蘇聯(lián)農(nóng)業(yè)部門和輕工業(yè)部門生產(chǎn)嚴(yán)重不足，作為世界上資源最豐富的國家，蘇聯(lián)竟然出現(xiàn)民用物資緊缺的現(xiàn)象，民眾被迫排起長隊(duì)買面包。

不僅如此，80年代中期OPEC國家大幅增產(chǎn)石油，導(dǎo)致油價(jià)一落千丈。蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴原油出口，這使其財(cái)政雪上加霜。除了蘇聯(lián)外，印度、越南、東歐等親蘇經(jīng)濟(jì)體也制定了較高的軍費(fèi)比例，這延緩了其市場化轉(zhuǎn)型的步伐。

蘇聯(lián)和中國歷年國防開支占GDP比重：

在80年代，盡管周邊地緣形勢錯(cuò)綜復(fù)雜，但中國作出了跟蘇聯(lián)截然相反的判斷。蘇聯(lián)認(rèn)為：“戰(zhàn)爭與革命是時(shí)代主題，要以戰(zhàn)備為中心。”中國則提出：“和平與發(fā)展是時(shí)代主題，要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。”在蘇聯(lián)轉(zhuǎn)向戰(zhàn)備體制的同時(shí)，中國卻大幅削減軍費(fèi)，并推行“百萬大裁軍”政策，國防開支占GDP比重下降至2%。省下來的錢則投入到民用領(lǐng)域，財(cái)政發(fā)力重點(diǎn)轉(zhuǎn)向基建領(lǐng)域（當(dāng)時(shí)有句話叫“要想富、先修路”）。

80年代世界呈現(xiàn)冰火兩重天的境地。一方面，兩大陣營激烈對(duì)抗，爆發(fā)曠日持久的代理人戰(zhàn)爭。另一方面，由于成本原因，全球掀起第四輪國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。與印度、越南等經(jīng)濟(jì)體相比，中國市場化改革最早、基礎(chǔ)設(shè)施最完善，因此占盡了先機(jī)。日本和東亞四小龍的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)紛紛轉(zhuǎn)移至中國，出口成為拉動(dòng)GDP的關(guān)鍵因素。

蘇聯(lián)之所以解體，很重要的原因在于錯(cuò)誤估計(jì)了世界形勢，把局部戰(zhàn)爭當(dāng)成世界大戰(zhàn)的信號(hào)。以至于把財(cái)政的發(fā)力重心從民生領(lǐng)域轉(zhuǎn)向國防領(lǐng)域，白白浪費(fèi)了太多資源。80年代后期，莫斯科已經(jīng)無力向加盟共和國提供財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也很難再負(fù)擔(dān)東歐衛(wèi)星國的駐軍成本。戈?duì)柊蛦谭虮黄葓?zhí)行收縮戰(zhàn)略，這使從波蘭到波羅的海三國形成大片真空區(qū)，為蘇聯(lián)解體埋下伏筆。

正所謂“國雖大，好戰(zhàn)必亡，忘戰(zhàn)必危。”戰(zhàn)備不足會(huì)帶來災(zāi)難性后果，但戰(zhàn)備過度也會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)擔(dān)。

戰(zhàn)備適度的案例——二戰(zhàn)前英國的開源節(jié)流

1929年，世界爆發(fā)大蕭條，各工業(yè)國陷入嚴(yán)重衰退。面對(duì)史無前例的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，各個(gè)國家選擇了不同道路。

在經(jīng)歷了連續(xù)數(shù)年的經(jīng)濟(jì)衰退后，美國選擇擁抱凱恩斯主義。在全國范圍興修基建，通過以工代賑的方式拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。并建立社會(huì)保障體系，為失業(yè)人群發(fā)放救濟(jì)金。“羅斯福新政”放棄了傳統(tǒng)的財(cái)政平衡理念，在短期內(nèi)使美國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁反彈，但代價(jià)是美國財(cái)政赤字率節(jié)節(jié)攀升。到了1938年，財(cái)政政策的邊際效用開始遞減，美國經(jīng)濟(jì)再次出現(xiàn)負(fù)增長，失業(yè)率飆升至兩位數(shù)。

無擔(dān)保的信用貨幣“梅福券”：

1933年，在經(jīng)歷了對(duì)傳統(tǒng)中左翼政黨的失望后，德國民眾選擇了納粹黨，希特勒成為新一任德國總理，并強(qiáng)行通過《授權(quán)法》，使政府可以繞開國會(huì)制定財(cái)政預(yù)算。希特勒上臺(tái)后，選擇沙赫特作為經(jīng)濟(jì)部長，實(shí)施國家壟斷資本主義。為籌措資金，德國一方面以經(jīng)濟(jì)危機(jī)為借口，賴掉了大部分凡爾賽賠款；另一方面高舉反猶主義，從富裕的猶太人手里掠奪財(cái)富。由于外匯短缺，沙赫特采取“以物易物”的方式，與亞非拉國家做貿(mào)易，比如向中國出口武器換取鎢礦。不僅如此，德國發(fā)行“梅福券”作為表外融資渠道，并設(shè)定了4%的高利率來防止擠兌。

德國依靠修路和軍購拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長：

在籌集到錢后，納粹政府大量興修基建并重整軍備，德國高速公路里程迅猛增長，帶動(dòng)了汽車產(chǎn)業(yè)的繁榮。海量的軍購訂單則使機(jī)器重新運(yùn)轉(zhuǎn)起來，工廠出現(xiàn)招工熱。希特勒剛上臺(tái)時(shí)，德國有800萬失業(yè)人口；四年之后，德國基本實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。雖然希特勒的經(jīng)濟(jì)政策帶來短暫繁榮，但這種龐氏騙局的借債模式注定是不可持續(xù)的，因?yàn)榇蟛糠稚鐣?huì)資源都投入到不產(chǎn)生實(shí)際利潤的軍工部門，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)無法正循環(huán)。到了1938年，德國財(cái)政嚴(yán)重入不敷出，政府資金鏈斷裂，甚至連利息都無法支付。為了解決債務(wù)危機(jī)，德國選擇入侵捷克斯洛伐克，并于次年入侵波蘭，通過戰(zhàn)爭的方式向外掠奪資源。

大蕭條對(duì)日本的影響同樣深遠(yuǎn)。作為資源匱乏、內(nèi)部市場狹小的國家，日本經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴對(duì)外貿(mào)易。然而30年代全球掀起的關(guān)稅戰(zhàn)，使日本出口企業(yè)遭遇毀滅性打擊，大量商品積壓在港口。再加上濱口雄幸內(nèi)閣堅(jiān)持“金解禁”政策，執(zhí)意恢復(fù)金本位，日元匯率被高估，日本出現(xiàn)嚴(yán)重的通貨緊縮問題。在此背景下，日本極右翼勢力抬頭。1931年，為了轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)矛盾，日本悍然發(fā)動(dòng)“九一八事變”，占領(lǐng)中國東北。軍國主義勢力受到鼓舞，主張與英美協(xié)調(diào)、不干涉中國內(nèi)政（實(shí)則是改軍事入侵為經(jīng)濟(jì)掠奪）的幣原主義陷入破產(chǎn)。為了遏制日本在西太平洋地區(qū)的擴(kuò)張，美國向中日兩國發(fā)出外交照會(huì)，不承認(rèn)偽滿洲國傀儡政府，即“史汀生主義”，日美關(guān)系出現(xiàn)裂痕。

1933年，因不滿“李頓調(diào)查書”，日本退出國聯(lián)：

高橋是清組閣后，執(zhí)行積極的財(cái)政政策，通過央行購債的方式為政府部門融資，并多次下調(diào)利率。高橋是清的寬財(cái)政政策雖然短暫提振了日本經(jīng)濟(jì)，但由于缺乏優(yōu)質(zhì)投資標(biāo)的，大部分資金流入低效率的舊部門，不僅加劇了產(chǎn)能過剩問題，還導(dǎo)致財(cái)閥進(jìn)一步做大，和軍部互相勾結(jié)。日本的經(jīng)濟(jì)問題并未得到根治，貧富差距日益擴(kuò)大，極右翼思潮成為社會(huì)主流，大正時(shí)期的民主風(fēng)氣蕩然無存。隨著時(shí)間推移，日本主張與對(duì)英美強(qiáng)硬的艦隊(duì)派逐漸壓倒主張與英美協(xié)調(diào)的條約派，1935年，日本退出《倫敦裁軍協(xié)定》，與英美關(guān)系走向破裂。1936年，日本爆發(fā)“二二六兵變”，正式擁抱法西斯主義，為亞洲鄰國帶來巨大災(zāi)難。

為了應(yīng)對(duì)即將到來的世界大戰(zhàn)，斯大林決定舉全國之力發(fā)展重工業(yè)：

隨著德國和日本極右翼勢力上臺(tái)，斯大林覺察到了世界大戰(zhàn)的信號(hào)。他以鐵腕的手段在蘇聯(lián)實(shí)施“斯大林模式”，通過計(jì)劃的手段推動(dòng)國家高速工業(yè)化。作為農(nóng)業(yè)國，蘇聯(lián)的底子非常弱。為了籌集工業(yè)化所必須的資金，蘇聯(lián)執(zhí)行“農(nóng)業(yè)集體化”政策，以極低的成本向農(nóng)民征收糧食，用于出口創(chuàng)匯。這一政策遭到富農(nóng)抵制，農(nóng)村生產(chǎn)效率大幅下降，擁有黑土地的烏克蘭甚至爆發(fā)饑荒，上百萬人餓死。為了壓制反對(duì)勢力，斯大林開啟“大清洗運(yùn)動(dòng)”，并堅(jiān)持將大部分資源投入重工業(yè)特別是軍事工業(yè)。為了獲取先進(jìn)技術(shù)，蘇聯(lián)擱置意識(shí)形態(tài)主動(dòng)與美國合作，借美國之手建立現(xiàn)代化工業(yè)體系。

客觀地說，斯大林模式使蘇聯(lián)僅用了十年時(shí)間就從農(nóng)業(yè)國一躍發(fā)展為工業(yè)國，為衛(wèi)國戰(zhàn)爭的勝利奠定基礎(chǔ)。但斯大林模式導(dǎo)致內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，官僚盛行，并忽視了市場和價(jià)格的作用。更重要的是，蘇聯(lián)依靠工農(nóng)業(yè)剪刀差來積累財(cái)政資金，農(nóng)民的剩余價(jià)值被壓榨殆盡。以至于蘇德戰(zhàn)爭初期，烏克蘭的農(nóng)民紛紛加入德軍，試圖推翻蘇聯(lián)統(tǒng)治。

上個(gè)世紀(jì)20年代，憑借汽車產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)后重建，整個(gè)歐美迎來了消費(fèi)市場的繁榮。法國經(jīng)濟(jì)快速復(fù)蘇，財(cái)政出現(xiàn)盈余。“大蕭條”后，憑借豐富的黃金儲(chǔ)備，法國決定維護(hù)金本位制度，堅(jiān)持法郎不貶值。結(jié)果導(dǎo)致法國工業(yè)品出口競爭力受到削弱。為了提振經(jīng)濟(jì)，法國政府推行減稅政策，不僅收效甚微，還造成了財(cái)政赤字。雪上加霜的是，一戰(zhàn)后法國多出數(shù)百萬退伍軍人，他們的養(yǎng)老金壓力在30年代逐漸釋放，財(cái)政支出壓力進(jìn)一步提升。

二戰(zhàn)前歐洲各國GDP：

與右翼政黨的減稅政策相比，左翼政黨提倡的高福利政策對(duì)法國財(cái)政傷害更大。長期的入不敷出導(dǎo)致法國政府欠了一屁股債，盡管法國很早就意識(shí)到納粹德國崛起帶來的危害，但受預(yù)算限制，法國無力籌措足夠多的軍費(fèi)來抗衡德國。1936年，德國借口法國與蘇聯(lián)簽署《蘇法互助條約》，悍然出兵進(jìn)駐萊茵河西岸。一方面受黨爭影響，另一方面財(cái)政捉襟見肘，法國選擇消極策略，任由德國撕毀《凡爾賽協(xié)議》。可以說，法國財(cái)政的失敗間接導(dǎo)致外交上的失敗。

凡爾賽賠款和道威斯計(jì)劃：

一戰(zhàn)后，英國從債權(quán)國淪為債務(wù)國。為了緩解財(cái)政壓力，協(xié)約國在凡爾賽會(huì)議上要求德國賠償2000多億金馬克，這筆錢將被全部用于償還協(xié)約國欠美國的貸款。為了支付戰(zhàn)爭賠款，德國被迫勒緊褲腰帶搞出口，靠貿(mào)易順差賺來的錢還債。即便如此，德國依舊無力償還賠款，以至于魏瑪政府不得不走上印鈔的道路，釀成史詩級(jí)的通貨膨脹。為了解決這一問題，1924年美國出臺(tái)“道威斯計(jì)劃”，向德國提供貸款，促使德國工業(yè)恢復(fù)。在具備財(cái)政造血能力后，德國重新向英法支付賠款，在收到錢后，協(xié)約國欠美國的貸款得到兌付。

1925年，英國重建金本位，全球形成“美元—英鎊”雙貨幣體系。美國是全球最大經(jīng)濟(jì)體，擁有最高的工業(yè)產(chǎn)出。英國則控制了南非的金礦，在某種程度上擁有鑄幣權(quán)。紐約和倫敦一直在爭奪全球金融中心的地位。然而大蕭條后，德國以經(jīng)濟(jì)危機(jī)為借口停止支付凡爾賽賠款，英國重新面臨被動(dòng)縮表的局面，財(cái)政赤字攀升，工業(yè)陷入衰退。為了解決這一問題，1931年，英國主動(dòng)放棄金本位，任由英鎊貶值，以促進(jìn)出口。

面對(duì)百年一遇的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，英國朝野出現(xiàn)了兩種路線：一種是以古典學(xué)派為代表的減稅路線，主張降低企業(yè)稅負(fù)，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；另一種是以凱恩斯主義為代表的大政府路線，主張實(shí)施財(cái)政擴(kuò)張，以基建為抓手推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。然而時(shí)任財(cái)政大臣張伯倫既沒有減稅，也沒有搞基建，而是采取緊縮的財(cái)政政策。

二戰(zhàn)前英國執(zhí)行緊縮性財(cái)政政策，以應(yīng)對(duì)世界大戰(zhàn)風(fēng)險(xiǎn)：

一方面，張伯倫對(duì)外加征保護(hù)性關(guān)稅，并駁回了議會(huì)的減稅要求。此舉違背了自亞當(dāng)斯密以來的自由經(jīng)濟(jì)政策，但張伯倫的出發(fā)點(diǎn)是為了增加政府收入，以盡快恢復(fù)財(cái)政平衡。不僅如此，張伯倫還大幅削減政府開支，精簡公共部門，通過開源節(jié)流的方式壓縮債務(wù)。大蕭條后，很多國家都走上了凱恩斯主義的道路，但英國并沒有依靠大規(guī)模財(cái)政赤字來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，反而限制央行購買債券，將政府債務(wù)長期控制在較低水平。

作為保守黨人，張伯倫的同儕紛紛要求減稅，這是保守黨維持了上百年的傳統(tǒng)。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)者，張伯倫非常清楚財(cái)政政策可以迅速推動(dòng)經(jīng)濟(jì)重回?cái)U(kuò)張軌道，讓英國走出通縮陷阱。但張伯倫更清楚一點(diǎn)：“大英帝國所面臨的地緣環(huán)境堪稱百年未見，兇險(xiǎn)的外部形勢不容許英國出現(xiàn)持續(xù)性的財(cái)政赤字。”

上個(gè)世紀(jì)30年代，英國同時(shí)面臨德國、意大利、蘇聯(lián)、美國、日本的競爭。隨著極右翼勢力上臺(tái)，德國人的復(fù)仇主義情緒愈發(fā)強(qiáng)烈。意大利則試圖染指地中海，將英國勢力趕出直布羅陀海峽。蘇聯(lián)一直有輸出革命的想法，在世界各地掀起工人運(yùn)動(dòng)。美國則打算成為新的世界霸主，想從英國手里奪走各大海峽的控制權(quán)。日本則想利用英國衰落的機(jī)會(huì)，蠶食其在遠(yuǎn)東的利益。

不僅如此，與德國相比，英國產(chǎn)業(yè)空心化問題極其嚴(yán)重。由于長期奉行“金融立國”政策，大部分社會(huì)資源都投向第三產(chǎn)業(yè)，英國缺乏足夠多的熟練工人，制造業(yè)份額占全球比重不斷縮水。英國只能大力發(fā)展尖端科技，試圖依靠科技代差來維持自身優(yōu)勢。

為了應(yīng)對(duì)外部競爭，英國被迫執(zhí)行戰(zhàn)略收縮。比如召開倫敦海軍會(huì)議，呼吁各國停止軍備競賽。在新加坡修建要塞，放棄馬六甲海峽以東的區(qū)域，挑撥美日矛盾（代價(jià)是澳、新倒向美國）。在歐洲推行綏靖政策，試圖禍水東引，讓納粹德國和共產(chǎn)主義蘇聯(lián)火拼。但最關(guān)鍵的一點(diǎn)，是英國長期恪守財(cái)政紀(jì)律，拒絕大規(guī)模增加政府債務(wù)，為潛在的戰(zhàn)爭風(fēng)險(xiǎn)預(yù)留政策空間。

1937年，張伯倫成為英國新一任首相。此時(shí)德國依靠舉債的方式完成了整軍計(jì)劃，成為歐洲乃至世界第一軍事強(qiáng)國。日本也對(duì)中國發(fā)動(dòng)全面入侵，打算占領(lǐng)長江中下游區(qū)域。張伯倫非常清楚世界大戰(zhàn)不可避免，但此時(shí)英國并沒有做好戰(zhàn)爭準(zhǔn)備，武器從研發(fā)到投入生產(chǎn)至少需要三年時(shí)間。對(duì)英國來說，最寶貴的是時(shí)間，綏靖政策是當(dāng)時(shí)的無奈選擇。

雷達(dá)技術(shù)的完善是英國打贏不列顛空戰(zhàn)的關(guān)鍵：

但好在之前保守的財(cái)政政策，使英國有充足的預(yù)算來維持軍備擴(kuò)張。張伯倫剛擔(dān)任首相的時(shí)候，英國的飛機(jī)和坦克產(chǎn)量不到德國一半。但到了1940年，在引入流水線作業(yè)后，英國的戰(zhàn)斗機(jī)產(chǎn)量已經(jīng)超過德國。不僅如此，張伯倫執(zhí)政的三年里，英國完善了雷達(dá)技術(shù)，并利用計(jì)算機(jī)技術(shù)破譯德軍密碼，這些成為英國打贏不列顛空戰(zhàn)的關(guān)鍵。

對(duì)比二戰(zhàn)時(shí)期英國和法國的表現(xiàn)。法國由于在戰(zhàn)前沒有控制債務(wù)上限，戰(zhàn)爭來臨時(shí)財(cái)力捉襟見肘，只能實(shí)施消極防御策略，結(jié)果被德軍一波打穿。英國在大蕭條后頂住了加杠桿的誘惑，留下了健康的資產(chǎn)負(fù)債表，為世界大戰(zhàn)爭取到寬松的財(cái)政空間。二戰(zhàn)后期，英國不僅向蘇聯(lián)提供大量援助物資，幫蘇聯(lián)挺過最艱難的時(shí)刻；還對(duì)德國大后方實(shí)施戰(zhàn)略轟炸，大幅削減德國戰(zhàn)爭潛力，加速了盟軍的勝利。

結(jié)合各國在大蕭條后的財(cái)政政策，總體來看。德國模式最不可取，這種竭澤而漁的財(cái)政擴(kuò)張模式短期內(nèi)雖然效果顯著，但實(shí)則透支未來潛力。當(dāng)大量債務(wù)到期后，納粹德國面臨兩種選擇，要么政府破產(chǎn)，希特勒被迫下臺(tái)；要么發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭，通過搜刮國外財(cái)富維持自身存續(xù)。

蘇聯(lián)模式雖然能快速積累財(cái)政資金，但代價(jià)是壓榨農(nóng)民的剩余價(jià)值。市場調(diào)節(jié)的作用被忽視，使蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)體制走向僵化。美國的羅斯福新政雖然短期內(nèi)有效果，但長期來看，寬財(cái)政的作用只是暫時(shí)的，到了1938年美國經(jīng)濟(jì)再次探底。如果不是二戰(zhàn)爆發(fā)帶來的訂單激增，美國可能會(huì)重新走向蕭條。更重要的是，美國之所以能放心大膽推行凱恩斯主義，是因?yàn)槊绹鷼W洲隔著大西洋，受到的戰(zhàn)爭威脅較小，可以將發(fā)展置于安全之上，高舉孤立主義搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

相比之下，二戰(zhàn)前英國的財(cái)政模式具備一定參考價(jià)值。總的來說，英國奉行審慎的財(cái)政政策和靈活的貨幣政策，長期維持財(cái)政平衡，不搞大水漫灌。盡管代價(jià)是經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇比美國緩慢，但英國的財(cái)政政策是健康而可持續(xù)的。如果爆發(fā)世界大戰(zhàn)，英國擁有充足的財(cái)政空間上調(diào)軍費(fèi)，可以迅速轉(zhuǎn)入戰(zhàn)備狀態(tài)。如果世界維持和平，英國也能繼續(xù)維持經(jīng)濟(jì)增長，而不必?fù)?dān)心被債務(wù)負(fù)擔(dān)壓垮。

為什么要保留合適的財(cái)政空間？

站在當(dāng)下的時(shí)間點(diǎn)，世界大戰(zhàn)的風(fēng)險(xiǎn)是真實(shí)存在的。

2022年以來，俄烏戰(zhàn)爭不斷升級(jí)，北約對(duì)烏克蘭的援助不再遮遮掩掩，而是允許烏克蘭用西方武器直接攻擊俄羅斯本土。作為回應(yīng)，俄羅斯與朝鮮簽署軍事同盟協(xié)議，整個(gè)東亞都被卷入其中。

在中東，以色列和伊朗的代理人戰(zhàn)爭持續(xù)升級(jí)，從海洋（紅海危機(jī)）轉(zhuǎn)移到陸地（黎以沖突）。以色列的背后有美國支持，伊朗則打算與俄羅斯簽署軍事同盟協(xié)議，伊以沖突可能會(huì)演化為兩大陣營之間的對(duì)抗。

在歐美，隨著債務(wù)問題愈演愈烈，極右翼勢力持續(xù)抬頭。法國、德國、意大利、西班牙等歐洲大國反移民、反全球化的訴求越來越強(qiáng)烈。不僅如此，美國大選特朗普上臺(tái)的概率也出現(xiàn)上升之勢，全球有重演上個(gè)世紀(jì)30年代關(guān)稅戰(zhàn)的可能。

從當(dāng)前的情況來看，誰也沒有辦法保證未來的世界究竟是戰(zhàn)爭，還是和平。冷戰(zhàn)似乎是不差的選擇，但如果是熱戰(zhàn)，那財(cái)政將成為最重要的事項(xiàng)之一。

事實(shí)上，一個(gè)國家的戰(zhàn)爭潛力，取決于這個(gè)國家可以動(dòng)用的財(cái)政空間，這比單純的GDP更有參考意義。

以俄烏戰(zhàn)爭為例。西方國家的GDP是俄羅斯20倍，但戰(zhàn)爭持續(xù)三年來，俄羅斯依然與西方處于持平狀態(tài)，其經(jīng)濟(jì)并沒有因?yàn)樵馐苤撇枚罎ⅰ槭裁磿?huì)這樣呢？

根本原因在于俄羅斯的政府杠杠率遠(yuǎn)低于西方平均水平。在俄烏開戰(zhàn)前，憑借高油價(jià)時(shí)期帶來的財(cái)政盈余，以及2018年養(yǎng)老金改革帶來的支出削減，俄羅斯政府杠杠率不到20%，擁有充足的舉債空間。相比之下，西方在2008年之后走上了債務(wù)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的模式，美國、英國、法國、意大利、日本等G7國家政府杠杠率均超過100%。在這種背景下，西方國家很難向?yàn)蹩颂m提供與其GDP規(guī)模相匹配的援助。

2008年以來美國長期透支財(cái)政空間：

以美國為例，盡管美國GDP是俄羅斯15倍，但由于政府債務(wù)率過高，還本付息壓力過大，援助烏克蘭600億的法案在眾議院卡了半年才得以通過。歐洲國家亦是如此，英國和法國GDP高于俄羅斯，但由于債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，英法納稅人不支持政府向?yàn)蹩颂m提供過高援助。財(cái)政問題成為英法政黨輪替的重要原因。

憑借充足的財(cái)政空間，以及價(jià)值上千億美元、可以用于外貿(mào)支付的黃金儲(chǔ)備，俄羅斯并沒有被持久戰(zhàn)拖垮，反而通過局部動(dòng)員建立了戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制，工廠獲得大量軍購訂單，產(chǎn)能利用率明顯提升。從開戰(zhàn)到現(xiàn)在，俄羅斯的PMI從48.6%上升至54.9%，重新轉(zhuǎn)入擴(kuò)張區(qū)間；失業(yè)率則從4.1%下降至2.6%，基本實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。

更寬裕的財(cái)政空間是東羅馬帝國得以幸存的重要原因：

公元4世紀(jì)，匈奴人和日耳曼人大量涌入羅馬帝國境內(nèi)，史稱“蠻族入侵”。西羅馬帝國無論人口還是軍隊(duì)都不亞于東羅馬帝國，還掌握著西班牙的金礦，擁有鑄幣權(quán)。但前者卻日益衰落，走向敗亡；后者則挺過了蠻族入侵的黑暗時(shí)刻，成為中世紀(jì)歐洲的文明中心。為什么會(huì)這樣呢？

很重要的原因在于東羅馬帝國擁有更充沛的財(cái)政資源。西羅馬帝國以農(nóng)耕為主，在莊園經(jīng)濟(jì)崩潰后，西羅馬帝國的稅基遭到侵蝕，中央政府無力承擔(dān)龐大的軍費(fèi)開支。面對(duì)武器裝備更差的蠻族，西羅馬帝國始終無法完全將他們趕出國境線。東羅馬帝國則以商業(yè)為主，憑借發(fā)達(dá)的海洋貿(mào)易，東羅馬帝國能雇傭一支強(qiáng)大的軍團(tuán)，守衛(wèi)帝國的疆土。事實(shí)上，東羅馬帝國的命運(yùn)取決于對(duì)海權(quán)的壟斷，第四次十字軍東征后，東地中海的商路被威尼斯人壟斷，東羅馬帝國失去了最重要的財(cái)稅收入，自此一蹶不振。

不同時(shí)期歐洲各國人口對(duì)比：

17世紀(jì)末—19世紀(jì)初，歐洲的主旋律是英法爭霸。盡管法國的人口是英國4倍，擁有更高的物質(zhì)產(chǎn)出。但英國總是能壓制住法國，成為歐洲乃至世界的實(shí)際支配者。為什么會(huì)這樣呢？

一方面，英國奉行“離岸平衡”的外交戰(zhàn)略，喜歡聯(lián)合普魯士、奧地利、荷蘭、俄羅斯等國共同遏制法國，讓法國始終不能吞并比利時(shí)和萊茵河西岸。另一方面，英國長期遵守“財(cái)政平衡”的規(guī)則，政府融資能力遠(yuǎn)強(qiáng)于法國，這使其在戰(zhàn)爭時(shí)期能籌措更多軍費(fèi)用于作戰(zhàn)或支援盟友。

英國的優(yōu)勢/法國的劣勢在于：

1、英國擁有更廣闊的海外殖民地，控制關(guān)鍵航道，可以大量征收商業(yè)稅；法國經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)和手工業(yè)為主，戰(zhàn)爭時(shí)期稅收極不穩(wěn)定。

2、在光榮革命后，英國議會(huì)擁有向社會(huì)各個(gè)階層征稅的權(quán)利，稅基得到擴(kuò)大；法國貴族和教士擁有免稅權(quán)，隨著特權(quán)階層膨脹，法國汲稅能力走向枯竭，國家財(cái)政被掏空。

3、英國奉行財(cái)政平衡，在和平時(shí)期追求財(cái)政盈余；法國王室揮霍無度，財(cái)政經(jīng)常超支，以至于政府屢屢破產(chǎn)。

4、英國政府擁有較好信用，在戰(zhàn)爭時(shí)期可以通過英格蘭銀行大量發(fā)行國債，在國際國內(nèi)籌措戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)；法國沒能及時(shí)建立現(xiàn)代金融系統(tǒng)，遇到戰(zhàn)爭和自然災(zāi)害只能選擇加稅。

可以說，從1688年—1815年，“離岸平衡”和“財(cái)政平衡”是英國能以1/4的人口體量，屢屢擊敗法國的關(guān)鍵。外交大臣和財(cái)政大臣，也是英國最重要的兩個(gè)職位，很多首相出自這兩個(gè)職位。

近幾年美國通過寬財(cái)政的方式，使經(jīng)濟(jì)增速暫時(shí)恢復(fù)至潛在產(chǎn)出水平。盡管在這一過程中美國政府欠下大量債務(wù)，但美元畢竟是全球貨幣，美國既可以向海外融資，也能大量增發(fā)貨幣，讓全世界承擔(dān)通脹的成本。這套模式是大多數(shù)國家沒辦法復(fù)制的。

另一方面，也不能把財(cái)政政策視為根治百病的靈丹妙藥，寬財(cái)政只能在短期內(nèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，并不能解決結(jié)構(gòu)性問題。日本之所以會(huì)陷入“失去的30年”，根本原因并不是財(cái)政問題，這里面既有美國打壓的因素（限制日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展）、也有中韓產(chǎn)業(yè)追趕的因素（包括家電、汽車、造船、電子等領(lǐng)域）、還有人口老齡化的因素（消費(fèi)端的萎縮和養(yǎng)老金支出壓力）。事實(shí)上90年代日本也實(shí)施過寬財(cái)政，但很多資金都流入公路和港口等傳統(tǒng)基建項(xiàng)目，最終并沒有產(chǎn)生太多經(jīng)濟(jì)效益，反而加重了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

事實(shí)上，財(cái)政政策的優(yōu)點(diǎn)在于見效快，可以迅速拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，在短時(shí)間內(nèi)走出通縮陷阱。但財(cái)政政策也有很多缺點(diǎn)，一味地強(qiáng)調(diào)大水漫灌，會(huì)加劇貧富差距問題，因?yàn)楦蝗瞬粌H擁有資金優(yōu)勢，還有信息優(yōu)勢。正所謂春江水暖鴨先知，每一輪大放水富人都能享受到最多好處，通脹帶來的社會(huì)成本則由大部分窮人承擔(dān)。美國之所以會(huì)在2009年后會(huì)產(chǎn)生民粹主義思潮，正是因?yàn)镼E政策帶來的貧富分化問題。另一方面，持續(xù)性的寬財(cái)政也會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲，僵尸企業(yè)遲遲不能出清，長期來看會(huì)削弱經(jīng)濟(jì)效率。拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長最終還是得靠技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)性改革。

對(duì)我國來說，未來的外部形勢存在極大不確定性，盡管和平依舊是當(dāng)下的時(shí)代主題，但戰(zhàn)爭風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增多。參考晚清和蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，戰(zhàn)備不足和戰(zhàn)備過度都會(huì)帶來災(zāi)難性后果。在這種背景下，最務(wù)實(shí)的策略就是保留政策空間，開源節(jié)流，為過冬儲(chǔ)備糧食和彈藥，待地緣政治出現(xiàn)確定性趨勢后再制定下一步計(jì)劃。如果世界支持和平的力量上升，那就以發(fā)展為中心；如果世界大戰(zhàn)不可避免，那只能堅(jiān)持安全至上。

參考俄烏戰(zhàn)爭的經(jīng)驗(yàn)，在持久戰(zhàn)的背景下，中央財(cái)政保留的加杠桿空間，占GDP比重至少要達(dá)到20%，這樣才能做到游刃有余。另一方面，美國大選無論哪一方獲勝，都會(huì)執(zhí)行強(qiáng)硬的反華政策。無論是去風(fēng)險(xiǎn)還是脫鉤，都會(huì)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)造成不小沖擊。在這種背景下，財(cái)政政策更應(yīng)該相機(jī)抉擇，提前做好對(duì)沖準(zhǔn)備，避免經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)劇烈波動(dòng)。

應(yīng)對(duì)百年未有之大變局，這里有以下建議：

一、開辟新的、更穩(wěn)定的稅源，征稅基準(zhǔn)從增量端向存量端傾斜，以對(duì)沖土地出讓金下滑帶來的壓力。建立可持續(xù)的財(cái)政模式，為迎接人口老齡化做準(zhǔn)備。

二、在兜緊兜牢民生底線的前提下，合理規(guī)劃支出節(jié)奏，提升財(cái)政利用效率。繼續(xù)推進(jìn)地方債務(wù)置換，降低利息成本，有序化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、嚴(yán)控債務(wù)上限，不搞大水漫灌。拓寬政府融資渠道，探索在海外發(fā)行人民幣債券的模式。外匯儲(chǔ)備多元化，大力增持黃金。

總之，財(cái)政政策的松緊程度應(yīng)該參考外部地緣形勢變化。未來1-2年全球預(yù)計(jì)仍將處于動(dòng)蕩期，在此期間應(yīng)保持戰(zhàn)略定力，預(yù)留政策空間，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，一手抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一手抓國防建設(shè)。等到2026—2027年，如果全球地緣風(fēng)險(xiǎn)下降，比如：中美關(guān)系改善、俄烏戰(zhàn)爭停火、臺(tái)海局勢緩和，屆時(shí)再出臺(tái)大規(guī)模需求端刺激政策會(huì)更加穩(wěn)妥。自古以來，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，應(yīng)辯證處理二者的關(guān)系。