作者｜楊明徐盼盼 劉佳鈺

近年來，隨著經濟波動和房地產市場的調整，疊加疫情、規劃調整等因素的影響，項目開工率下降明顯，土地閑置頻頻出現，造成土地資源的浪費，影響城市建設。近期，自然資源部要求市縣建立處置閑置、盤活存量土地的協調決策機制，強調應依法收回的情形，規范閑置土地處置程序，促進土地節約集約利用，防范化解風險，助力房地產高質量發展。為此，本文現就閑置土地認定及其權利救濟中的相關實務問題做如下

一、閑置土地的調整客體

（一）閑置土地認定及處置的客體應為國有建設用地

我國實行嚴格的土地用途管制制度，根據《中華人民共和國土地管理法》第四條第一款的規定，按照土地利用總體規劃確定具體土地的用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。

《中華人民共和國土地管理法》第三十八條規定了禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。該條第二款規定，在城市規劃區范圍內，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產管理法》（以下簡稱《城市房地產管理法》）的有關規定辦理。

《城市房地產管理法》第二十六條規定“以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。”據此，閑置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。設置閑置土地處置制度，是為防止國有建設用地出現不必要的閑置與浪費，督促國有建設用地使用權人及時履行土地建設開發職責。

在土地用途不明確的情況下，如何判斷是否為國有建設用地呢？最高人民法院在(2020)最高法行再425號海南省澄邁縣人民政府、澄邁綠豐農業開發有限公司再審案中的觀點可資參考。最高人民法院在該案中認為：第一，閑置土地處置的調整客體僅為國有建設用地，而國有農用地、國有未利用地以及集體土地并未納入閑置土地處置的調整范疇。第二，因歷史遺留問題致使土地登記用途為旅游用地、農業觀光用地、綜合用地等情形的，屬于土地用途分類不明確，可否納入國有建設用地閑置處置范圍，需要確定該國有土地的具體用途，若確定屬于國有建設用地的則納入閑置土地處置范圍。第三，判斷某宗土地是否為國有建設用地，可通過用地相關手續確定，土地使用權出讓合同、劃撥決定書、建設用地批準書、建設用地規劃許可證、不動產權證書等文件上會載明土地的具體用途[1]。

另外，需要注意的是，集體經營性建設用地入市后同樣存在土地閑置的問題，對此，國土資源部頒布的修訂后的《閑置土地處置辦法》（國土資源部53號令，2012年7月1日起施行）第三十一條規定“集體所有建設用地閑置的調查、認定和處置，參照本辦法有關規定執行”。因此，集體經營性建設用地應當參照適用閑置土地處置制度。

（二）閑置土地的認定應以宗地為單位，而非以整體項目用地為單位

實踐中，項目立項后分期開發建設是很常見的現象。國土資源主管部門（現為自然資源部門）往往就項目涉及的多個地塊分別招拍掛后與建設單位簽訂出讓合同。而在實際開發建設中，建設單位可能將多個地塊統籌開發建設，因建設時序不同，不同宗地的開發建設進度也不同。這種情況下，建設單位往往認為，是否構成閑置土地應以整個項目綜合考量，只要整體項目建設規模或投資進度不構成閑置土地的條件，則項目內所有地塊均不宜認定為閑置土地。但是，由于土地出讓合同是以宗地為出讓單位簽訂的，所以按照《閑置土地處置辦法》的規定，考察的標準也應以出讓合同的約定為準。對此，最高人民法院（2018）最高法行申8877號行政裁定書中的觀點可資參考。

該案系鴻揚實業定安建筑安裝工程公司訴海南省定安縣人民政府、海南省人民政府無償收回土地使用權行政處罰及行政復議申請再審案，最高人民法院認為：“根據《閑置土地處置辦法》第二條第一款規定，閑置土地是指超過土地出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。土地出讓合同是以宗地為單位簽訂，是否屬于閑置土地根據出讓合同約定的動工開發日期計算。確定是否屬于閑置土地當然應當以宗地為單位，而不是以整體項目為單位。不能以整體項目中其他相關當事人在另外宗地的投入，作為本案當事人在本宗土地上的投入；更不能以整體項目投入超過25%，否定本宗土地未動工開發、未作任何投入的事實。”[2]

二、閑置土地的認定標準

《閑置土地處置辦法》第二條在《城市房地產管理法》所規定的未動工開發的基礎上，增加規定了已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。據此，閑置土地的情形和認定標準如下：

（一）未動工開發的土地

按照《閑置土地處置辦法》第二條第一款的規定：國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。

1、動工開發，以取得施工許可證為前提

《中華人民共和國建筑法》第七條規定“建筑工程開工前，建設單位應當按照國家有關規定向工程所在地縣級以上人民政府建設行政主管部門申請領取施工許可證；但是，國務院建設行政主管部門確定的限額以下的小型工程除外。”

《建筑工程施工許可管理辦法》對此進一步明確規定“工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申請辦理施工許可證。省、自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門可以根據當地的實際情況，對限額進行調整，并報國務院住房城鄉建設主管部門備案。按照國務院規定的權限和程序批準開工報告的建筑工程，不再領取施工許可證。”

實踐中，由于出讓或劃撥的建設用地投資規模基本不存在小型工程，因此，除了符合國務院規定的開工報告的工程外，取得施工許可證就成了判斷動工開發的前置性條件。在滿足這一前提下，施工隊伍進場施工是判斷動工開發的現場依據。

基于上述法律法規規定，實踐中國有建設用地使用權人在沒有取得施工許可證的情況下，對閑置土地提出以已經進場施工為由提出已動工開發的抗辯，則很難得到法院的支持。如最高人民法院（2020）最高法行再425號海南省澄邁縣人民政府、澄邁綠豐農業開發有限公司再審案中，法院認為“雖然綠豐公司在涉案土地上建設一棟二層樓房、種植林木，出租給農民養殖等，但是該建設行為沒有取得施工許可，依法不能認定涉案土地已經動工開發建設。且種植林木、出租養殖等系綠豐公司按農用地性質對涉案土地進行經營管理，不屬于建設開發行為，不能據此認定涉案土地沒有閑置。因此，綠豐公司主張涉案土地已經動工開發建設，一直在進行農業經營，沒有存在閑置的主張，于法無據，本院不予支持。”

2、動工開發日應以約定、規定為準

首先，根據《閑置土地處置辦法》第二十二條的規定，動工開發日以《國有建設用地使用權出讓合同》的約定或《劃撥決定書》的規定為準。

其次，如果出讓合同等未作約定、規定的，則以實際交付土地之日起一年為動工開發日期。而實際交付土地日期應以交地確認書確定的時間為標準。

再次，如果沒有交地確認書或交地確認書也未作確定的，則應注意各地行政法規、規章的規定。如《海南省人民政府關于進一步做好閑置土地處置工作的通知》就規定：“實際交付土地日期不明確的，以核發土地使用權證之日起1年為動工開發日期。”

（二）已動工開發但未達規定開發強度的土地

1、開發建設用地面積不足

依據《閑置土地處置辦法》第二條規定，第一種已動工被認定為閑置土地的情形是：已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一，中止開發建設滿一年。

那么，該種情形下，如何確定已動工開發建設用地面積以及應動工開發建設用地總面積呢？對此，《國土資源部辦公廳關于閑置土地處置有關問題的復函》雖已廢止，實踐中仍具有參考意義，《復函》第一條規定，應動工開發建設總面積是指土地使用者依照土地使用權出讓合同的約定和規劃設計條件，應當在規定時間內完成開發建設的土地面積；開發建設的總面積是指應動工開發建設總面積中土地使用者已經進行實際投資開發建設的土地面積。但無論是已動工開發建設的用地面積還是應動工開發建設的建設用地面積，均指建筑基底面積。

2、投資額不足以及投資額的認定

依據《閑置土地處置辦法》第二條規定，第二種已動工被認定為閑置土地的情形是：已動工開發但開發建設用地已投資額占總投資額（或應投資額）不足百分之二十五，中止開發建設滿一年。

這一規定，與我國《城市房地產管理法》第三十八條規定的，以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產的條件中對房屋建設工程的，應完成開發投資總額的百分之二十五以上的要求是一致的。

那么，總投資額與已投資額如何認定呢？對此，《國土資源部關于進一步做好閑置土地處置工作的意見》規定:“總投資額”是指土地使用者直接投入用于土地開發的資金總額，不包括取得土地使用權的費用和向國家繳納的相關稅費。“已投資額”是指土地使用者已經投入用于土地開發建設的資金總額。”《閑置土地處置辦法》第三十條規定:“已投資額、總投資額:均不含國有建設用地使用權出讓價款、劃撥價款和向國家繳納的相關稅費。”

因此，對于總投資額的認定，應當不包含開發企業所繳納的土地出讓金以及對應的契稅、印花稅等稅費，僅是在取得土地后，對土地實施的建設工程所發生的投資。實踐中，總投資額可以項目立項備案時載明的總投資額認定，而已投資額一般以具有資質的審計機構出具的投資額審計結論或金融機構出具的投資證明為準。

三、閑置土地的認定程序

閑置土地的認定實際是行政機關對土地開發利用情況進行的確認，系行政行為，因此，國土資源主管部門在認定是否構成閑置土地時應遵循程序正當性原則，應依據《閑置土地處置辦法》等相關規定嚴格履行調查、認定、公示、聽證、下達決定等程序，具體如下：

（一）調查核實

市、縣的國土資源主管部門發現有涉嫌閑置土地的，首先應就土地情況進行調查。依據我國《閑置土地處置辦法》第五條之規定，市、縣的國土資源主管部門發現有涉嫌構成閑置土地的，應當在三十日內開展調查核實，向國有建設用地使用權人發出《閑置土地調查通知書》。

《閑置土地處置辦法》第六條規定，《閑置土地調查通知書》應當包括下列內容：國有建設用地使用權人的姓名或名稱、地址；涉嫌閑置土地的基本情況；涉嫌閑置土地的事實和依據；調查的主要內容及提交材料的期限；國有建設用地使用權人的權利和義務；以及其他需要調查的事項。

（二）實施調查

依據《閑置土地處置辦法》第七條的規定，市、縣國土資源主管部門需履行閑置土地的調查職責，可以采取下列措施進行調查：詢問當事人及其他證人；現場勘測、拍照、攝像；查閱、復制與被調查人有關的土地資料；要求被調查人就有關土地權利及使用問題作出說明。

（三）建設用地使用權人說明情況

依據《閑置土地處置辦法》第五條第二款及第八條的規定，國有建設用地使用權人應當在接到《閑置土地調查通知書》之日起三十日內，按照要求提供土地開發利用情況、閑置原因以及相關說明等材料。國土資源主管部門對建設用地使用權人提供的說明等資料進行審核，了解土地開發利用的基本情況。

（四）下達認定書

依據《閑置土地處置辦法》第九條、第十條的規定，經調查核實，構成閑置土地的，市、縣國土資源主管部門應當向國有建設用地使用權人下達《閑置土地認定書》，《閑置土地認定書》應當載明下列事項：國有建設用地使用權人的姓名或名稱、地址；閑置土地的基本情況；認定土地閑置的事實、情形和依據；閑置原因及認定結論；其他需要說明的事項。

（五）公開信息

依據《閑置土地處置辦法》第十一條的規定，市、縣國土資源主管部門應當通過門戶網站等形式向社會公開閑置土地的位置、國有建設用地使用權人名稱、閑置時間等信息；屬于政府或者政府有關部門的行為導致土地閑置的，應當同時公開閑置原因，并書面告知有關政府或者政府部門。

（六）后續處置及法律后果

土地資源是寶貴的自然資源，如土地被認定為閑置土地，國土資源主管部門將區別導致土地閑置的原因依據相關法律法規進行后續處置，且如被認定為系因房地產開發企業原因造成土地閑置的，根據法律規定及合同約定將牽涉一系列的法律風險與后果，如承擔建設用地使用權出讓合同項下的違約金、支付土地閑置費、國有建設用地使用權被收回、項目無法對外轉讓等。具體如下：

《城市房地產管理法》第二十六條規定，超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。并且在第三十八條第（一）項中規定，以出讓方式取得土地使用權的，不符合本法第三十九條規定的完成開發投資總額的百分之二十五以上的條件的，不得轉讓。

《閑置土地處置辦法》第十二條規定，如經認定因屬于政府、政府有關部門的行為或自然災害原因造成動工開發延遲的，市、縣的國土資源主管部門應當與建設用地使用權進行協商，協商選擇延長動工開發期限；調整土地用途、規劃條件；由政府安排臨時使用；協議有償收回國有建設用地使用權；置換土地等方式進行處理。

《閑置土地處置辦法》第十四條規定：除本辦法第八條規定情形外，閑置土地按照下列方式處理：（一）未動工開發滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經本級人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的20%征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產成本。（二）未動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批準權的人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。

《國務院關于促進節約集約用地的通知》(國發[2008] 3 號) 進一步明確, 土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的, 堅決無償收回, 重新安排使用; 不符合法定收回條件的, 也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的, 按出讓或劃撥土地價款的 20%征收土地閑置費。

此外，以出讓方式獲取國有建設用地使用權的，土地使用權人通常會與國土資源主管部門簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，具體約定土地開發建設的時間期限以及未按期動工開發的違約責任。依據國土資源部與工商行政管理總局于2008年聯合發布的《國有建設用地使用權出讓合同》示范文本（GF-2008-2601），示范文本第三十二條內容為：“受讓人造成土地閑置，閑置滿一年不滿兩年的，應依法繳納土地閑置費;土地閑置滿兩年且未開工建設的，出讓人有權無償收回國有建設用地使用權。”實踐中，國土資源主管部門基本參照上述示范文本內容與建設用地使用權人簽訂國有建設用地使用權出讓合同，示范文本中對于土地閑置的違約后果的約定。

四、閑置土地認定的權利救濟

（一）閑置土地認定的救濟程序

如土地被認定為閑置土地，則主管部門將按照《閑置土地處置辦法》第十二條、第十四條的規定進行處置。在此情況下，如建設用地使用權人認為對土地閑置的認定及閑置原因的認定有異議的，可以采取以下救濟措施：

1、及時提供材料并說明土地開發利用情況、閑置的原因

依據《閑置土地處置辦法》第五條、第八條的規定，在土地閑置情況的調查環節，國有建設用地使用權人應當在接到《閑置土地調查通知書》之日起三十日內，對于屬于政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的，國有建設用地使用權人應當向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明并提供相關材料。

2、申請聽證

依據《閑置土地處置辦法》第十五條的規定，主管部門在依照《閑置土地處置辦法》第十四條規定作出征繳土地閑置費、收回國有建設用地使用權的決定前，應當書面告知國有建設用地使用權人有申請聽證的權利。國有建設用地使用權人要求舉行聽證的，主管部門應當依照《國土資源聽證規定》依法組織聽證。

3、申請復議或提起行政訴訟

依據《閑置土地處置辦法》第十七條的規定，國有建設用地使用權人對《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

4、協商

依據《閑置土地處置辦法》第十二條的規定，被認定為閑置土地，閑置原因系政府或不可抗力的，市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協商選擇處置方式。建設用地使用權人可以通過與主管部門的積極溝通，協商爭取對自身更為有利的處置方案，達成行政協議，保護自身合法權益。

5、處置過程中依法依規動工開發

根據《最高人民法院自然資源部關于加強閑置土地司法查封和處置工作銜接的意見》（法〔2024〕33號），在處置過程中企業依法依規動工開發的，閑置土地處置程序終止，不再收取閑置費或者無償收回土地使用權。因此，建設用地使用權人若具備開發實力與條件，可以立即啟動動工開發，以此終止閑置土地處置程序。

（二）建設用地使用權人的免責事由

依據《閑置土地處置辦法》等規定，可以將非因建設用地使用權人原因造成土地閑置的原因歸納為以下幾類：

1、因政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的

具體包括：未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發條件的；因土地利用總體規劃、城鄉規劃依法修改，造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的用途、規劃和建設條件開發的；因國家出臺相關政策，需要對約定、規定的規劃和建設條件進行修改的；因處置土地上相關群眾信訪事項等無法動工開發的；因軍事管制、文物保護等無法動工開發的及政府有關部門的其他行為。

在各地方性文件中，部分地方針對當地實際，就造成土地閑置的政府原因進行了細化規定，如，《海南自由貿易港閑置土地處置若干規定》的第四條中，明確將“因行政機關未依法實施涉及土地開發建設相關行政許可，導致無法動工開發的”情形，列為造成土地閑置的政府或者政府有關部門原因。

值得注意的是，2013年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布施行的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》第1條及第5條規定，自本通知印發之日起5年內，各級黨政機關一律不得以任何形式和理由新建樓堂館所，已批準但尚未開工建設的一律停建。國有及國有控股企業參照本通知執行。如因受上述通知影響導致延期開發而出現的相關國有企業、行政機關存在暫緩施工的情況，也可認為因樓堂館所停建政策導致停建、土地閑置屬于政府原因。

依據《閑置土地處置辦法》第十二條的規定，如因政府、政府有關部門的行為或自然災害等不可抗力造成動工開發延遲的，市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協商，選擇下列方式處置：延長動工開發期限，調整土地用途、規劃條件，政府安排臨時使用，協議有償收回使用權，置換土地。國土資源主管部門還可以根據實際情況規定其他處置方式。

2、因自然災害等不可抗力造成動工開發遲延的

如因洪澇災害、地震、疫情防控等因素造成不能及時動工開發的，應據實不計入閑置土地計算期間。

3、人民法院的查封期間有條件的不計入閑置土地計算期間

首先，根據法〔2024〕33號意見，在人民法院查封前已依法構成閑置土地的，由自然資源主管部門依法依規追究土地使用權人及相關責任人承擔閑置土地起算時點至查封前相應的違法違約責任。人民法院查封期間不作為動工違約期，不計入閑置土地計算時間。其次，人民法院查封、處置后，土地權屬未發生變更的，動工違約期自人民法院查封解除之日起繼續計算，與查封前的動工違約期累計;土地權屬因人民法院處置發生變更的，動工違約期自權利主體變更之日起重新計算。再次，經被查封的土地使用權人申請，人民法院允許土地使用權人依法動工的，應作出通知書，并可以要求土地使用權人提供擔保。自通知書送達之日起，土地使用權人無正當理由未動工開發的，相應查封期間計入閑置土地計算時間，與查封前的動工違約期累計。

五、對《土地閑置認定書》的可訴性分析

（一）實踐中對《閑置土地認定書》申請行政復議的處理

經檢索，建設用地使用權人就《閑置土地認定書》申請行政復議，行政復議的結果主要分為以下幾種：

1、以《閑置土地認定書》屬于過程性行政行為為由決定不予受理

如在營政行復決〔2021〕51號《駁回行政復議申請決定書》中，營口市人民政府認為“《閑置土地認定書》，屬于按照《閑置土地處置辦法》規定進行調查認定和處置工作的過程性行為。該閑置認定書與申請人有一定的關系，但尚未產生最終的影響，它的法律效果是依附并被最終的行政行為所吸收，對其合法性的評價，可以在對最終的行政行為合法性評價中一并進行”，進而決定駁回了申請人的行政復議申請[3]。

(2019)皖18行終141號行政訴訟案件中，寧國市成達機械有限公司就案涉的《閑置土地認定書》向宣城市國土資源局提起行政復議申請，宣城市國土資源局以閑置土地認定書為內部、程序性行為，對其未產生最終影響為理由，駁回了其行政復議申請[4]。

2、認為《閑置土地認定書》屬于行政復議的受案范圍，予以受理

經檢索，有一定數量的復議主體認為《閑置土地認定書》屬于行政復議的受案范圍，對《閑置土地認定書》作出的認定內容、認定結果等進行了審查，并依據審查的情況作出撤銷《閑置土地認定書》或駁回復議申請的決定。

在武漢市人民政府作出的武政復決[2021]第69號《行政復議決定書》中，武漢人民政府就涉案土地是否構成閑置土地的問題、認定構成閑置土地系企業原因的結論是否合法的問題進行了實質性審查，認為：“ 因高壓線未能在土地出讓合同約定的開工日期前完成遷改，從而導致申請人無法按期動工開發的法律責任應當由東西湖區政府及政府有關部門承擔，不屬于企業原因。”“被申請人在調查過程中已發現涉案地塊存在高壓線的情況，申請人也向被申請人提交了因高壓線影響開工的情況說明，但被申請人在作出的《閑置土地認定書》（東土規閑認字[2019] 001號）中僅陳述了超期未動工的事實，卻未對因高壓線影響開工的事實原因作解釋說明，違反《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）第十條“（三）認定土地閑置的事實、依據”的規定。因此，被申請人作出的《閑置土地認定書》（東土規閑認字[2019]001號）事實認定不清，認定結論錯誤。”，根據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第（三）項的規定，決定撤銷東西湖區自然資源和規劃局作出的《閑置土地認定書》。[5]

在湖南省自然資源廳作出的湘自然資復決字〔2019〕第34號《行政復議決定書》中，湖南省自然資源廳對土地閑置的原因進行了實質性審查，經其復議審查后認為土地閑置系申請人自身原因導致，與事實不符，并根據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第（三）項之規定，決定撤銷湖南省常德市自然資源和規劃局作出的《閑置土地認定書》。[6]

在重慶市綦江區人民政府作出的綦江府復〔2024〕14號《行政復議決定書》中載明，重慶市綦江區人民政府認為作出《閑置土地認定書》的被申請人重慶市綦江區規劃和自然資源局“具有作出案涉具體行政行為的主體資格”，并對《閑置土地認定書》作出的程序以及其內容進行審查，經審查認定重慶市綦江區規劃和自然資源局作出的《閑置土地認定書》合法，認定的閑置原因并無不當，決定駁回申請人的復議申請。[7]

依據檢索司法案例，復議申請人對行政復議決定有異議，就復議機關作出的不予受理決定書直接提起行政訴訟的案件。如：湖南省長沙市中級人民法院（2021）湘01行初20號判決中，原告瀏陽金科置業有限公司就瀏陽市自然資源局作出的《閑置土地認定書》不服，向瀏陽市人民政府申請行政復議，作出《行政復議決定書》駁回其行政復議申請。瀏陽金科置業有限公司不服該決定，向法院起訴。長沙市中級人民法院認為：“本案中，依據《閑置土地處置辦法》第二十四、第二十六條之規定，瀏陽市自然資源局作出《閑置土地認定書》，其認定結果將對相關案涉土地的后續處置方式和公司相關業務將會造成影響，進而影響相對人的具體權利義務。被告主張《閑置土地認定書》屬于過程性行政行為，未對原告合法權益產生實質影響，沒有事實根據和法律依據，本院不予采信。”，判決撤銷被告瀏陽市人民政府作出《行政復議決定書》、瀏陽市人民政府對瀏陽金科置業有限公司的行政復議申請重新作出處理。[8]

（二）實踐中對《閑置土地認定書》申請行政訴訟的處理

經案例檢索，針對《閑置土地認定書》提起的行政訴訟案件，人民法院一般會作出以下三種判決結果：

1、認為《閑置土地認定書》屬于過程性、程序性行為，裁定駁回起訴

如，內蒙古自治區高級人民法院（2017）內行終199號、重慶市渝中區人民法院(2018)渝0103行初245號、貴州省貴陽市中級人民法院（2020）黔01行終259號、安徽省宣城市中級人民法院(2019)皖18行終141號、福建省高級人民法院(2020)閩行申649號、貴州省貴陽市中級人民法院（2020）黔01行終259號、湖南省益陽市中級人民法院(2020)湘09行終46號、陜西省西安鐵路運輸中級人民法院（2020）陜71行終1037號等，人民法院均以被訴《閑置土地認定書》是對相關土地作出最終行政決定之前的過程性行為，尚未產生最終影響為由，駁回了當事人對《閑置土地認定書》的起訴[9]。

2、認為《閑置土地認定書》對當事人權利義務產生實質影響，屬于行政訴訟的受理范圍

如，在福建省廈門市中級人民法院(2018)閩02行終192號、福建省寧德市中級人民法院(2020)閩09行終33號、廣東省江門市江海區人民法院(2020)粵0704行初987號、湖南省長沙市中級人民法院(2021)湘01行初20號案件中，人民法院均對《閑置土地認定書》是否屬于行政訴訟案件的受案范圍進行了認定，人民法院認為，《閑置土地認定書》對案涉土地是否構成閑置及閑置的原因進行確認，閑置土地認定后，將作為后續征收土地閑置費、無償收回土地使用權等行政行為的基礎和條件,《閑置土地認定書》將對行政相對人即建設用地使用權人的權利義務產生直接影響，而非僅是過程性行為，屬于行政訴訟受案范圍。審理法院并就案涉土地是否屬于閑置土地以及閑置的理由等進行實體審查，并依據審查的情況判決支持或駁回撤銷《閑置土地認定書》的訴訟請求[10]。

（三）結合司法實踐，針對《閑置土地認定書》申請復議或提起訴訟的建議

筆者認為，認定土地閑置對建設用地使用權人的相關權利和義務將會造成實質上的重大影響，因此，對于錯誤作出土地閑置認定或閑置原因認定錯誤的，應當允許當事人通過申請行政復議或直接提起行政訴訟進行權利救濟。

1、行政復議機關和行政訴訟管轄法院

2020年2月，中央全面依法治國委第三次會議審議通過《行政復議體制改革方案》，提出整合地方行政復議職責的改革措施：除垂直領導的行政機關、稅務和國家安全機關外，一級政府保留一個行政復議機關（本級政府）。行政復議法在修訂中積極貫徹中央改革要求。2023年9月1日修訂通過的《中華人民共和國行政復議法》，第二十四條中明確規定，對本級人民政府工作部門作出的行政行為不服的，向本級人民政府申請行政復議。

結合行政實務來看，能夠公開檢索到的2020年后對《閑置土地認定書》的行政復議決定書，針對市、縣國土資源主管部門作出的《閑置土地認定書》不服的，一般應當向本級人民政府申請行政復議。

依據《中華人民共和國民事訴訟法》第二十六條的規定，就《閑置土地認定書》直接向人民法院提起訴訟的，作出《閑置土地認定書》的行政機關是被告。對已經就《閑置土地認定書》申請行政復議的案件，經復議，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告；復議機關在法定期限內未作出復議決定，對《閑置土地認定書》起訴的，作出《閑置土地認定書》的行政機關是被告。如果原行政機關被撤銷或者職權變更的，則繼續行使其職權的行政機關是被告。

依據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十九條的規定，就《閑置土地認定書》申請行政復議，行政復議機關已經依法受理的，在行政復議期間不得向人民法院提起行政訴訟。向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的，不得申請行政復議。因此，建設用地使用權人可以依據具體情況，選擇先行申請行政復議或直接提起行政訴訟。

2、《閑置土地認定書》的合法性判斷標準

（1）程序合法的認定

依據《閑置土地處置辦法》的規定，認定閑置土地應當遵循法定的程序，在作出《閑置土地認定書》之前應當履行調查核實、送達《閑置土地調查通知書》、要求使用權人說明情況等必要程序，否則，《閑置土地認定書》則可能因存在程序瑕疵被認定不合法。

如在福建省廈門市中級人民法院(2018)閩02行終192號判決書中，福建省廈門市中級人民法院認為：“在發現案涉土地可能涉嫌土地閑置的問題后，雖作出了《閑置土地調查通知書》，但未能舉示證明其已向嘉太置業公司有效送達了該調查通知書。同時，從上訴人提交的證據材料結合庭審調查情況，無法體現其已對案涉土地的閑置原因進行了必要的調查、核實。上訴人作出的案涉《閑置土地認定書》中述及的土地閑置原因，無法從其提供的證據得到佐證和支持，原審判決認定其作出案涉《閑置土地認定書》存在事實不清，證據不足，并無不當”。[11]因此，如國土資源主管部門在進行閑置土地認定的過程中未按照法律規定的程序作出《閑置土地認定書》則可能被認定為不合法，建設用地使用權人可以此作為申請復議或訴訟的理由。

（2）事實合法的認定

如前所述，對于是否構成閑置土地以及造成土地閑置原因的認定都將在不同程度上對建設用地使用權人的權利義務造成直接影響，因此，《閑置土地認定書》在認定土地閑置、土地閑置的原因上存在錯誤的，建設用地使用權人可以將對事實認定存在的錯誤作為申請復議或訴訟的理由，結合閑置土地認定的標準，明確在認定閑置土地中對于動工時間、開發投資、開發面積等的認定以及導致閑置的原因的認定是否正確。

建設用地使用權人可從兩個方面進行舉證，一方面舉證證明建設用地使用權人一方積極進行投入，開展開發工作，不存在怠于開發的情形；另一方面，舉證證明因政府或不可抗力導致未能在約定、規定的動工開發日期動工開發或開發強度不滿足規定要求。

- 參考案例 -

[1]最高人民法院(2020)最高法行再425號判決書

[2]最高人民法院（2018）最高法行申8877號裁定書

[3]營口市人民政府營政行復決〔2021〕51號《駁回行政復議申請決定書》

[4]安徽省宣城市中級人民法院(2019)皖18行終141號裁定書

[5]武漢市人民政府武政復決[2021]第69號《行政復議決定書》

[6]湖南省自然資源廳湘自然資復決字〔2019〕第34號《行政復議決定書》

[7]重慶市綦江區人民政府綦江府復〔2024〕14號《行政復議決定書》

[8]湖南省長沙市中級人民法院（2021）湘01行初20號判決書

[9]內蒙古自治區高級人民法院（2017）內行終199號判決書

重慶市渝中區人民法院(2018)渝0103行初245號裁定書

貴州省貴陽市中級人民法院（2020）黔01行終259號裁定書

安徽省宣城市中級人民法院(2019)皖18行終141號裁定書

福建省高級人民法院(2020)閩行申649號裁定書

貴州省貴陽市中級人民法院（2020）黔01行終259號裁定書

湖南省益陽市中級人民法院(2020)湘09行終46號裁定書

陜西省西安鐵路運輸中級人民法院（2020）陜71行終1037號裁定書

[10]福建省廈門市中級人民法院(2018)閩02行終192號判決書

福建省寧德市中級人民法院(2020)閩09行終33號判決書

廣東省江門市江海區人民法院(2020)粵0704行初987號判決書

湖南省長沙市中級人民法院(2021)湘01行初20號判決書

[11]福建省廈門市中級人民法院(2018)閩02行終192號判決書