這起因縣國土資源局“一地兩賣”導致的糾紛，已引發了26場訴訟：前11年，張國華和劉西清分別作為原告，發起了14場行政訴訟；后10年，雙方就劉西清在這塊土地上已建成多年的5層樓房，又展開了“交鋒”。然而，這場持續了21年的糾紛，仍懸而未決。

新京報記者 | 程亞龍

編輯 | 甘浩?

校對 | 趙琳???

張國華和劉西清，被這130平方米商業用地，困了21年。

這起因縣國土資源局“一地兩賣”導致的糾紛，已引發了26場訴訟。

前11年，張國華和劉西清分別作為原告，發起了14場行政訴訟，將河南省方城縣政府、國土資源局等政府部門訴至法庭。幾經周折之后，劉西清持有的國有土地使用權出讓合同、建設用地批準書等手續最終被法院撤銷，張國華成為土地唯一的使用權人。

后10年，雙方就劉西清在這塊土地上已建成多年的5層樓房，又展開了“交鋒”。2015年，張國華以“排除妨礙”為由，將劉西清告上法庭，案件經一審、二審、省高院提審及方城縣人民法院、南陽市中院數次審理，距最近的一場開庭已過去了400余天，河南省南陽市中級人民法院還未對這起民事案件作出判決。

這場持續了21年的糾紛，仍懸而未決。長期的訴訟糾紛，讓兩家人都疲憊不已。

“一地兩賣”起紛爭

58歲的劉西清，鬢角已花白。

在向記者講起這起土地糾紛時，他總不自覺地提高嗓門，情緒也激動起來：“小半輩子，就為處理這事兒了。”

兩家的糾紛，始于2003年。劉西清自嘲，那時的他還是個30多歲的“小伙子”。

2003年，方城縣的人民路才修建了一半，臨路的門面房已相繼建成。那年10月，劉西清雇用了施工隊，進入自己已繳納了41700元土地出讓金的商業用地，準備建房。

“地基剛打上，張國華的親屬就到了現場阻止，說這塊地是他們的。”劉西清回憶，他當時到土地部門查詢，并想要辦理“土地使用證”時，才發現張國華已經取得了這塊地的“建設用地批準書”。

檔案資料顯示，張國華確實在1996年就取得了相關土地的使用權。

案卷材料記載，1990年，城關鎮東關村一、二組與方城縣委政研室簽訂占地協議，將1418.4平方米（約2.13畝）的土地使用權讓給政研室，作為個人宅基地使用。

1996年，方城縣政府按照規劃將該宗土地為政研室的10戶進行了登記發證，張國華取得其中一塊宅基地的使用權，證號為“方國用（1996）第149號”（以下簡稱：第149號證）。2000年，方城縣土地管理部門發布公告，宣告作廢包括原小鐵路旁部分土地的受讓協議，繳納出讓金后，重新辦理用地手續。張國華第149號證的土地正在其中。

分兩次繳納出讓金后，2003年4月，張國華獲得了方城縣國土資源局頒發的（2003）方土用字第50號建設用地批準書（以下簡稱：第50號建設用地批準書），并和方城縣國土資源局簽訂了“方土出讓（2003）補字18號《國有土地使用權出讓合同》”，土地性質為商業用地、出讓年限40年。

但為這塊地繳納土地出讓金的，還有劉西清。

劉西清稱，被張國華家人阻止施工時，他雖還未獲得用地批準書，但已經按照2000年方城縣政府下發的文件，持東關村二組開具的“通知單”，向國土資源局繳納了41700元土地出讓金。

這塊標為“DE2號”的地塊，前后收了張、劉兩家的土地出讓金。

2003年12月，劉西清將方城縣政府訴至法院，要求確認張國華的第149號證無效，張被列為案件第三人。

土地爭議的雙方，由此陷入了一場持續20余年的訴訟戰。

方城縣國土資源局分別向張國華、劉西清頒發的國有土地建設用地批準書，土地坐落均為DE2號地塊。新京報記者 程亞龍 攝

11年14起行政訴訟終解土地歸屬問題

張國華是目前這塊商業土地的合法使用人。為了獲取這塊土地的使用權，雙方歷經11年，共發起了14起行政訴訟。

第一起行政訴訟，是劉西清發起的。但劉發起的第一起訴訟，很快被方城縣人民法院駁回，原因是“法院認為本案應由土地管理部門處理”。

劉西清隨后向方城縣政府、縣國土資源局遞交的要求撤銷張國華的土地使用證書，得到了“積極”回應：方城縣國土資源局，向張國華發送“通知”，解除與張國華簽訂的《國有土地出讓合同》。

新京報記者獲得方城縣政府于2005年9月作出的方政處[2005]003號行政決定書顯示，縣政府決定注銷張國華持有的第50號建設用地批準書，并指出張國華的第50號建設用地批準書，權源是第149號證，兩者位置嚴重錯位。同月，方城縣國土資源局，向張國華發送解除《國有土地出讓合同》的通知。

這份通知，讓張國華不解，更無法接受。

張國華稱，2004年，劉西清將方城縣政府訴至法庭時，縣政府的委托代理人在答辯中明確提到，劉西清和東關村二組達成的土地補償協議是違法行為，劉西清就不具備起訴的主體資格。可2005年，縣政府卻一改說法，說她的證有問題。

于是，張國華在接到撤銷相關證件的行政決定書后，也向法院提起了行政訴訟，將方城縣政府、國土資源局接連告上法庭。

2005年，方城縣人民法院作出判決：方城縣政府注銷張國華第50號證時，地籍調整當事人未到場指定邊界，且勘驗結果當事人未簽字，屬認定事實不清，應撤銷相關行政注銷決定；國土資源局指出第50號建設用地批準書與第149號證的土地使用面積相互錯位，也無事實依據，解除張國華《國有土地出讓合同》的行政決定也無效。

正當張國華以為“塵埃落定”之后，方城縣政府2008年的一紙行政決定書，讓她不得不再次起訴方城縣政府。

方城縣政府的方政處[2008]03號行政決定書，指出張國華最早取得的第149號證，超出了方城縣委政研室與東關村二組簽訂的協議書面積，決定注銷該證。

張國華的這次起訴，被南陽市中院指定由社旗縣人民法院審理。最終，法院再次以“認定事實不清、主要證據不足”為由，判決撤銷方政處[2008]03號行政決定書。

“事情還沒完。”張國華說，在她仍合法持有土地使用證的情況下，方城縣國土局卻于2012年1月，就同一地塊與劉西清簽訂國有土地使用權出讓合同、并頒發了建設用地批準書。

張國華再次將方城縣政府、國土資源局、方城縣規劃局等部門訴至法院，請求撤銷為劉西清頒發的證件。

2014年11月、2014年12月，方城縣人民法院、南陽市宛城區人民法院相繼作出3份行政判決，撤銷了劉西清的土地使用權出讓合同等手續。法院指出，被告在為劉西清頒發相關證件時，存在審查不嚴、程序違法的問題。方城縣政府、規劃局、國土資源局及劉西清，均未上訴。

這場“爭奪土地使用權屬”的行政訴訟案，從2004年持續到2015年，最終以“劉西清已不具備提起該行政訴訟案的原告訴訟主體資格”而告終。

歷經11年、前后14起行政訴訟后，張國華成為這塊商業用地唯一的使用權人。

方城縣政府決定注銷張國華國有土地使用證的兩份行政決定書，最后均因“認定事實不清”被法院撤銷。新京報記者 程亞龍 攝

10年民事訴訟難斷5層小樓去留難題

這塊地的使用權暫時沒了爭議，但劉西清建在這塊地上的5層樓房，何去何從又成了難題。

這棟由劉西清建起的樓房，位于方城縣人民路南段的路西側，臨街門面房4間，5層高，如今正在被一家酒店整體租用。案件相關審計報告顯示，這棟房屋近5年平均收益為14.6萬元。

劉西清之所以能建樓，是因為在2012年這塊地使用權仍存爭議期間，相關部門給他頒發了建設許可證書。雖然因張國華的起訴，上述許可證書最終被法院裁決“撤銷”，但在這期間房子已經建好。

成為這塊地唯一使用權的一方后，張國華起訴至法院要求“排除妨礙”（處理劉西清所建小樓）。

但令張國華匪夷所思的是，方城縣人民法院對她所訴的民事案件，卻作出不予受理的裁定，理由是：涉案土地權屬有爭議，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。

案件似乎又回到了原點。

張國華不明白，涉案土地為何還存在權屬爭議。南陽市中院二審維持原裁定后，她申請再審被駁回，只好向檢察院申請了監督。

2017年，河南省人民檢察院的抗訴書指出，張國華與劉西清之間就涉案土地已不存在土地使用權糾紛。2018年12月，河南省高院提審該案作出裁定，撤銷了南陽市中院、方城縣人民法院此前作出的不予受理裁定書，并指令方城縣人民法院審理。

2020年3月，方城縣人民法院重審后再次作出“不予受理”裁定，被南陽市中院作出裁定撤銷，并指令方城縣人民法院重審。

“這么多年，太難了。”提起這其中的波折，張國華不停地搖頭。從2015年行政訴訟終結，到2020年3月份，長達5年的時間里，這一起民事糾紛案件，從基層法院打到省高院，方城縣人民法院多次審理，均以“土地存在糾紛”為由，拒絕受理，導致案件在法院“空轉”。

直到2021年12月份，張國華才從方城縣人民法院下達的判決書中看到希望。

該判決書中提到，劉西清已在爭議土地上建起了房屋，但土地行政部門為其頒發的相關土地權屬證書卻被法院生效判決書予以撤銷。原告張國華雖然持有相關土地使用權證書卻無法建筑房屋，出現了土地使用權與房屋分屬兩人的情形。張國華主張劉將土地恢復原貌，考慮到拆除房屋不利于充分發揮物的作用，原告張國華可另行主張。

2022年9月份，張國華另行主張，請求被告劉西清賠償10萬元損失，并將被告在爭議土地上建設的所建房屋，判歸原告所有。

2023年9月份，方城縣人民法院作出判決：房屋由張國華所有，張向劉支付52萬元的建房款進行補償。法院認為：因劉西清與張國華的建設用地批準書，四至面積相同、且雙方繳納的出讓金一致，本院認為原、被告爭議的土地是重合的。現張國華對該宗土地享有合法的使用權，屬無過錯方，劉西清的土地使用權取得后，在爭議訴訟期間，法院通知暫停建設的情況下強行建房，屬過錯方。

劉西清不服一審判決，提起上訴。2023年10月24日，南陽市中院開庭審理了該案，開庭至今已400多天，法院仍未作出判決。

張國華、劉西清因土地糾紛所引發訴訟的判決書，其中14份為行政判決書（上兩排）、11份為民事判決書。新京報記者 程亞龍 攝

21年后雙方都盼最終調解

在長達21年的時間里，張國華和劉西清已參與了26場訴訟。

在一封“求助信”中，張國華提到，她從40歲打官司打到61歲，依然未能對擁有合法使用權的土地行使相應的權利，已幾乎絕望。

而劉西清也同樣是因長期訴訟、問題卻得不到根本解決而苦惱。

在接受新京報記者采訪時，兩人均向記者透露有意調解的意愿，但目前沒有人推動調解工作。

張國華稱，在二審案件開庭后，她曾多次接到原審法院法官的電話，希望能調解這一案件，但截至目前，對方并未拿出調解方案。劉西清稱，他也曾接到原審法官的電話，并表達愿意調解的意愿，提出可以給張國華一部分補償。但他當時不知道張國華是否同意調解，之后也未見法院作出進一步的調解意見。

此外，張、劉兩人均提到，方城縣成立了以政法委牽頭的“專班”，但他們目前不清楚專班所做的工作。

11月29日，新京報記者多次聯系方城縣委政法委相關領導，對方均未接聽電話，短信也未回復。方城縣委宣傳部工作人員稱，經詢問政法委相關工作人員，未聽說成立“專班”一事。

11月29日，新京報記者聯系南陽市中院，希望了解案情的進展及未下判決的原因，相關工作人員回應稱，案件還在審理階段，不便透露情況。審理該案的環境資源庭工作人員稱，二審案件一般3個月內會有判決，但情況復雜的案件，可以延期。

北京市中聞律師事務所律師趙朋樂分析認為，一地兩賣的情況，在全國各地時有發生，尤其地價上漲的時期，發生這種情況的概率會增大。這類案件背后往往摻雜著錯綜復雜的關系，導致訴訟持續時間長，最終法院通過調解解決問題也較為常見。

本案中，張國華已經取得“土地使用證”，獲得了土地使用權，理應受到法律的保護。國土局在未能收回張國華的土地使用權的情況下，與劉西清簽訂出讓合同，違背了誠實信賴的基本行政原則，事實上也損害了張國華和劉西清兩人的利益。

趙朋樂律師認為，根據相關規定，行政機關作出的決定，經人民法院判決確認違法或者無效的，可以同時判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔賠償責任。對于張、劉二人的土地爭議，縣政府或國土資源局應該承擔一定的責任，法院也可通過“政院聯動”的機制，促進問題的解決。

11月29日，方城縣自然資源局法制室相關負責人在接受新京報記者采訪時稱，張國華、劉西清兩家的糾紛由來已久，目前正由法院審理，他們負責向法院提供一些資料，最終兩人的糾紛如何解決，還是要以法院的判決為準。

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