裁判要旨

（一）關于對涉案集體土地上房屋能否按照《國有土地上房屋征收與補償條例》等相關規定進行補償安置的問題。通常來說，對集體土地上房屋進行征收補償應當依照土地管理法的相關規定進行，除非符合《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十二條第二款規定的情形，一般不宜按照《國有土地上房屋征收與補償條例》等相關規定進行補償安置。但實踐中，根據案件具體情況，對集體土地上房屋參照《國有土地上房屋征收與補償條例》等相關規定進行補償安置，更有利于消除城鄉差距，體現實質公平，更有利于保障當事人的補償安置利益的，對涉案房屋征收補償決定的合法性應當結合兩種征收補償程序的相關法律規定進行審查，不宜一概認定其違法。

（二）關于補償方式是否合法的問題。補償方式的確定，應當滿足被征收人對貨幣補償和產權調換的選擇權，保障被征收人的補償安置利益和實際居住權益。這是因為，選擇貨幣賠償，有時難以應對房地產市場價格的變化，難以及時有效保障其實際居住權益，而選擇產權調換，安置房的價值會隨房地產市場的整體狀況而波動，避免因房地產市場價格起伏變化給被征收人的利益帶來不確定的損害。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十一條規定，被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。就集體土地上房屋補償安置而言，根據《中華人民共和國土地管理法》第四十八條規定，對農村村民住宅，可以采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償。實踐中，根據各地區的實際情況，產權調換方式可以是安置房回遷安置，也可以是宅基地重建安置，具體由被征收人結合片區情況和自身情況作出選擇。

（三）關于補償內容和補償標準是否合法的問題。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十八條規定，征收土地應當給予公平、合理的補償，依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用。鑒于本案只針對集體土地上房屋進行征收，不涉及青苗補償費，而征收集體土地的土地補償費和安置費補償標準，在實踐中普遍低于按照城市房屋價值補償的標準，故按照國有土地上房屋的補償內容、標準進行補償安置，對被征收人更為有利。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條、第十九條的規定，對被征收人給予的補償包括被征收房屋價值的補償及搬遷費、臨時安置費等補償，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。

案例詳情

山東省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2024）魯行終153號

上訴人（原審原告）王某，男，1967年11月6日出生，漢族，住山東省菏澤市東明縣。

委托代理人王某凱，男，1990年3月15日出生，漢族，住址同上，系上訴人王某之子。

委托代理人朱寧龍，北京市農權律師事務所律師。

被上訴人（原審被告）東明縣人民政府，住所地山東省菏澤市東明縣工業路南段。

法定代表人趙某林，縣長。

委托代理人都某，東明縣房屋征收補償服務中心工作人員。

委托代理人楊芳濤，山東善思律師事務所律師。

上訴人王某因訴被上訴人東明縣人民政府房屋征收補償決定一案一案，不服山東省菏澤市中級人民法院（2023）魯17行初222號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭對本案進行了審理，現已審理終結。

原審法院查明：原告王某系東明縣**街道**村村民，在該村集體土地上擁有房屋。2023年2月15日，被告東明縣人民政府作出東政發〔2023〕2號《關于依法征收五里河北片區（北王寨村）棚戶區改造項目房屋的決定》，決定征收五里河北片區（北王寨村）棚戶區改造項目內國有土地上的房屋，并附房屋征收補償方案。原告的房屋位于征收范圍內。同日，東明縣住房和城鄉建設局發布選取評估機構的通告，通告附有評估機構候選名單。2023年2月17日，東明縣住房和城鄉建設局就協商選定評估機構結果進行公告，確定山東貴恒信土地房地產資產評估測繪有限公司為項目的房地產價格評估機構。2023年2月21日，涉案評估機構作出房地產評估報告，載明原告的房地產產權調換補償價值為1144090元，貨幣補償價值為1043810元。2023年7月1日，涉案片區指揮部作出關于評估報告增補事項的通知，于2023年9月29日送達原告。2023年10月10日，東明縣住房和城鄉建設局向被告申請對原告作出補償決定。2023年11月28日，被告作出《關于對東明五里河北片區（北王寨村）棚戶區改造項目內王某房屋征收補償的決定》并向原告送達，主要內容為：一、被征收人于本決定送達之日起15日內搬遷完畢，騰空房屋并交付征收人組織予以拆除。二、對被征收人實行產權調換或貨幣補償。若被征收人選擇產權調換，房屋征收部門在補償方案規定的地點為被征收人提供產權調換房屋，產權調換房屋價值、面積與產權調換房屋挑選順序按照補償方案和房地產評估報告執行，并規定了過渡期限、支付方式；若被征收人選擇貨幣補償方式，補償金額總計1043810元。三、取消被征收人補償方案載明的獎勵，并交代了行政復議和行政訴訟的權利。原告不服，提起本案訴訟，請求撤銷上述征收補償決定。

另查明，王某凱等四人不服被告作出的東政發〔2023〕2號《關于依法征收五里河北片區（北王寨村）棚戶區改造項目房屋的決定》，提起訴訟。2023年7月7日，原審法院作出（2023）魯17行初36號行政判決，判決確認東政發〔2023〕2號《關于依法征收五里河北片區（北王寨村）棚戶區改造項目房屋的決定》違法，該判決已生效。

原審法院認為：被告為加快城市改造步伐，實施棚戶區改造，作出房屋征收決定。雖然被告因未履行集體土地征收審批程序、徑行按照國有土地上房屋征收程序作出的該房屋征收決定已被法院生效判決確認違法，但并未被撤銷，仍然有效。在房屋征收部門和被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議的情況下，被告有按照征收補償方案作出房屋征收補償決定的法定職權。

房屋征收部門東明縣住房和城鄉建設局依照相關規定，發布選取評估機構的通告，協商選定山東貴恒信土地房地產資產評估測繪有限公司為涉案項目房地產價格評估機構，并進行公告。經評估，涉案評估機構對原告王某的房屋作出房地產評估報告，并予送達。被告以該評估報告及其增補事項通知為主要依據，按照征收補償方案作出被訴征收補償決定，在認定原告的房屋面積、用地面積、附屬物種類、數量及相應價值等方面，事實清楚，證據充分。被告按照國有土地上房屋征收程序補償原告位于集體土地的房屋雖有不當，但并未減損原告的權益，原告的實際權利并未因此受損。在適用法律方面，被訴征收補償決定保障了原告選擇補償方式的權利，決定給予原告貨幣補償或者產權調換等方式，符合規定。

征收補償是市縣人民政府及其房屋征收部門與被征收人之間圍繞被征收房屋補償價值產生的法律關系，本案審查的是被訴征收補償決定的合法性。被告作出的涉案房屋征收補償決定認定事實清楚，未減損原告的權益，對于原告請求撤銷該征收補償決定的訴訟請求，依法不予支持。據此，判決駁回原告的訴訟請求。

王某不服提起上訴，認為原審判決認定事實不清、適用法律不當，請求撤銷原審判決并依法改判或發回重審。主要理由如下：1．上訴人房屋所在地塊系集體土地，應當按照集體土地程序進行征收，并保證上訴人依法享有一戶一宅的居住權。涉案征收補償方案依據《國有土地上房屋征收與補償條例》等有關規定制定，違反土地管理法的有關規定，應認定無效。涉案征收決定是為了商業開發，不符合公共利益。2．被訴征收補償決定未充分考慮上訴人作為農村村民在征收拆遷時應享有的安排宅基地建房安置的選擇權。3．被上訴人選定評估機構程序違法，且被上訴人在作出被訴征收補償決定前未調查核實上訴人提出的評估復核結果，未依法保障上訴人所應享有的評估復核、鑒定權利。

被上訴人東明縣人民政府答辯稱：原審判決認定事實清楚、適用法律正確，請求二審判決駁回上訴、維持原判。

本院二審查明的事實與原審查明的事實一致。另查明，生效的（2023）魯17行初36號行政判決查明：2017年3月29日，山東省住房和建設廳、山東省發展和改革委員會、山東省財政廳、山東省國土資源廳作出魯建住字〔2017〕8號《關于公布2017年棚戶區改造第一批調整項目通知》，并附2017年棚戶區改造項目調整表（第一批），北王寨片區包括在內。涉案**村民，僅剩包括王某凱在內的5戶未簽訂協議。涉案評估機構作出房地產評估報告的估價時點為2023年2月5日，即涉案征收決定作出之日。被訴征收補償決定載明：被征收人王某合法實有建筑面積為337.38平方米，土地面積為532平方米，可產權調換房屋建筑面積為372.4平方米。經山東貴恒信土地房地產資產評估測繪有限公司評估，如被征收人選擇貨幣補償方式，被征收人房地產價值（含裝修費）為995654元、搬遷費3374元、臨時安置費8097元、其他不動產價值9180元、附屬物價值（含院外地）27505元，貨幣補償總價值為1043810元，支付方式為被征收人在規定期限內搬遷完畢并交鑰匙后一次性支付被征收人補償款1043810元；如被征收人選擇產權調換補償方式，房屋產權調換補償總價值為1144090元，產權調換房屋面積、順序按照征收補償方案規定執行，過渡期限及方式一般不超過40個月，支付方式為被征收人房屋價值與產權調換房屋價值差價及搬遷費、臨時安置費等按照征收補償方案規定結算。二審期間，上訴人提交復核評估申請及郵件交寄單、監控截圖、東明縣人民政府的信息公開答復等材料，證明上訴人在規定時間內郵寄了復核評估申請，評估機構未實地查勘，涉案集體土地至今未辦理土地征收手續。被上訴人質證稱，提交的郵件交寄單記載的寄件人為王某凱，該交寄單與本案不具有關聯性，僅憑兩張支付憑證無法證明郵寄的材料與本案具有關聯性。被上訴人向本院提交《關于五里河北片區（北王寨村）棚戶區改造項目情況說明》，表示山東貴恒信土地房地產資產評估測繪有限公司為涉案項目依法確定的評估機構，項目內所有被征收人的評估報告均有該評估機構作出，估價標準、估價時點、估價依據、估價原則和方法均一致；還表示從化解矛盾的角度出發同意對上訴人支付獎勵費。

本院認為：本案的爭議焦點為被上訴人作出的被訴征收補償決定是否合法正當。結合上訴人的上訴理由和原審判決內容，本院將該爭議焦點涉及的有關問題分述如下：

（一）關于被上訴人對涉案集體土地上房屋能否按照《國有土地上房屋征收與補償條例》等相關規定進行補償安置的問題。通常來說，對集體土地上房屋進行征收補償應當依照土地管理法的相關規定進行，除非符合《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十二條第二款規定的情形，一般不宜按照《國有土地上房屋征收與補償條例》等相關規定進行補償安置。但實踐中，根據案件具體情況，對集體土地上房屋參照《國有土地上房屋征收與補償條例》等相關規定進行補償安置，更有利于消除城鄉差距，體現實質公平，更有利于保障當事人的補償安置利益的，對涉案房屋征收補償決定的合法性應當結合兩種征收補償程序的相關法律規定進行審查，不宜一概認定其違法。本案中，被上訴人為實施棚戶區改造，對涉案集體土地上的房屋實施了征收，因其未履行集體土地征收審批程序，涉案征收決定已被法院生效判決確認違法，但未予撤銷。對以征收形式實施的棚戶區改造，難免交織公共利益與商業開發，當絕大數被征收人同意改建時，可以認為涉案項目符合公共利益的需要。考慮到涉案片區**村民已按照涉案征收補償方案簽訂了補償協議，而涉案征收補償方案的依據為《國有土地上房屋征收與補償條例》等相關規定，僅有上訴人在內的5戶村民未簽訂協議。基于此，被上訴人參照《國有土地上房屋征收與補償條例》等相關規定對上訴人進行補償安置，并作出被訴征收補償決定，體現了拆遷補償安置工作的連續性、一致性、公平性，并未因此減損被征收人的補償安置利益、侵害被征收人一戶一宅的居住權。上訴人以征收補償程序違法、涉案征收補償方案依據錯誤、涉案項目不符合公共利益為由主張被訴征收補償決定違法，理據不足，本院不予支持。

（二）關于補償方式是否合法的問題。補償方式的確定，應當滿足被征收人對貨幣補償和產權調換的選擇權，保障被征收人的補償安置利益和實際居住權益。這是因為，選擇貨幣賠償，有時難以應對房地產市場價格的變化，難以及時有效保障其實際居住權益，而選擇產權調換，安置房的價值會隨房地產市場的整體狀況而波動，避免因房地產市場價格起伏變化給被征收人的利益帶來不確定的損害。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十一條規定，被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。就集體土地上房屋補償安置而言，根據《中華人民共和國土地管理法》第四十八條規定，對農村村民住宅，可以采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償。實踐中，根據各地區的實際情況，產權調換方式可以是安置房回遷安置，也可以是宅基地重建安置，具體由被征收人結合片區情況和自身情況作出選擇。本案中，基于涉案項目的實際情況，涉案征收補償方案規定了貨幣補償和產權調換，其他被征收人均是在上述兩種補償方式之間進行選擇，符合上述規定。被訴征收補償決定為上訴人提供貨幣補償和產權調換，滿足了上訴人對補償方式的選擇權，保障了上訴人的實際居住權益。因此，上訴人堅持要求被上訴人對其安排宅基地建房安置，與當地實際情況不符，本院不予支持。

（三）關于補償內容和補償標準是否合法的問題。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十八條規定，征收土地應當給予公平、合理的補償，依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用。鑒于本案只針對集體土地上房屋進行征收，不涉及青苗補償費，而征收集體土地的土地補償費和安置費補償標準，在實踐中普遍低于按照城市房屋價值補償的標準，故按照國有土地上房屋的補償內容、標準進行補償安置，對被征收人更為有利。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條、第十九條的規定，對被征收人給予的補償包括被征收房屋價值的補償及搬遷費、臨時安置費等補償，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。本案中，為了確定被征收房屋的價值，房屋征收部門就通過協商方式確定的涉案評估機構予以公示。涉案評估機構以征收決定公告之日類似房地產的市場價格為基準，確定了涉案房屋（含裝修費）、其他不動產、附屬物、搬遷費、臨時安置費等的評估價值，以及產權調換房屋的評估價值，并出具了房地產評估報告。在此基礎上，被上訴人依據涉案征收補償方案和涉案評估報告作出被訴征收補償決定。被訴征收補償決定包含貨幣補償和產權調換所對應的補償內容，包括補償事項、補償金額、搬遷期限、支付和結算方式等內容，并無不當。同時，被上訴人在向本院提交的情況說明中表示同意向上訴人支付簽訂補償協議所享有的獎勵費，有利于化解雙方爭議，保障上訴人的補償安置利益，本院對此予以肯定。對于上訴人主張的評估程序違法，未保障其復核評估、鑒定權利的問題。涉案評估報告已載明被征收人對評估結論有異議，可以在規定期限內申請復核評估；在被訴征收補償決定作出前，涉案片區指揮部作出關于評估報告增補事項的通知，告知被征收人再次核對評估報告內容，上訴人對此并未提出異議；涉案片區的其他被征收人已經按照涉案評估機構出具的評估結論簽訂了補償協議；上訴人提交的證據不足以證明評估程序違法或者評估結果明顯不當。故對上訴人該項主張，本院不予支持。

應當指出的是，被上訴人針對涉案片區應當及時補辦集體土地征收手續，切實保障被征收人的合法權益。被上訴人在補償過程中應當將被訴征收補償決定和相關獎勵費一并落實到位，并加強與上訴人溝通調解，確保被征收人的生活水平不降低、有改善。被上訴人在以后的征收補償工作中，應當堅持依法行政原則，正確區分集體土地和國有土地上房屋，嚴格遵守法定征收與補償程序，減少征收補償工作引發的矛盾糾紛。

綜上，原審判決認定事實清楚，適用法律正確，依法應予維持。上訴人的上訴請求不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判決。

二審案件受理費50元，由上訴人王某負擔。

本判決為終審判決。

審 判 長　朱毅偉

審 判 員　馬　紅

審 判 員　李莉軍

二〇二四年六月六日

法官助理　溫貴能

書 記 員　馬　英

ABOUT

北京來碩律師事務所是經北京市司法局批準于2013年12月成立的合伙制事務所。自成立以來，來碩秉持客戶至上的理念，盡心竭力為客戶提供優質、高效的法律服務。針對征地拆遷業務，我們配備了專業的律師團隊，團隊律師均具備豐富的經驗。我所成功代理了江西省龍南縣房屋拆遷案件、解某訴河北省某縣政府的房屋征收決定案件及丁漢忠案件等多個具有社會影響力的典型案例，其中江西省龍南縣房屋拆遷案件被最高人民法院評選為征地拆遷十大案例，解某訴河北省某縣政府房屋征收決定案件入選2014推動河北法治進程十大案例，丁漢忠案件是一起典型的因強拆導致的血案，此案在全國范圍內引起了廣泛的關注。來碩以“誠謹、仁愛、專注、良知”為宗旨，現已成為在征地拆遷、行政訴訟領域享有盛譽的律師事務所之一。

聯系電話:010-64252899、手機(微信):13601297308