裁判要旨

對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟的，應參照適用民事法律規范關于訴訟時效的規定。1.訴訟時效起算時間。根據當時有效的《中華人民共和國民法通則》第一百三十五條規定，向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效為兩年；第一百三十七條規定，訴訟時效期間從知道或者應當知道權利被侵害時起計算。（《民法典》第一百八十八條）2.訴訟時效是否中斷。根據當時有效的《中華人民共和國民法通則》第一百四十條規定，訴訟時效因提起訴訟、當事人一方提出要求或者同意履行義務而中斷。從中斷時起，訴訟時效期間重新計算。（《民法典》第一百九十五條）3.訴訟時效適用問題。根據《最高人民法院關于審理民事案件適用訴訟時效制度若干問題的規定》第三條“當事人未提出訴訟時效抗辯，人民法院不應對訴訟時效問題進行釋明及主動適用訴訟時效的規定進行裁判”的規定，在被告未提出訴訟時效抗辯的情況下，法院也不應主動適用訴訟時效規定進行裁判。（《民法典》第一百九十三條）

案例詳情

山東省高級人民法院

行 政 裁 定 書

（2020）魯行再19號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）孫艷麗，女，1980年6月10日出生，漢族，住棗莊市嶧城區。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）棗莊市嶧城區人民政府房屋征收管理辦公室，住所地棗莊市嶧城區建設局。

法定代表人孔婧，主任。

委托訴訟代理人王福利，該局工作人員。

委托訴訟代理人姜德猛，山東榴園律師事務所律師。

一審第三人棗莊市濠江地產有限公司，住所地棗莊市嶧城區承水中路214號。

法定代表人李士利，經理。

再審申請人孫艷麗因訴被申請人棗莊市嶧城區人民政府房屋征收管理辦公室（以下簡稱嶧城區征收辦）、一審第三人棗莊市濠江地產有限公司房屋征收產權調換補償安置協議糾紛一案，不服棗莊市中級人民法院于2018年6月19日作出的（2018）魯04行終42號行政裁定，向本院申請再審。本院于2019年11月29日作出（2018）魯行申1765號行政裁定，裁定本案由本院提審。2020年3月19日，本院立案再審，并依法組成合議庭對本案進行了審理。現已審理終結。

一二審法院查明以下事實：因公共利益需要，為改善糧食局片區居民居住環境，實施嶧城區糧食局片區棚戶區改造，嶧城區征收辦于2013年11月29日制定了《嶧城區糧食局片區房屋征收補償安置方案》并對外公示。2013年12月5日，孫艷麗與嶧城區征收辦簽訂了《拆遷房屋實物補償協議》（以下簡稱《補償協議》），并約定過渡期限自2014年1月1日至2014年12月31日，嶧城區征收辦在過渡期內提供補償房屋。之后，雙方又簽訂了《房屋征收補償協議簽訂選房單順序單》。合同簽訂后，孫艷麗按照協議約定搬出。因嶧城區征收辦未按照約定履行協議，孫艷麗于2017年6月20日提起民事訴訟，因不屬于民事訴訟受案范圍，棗莊市嶧城區人民法院駁回起訴，孫艷麗遂于2017年7月31日提起行政訴訟，請求嶧城區征收辦繼續履行協議內容并承擔違約責任。雙方對協議簽訂的事實以及協議約定的內容均無異議。

一審法院認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項、《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第十一條的規定，雙方簽訂的《補償協議》和《房屋征收補償協議簽訂選房單順序單》為行政協議，因未按照約定履行協議提起訴訟的，屬于行政訴訟受案范圍。《中華人民共和國行政訴訟法》規定，公民、法人或其他組織提起行政訴訟應在法定期間內提起。人民法院在審查起訴人起訴時，應對法定起訴條件予以全面審查。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條“公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟的參照民事法律規范關于訴訟時效”的規定，本案亦參照民事法律規范關于時效的規定。《中華人民共和國民法通則》第一百三十五條規定，向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效為兩年，同時《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過兩年。本案中，雙方簽訂的《補償協議》的時間是2013年12月5日。孫艷麗從協議簽訂之日起就應該知道行政行為內容，根據雙方簽訂的協議第三條的約定“過渡期限自2014年1月1日至2014年12月31日，嶧城區征收辦在過渡期內提供補償房屋”，可以看出嶧城區征收辦應在2014年12月31日之前提供補償房屋，且孫艷麗在訴狀中訴稱“合同約定的過渡期到期后，被告未按照合同約定交付房屋，因被告的違約行為，嚴重侵害了原告的權益”，足以說明孫艷麗自2015年1月1日起就已經知道其權利被侵害，其提起行政訴訟起訴期限的起算點應從2015年1月1日開始，而其提起行政訴訟的時間是2017年7月31日，已經超過兩年的起訴期限。孫艷麗雖然在2017年6月20日提起民事訴訟，即便在其提起民事訴訟主張權利之日起計算也已超過兩年，因此孫艷麗提起行政訴訟的起訴期限超過法定期限，應駁回起訴。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（二）項、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條、第四十四條第一款第（六）項的規定，裁定駁回孫艷麗的起訴。

孫艷麗不服一審法院裁定，提出上訴。二審法院認為，根據本案一審時有效的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條的規定，公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟的，參照民事法律規范關于訴訟時效的規定。本案亦參照民事法律規范關于時效的規定。《中華人民共和國民法通則》第一百三十五條規定，向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效為兩年，法律另有規定的除外。第一百三十七條規定，訴訟時效期間從知道或者應當知道權利被侵害時起計算。本案中，安置協議第三條約定“過渡期限自2014年1月1日至2014年12月31日，嶧城區征收辦在過渡期內提供補償房屋”，且孫艷麗在起訴狀中訴稱“補償協議約定的過渡期到期后，被告并沒有依約履行有關協議，并沒有交付符合拆遷補償協議約定的房屋”，“被告的違約行為，嚴重侵害了原告的權益”，由此可見，孫艷麗自2015年1月1日起就已知其權利受到侵害，其于2017年7月31日提起行政訴訟，請求嶧城區征收辦履行《補償協議》，已超過兩年的訴訟時效。另外，孫艷麗提供的證據不足以證明其符合訴訟時效中斷及重新計算的法定情形，對該主張，不予支持。遂裁定駁回上訴，維持原裁定。

孫艷麗申請再審稱：一、申請事由符合《中華人民共和國民事訴訟法》第九十一條第（一）項。一二審法院主動適用時效的規定裁決本案明顯違反我國現行法律明確規定。一二審法院認定本案的訴訟時效應當參照民事訴訟法關于訴訟時效的規定，那么依據《最高人民法院關于審理民事案件適用訴訟時效制度若干問題的規定》第三條規定：當事人未提出訴訟時效抗辯，人民法院不應對訴訟時效制度進行釋明及主動適用訴訟時效制度進行抗辯。一二審法院在被申請人沒有在庭審中提出關于訴訟時效抗辯的情況下，主動適用時效制度裁決本案顯然是幫助被申請人逃避其應當承擔的責任，不僅有違誠實信用的基本原則，更有違法院居中裁判的中立地位。二、申請事由符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）項、第（四）項、第（八）項。1.一二審法院錯誤認定訴訟時效期間起算點。被申請人與再審申請人簽訂的房屋征收安置補償協議約定回遷過渡期至2014年12月31日，到期后雖然發生被申請人違約的情形，但其從2015年1月1日即開始按照上述房屋拆遷補償協議支付過渡費至2015年8月31日，應視為被申請人按照約定繼續履行協議的行為。2015年11月7日，被申請人張貼發布上房通知明確表示不再依約履行協議義務。2015年11月9日，再審申請人上房結算時，才得知交付的回遷房存在無規劃和驗收手續、實測面積超出約定和國家標準等問題。因此，2015年11月9日應為再審申請人知道和應當知道權利受到損害之日，依法應當認定該日為本案訴訟時效期間的起算點。2.本案符合訴訟時效期間中斷和重新計算的法定情況，且應適用三年訴訟時效。再審申請人從2015年11月9日期間從未間斷通過多種途徑要求再審被申請人依法按照協議履行義務，因此應支持再審申請人訴訟時效期間中斷和重新計算的法定訴求。另外本案應根據《民法總則》第一百八十八條，適用三年訴訟時效的規定。3.審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為。綜上所述，請求撤銷棗莊市中級人民法院（2018）魯04行終38號行政裁定書，將本案發回進行實體審理或指定其他區法院審理。

嶧城區征收辦提交意見稱，一、我國行政訴訟法律中沒有關于限制法院對行政訴訟期限主動審查的規定，法院有權主動審查行政訴訟的起訴期限，一二審法院程序合法。二、再審申請人提起的行政訴訟已經超過法定期限，而且行政訴訟并不適用訴訟時效中斷制度。再審申請人在過渡期滿時就已經知道權利受到了侵害，訴訟期限起算點應為2015年1月1日，其于2017年7月24日提起訴訟時已過訴訟時效，且我國《行政訴訟法》及相關司法解釋沒有關于行政訴訟起訴期限中斷的規定。三、再審申請人稱原裁定適用法律、法規確有錯誤，以及審判人員在審理此案時有徇私舞弊、枉法裁判行為，這些均系再審申請人個人的主觀臆斷，無任何事實依據，不能成立。一二審法院認定事實及適用法律完全正確，審理程序合法。

一審第三人棗莊市濠江地產有限公司未向本院提交書面陳述意見。

各方當事人在一二審中提交的證據已經隨案移送本院，經審理，本院對一二審查明的事實予以認可。

本院認為，本案起訴時有效的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條規定，“公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟的，參照民事法律規范關于訴訟時效的規定；對行政機關單方變更、解除協議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關于起訴期限的規定。”該條文對行政協議糾紛中起訴期限和訴訟時效適用問題作出了明確規定。本案是再審申請人對被申請人未按約定履行《補償協議》提起的行政訴訟，根據上述法律規定，應參照適用民事法律規范關于訴訟時效的規定。

關于本案訴訟時效的問題，第一，本案訴訟時效的起算時間。根據當時有效的《中華人民共和國民法通則》第一百三十五條規定，向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效為兩年；第一百三十七條規定，訴訟時效期間從知道或者應當知道權利被侵害時起計算。本案中，被申請人未能按照雙方簽訂的《補償協議》的約定于2014年12月31日向再審申請人交付房屋，該日應為再審申請人知道或者應當知道權利被侵害的時間，本案訴訟時效應自次日起即2015年1月1日起算。第二，關于訴訟時效是否中斷。根據當時有效的《中華人民共和國民法通則》第一百四十條規定，訴訟時效因提起訴訟、當事人一方提出要求或者同意履行義務而中斷。從中斷時起，訴訟時效期間重新計算。本案中，被申請人于2015年11月9日通知再審申請人交房結算，屬于繼續履行協議義務的行為，應當視為發生訴訟時效中斷的效果，自2015年11月9日起訴訟時效期間重新計算二年,且再審申請人于2017年6月20日提起民事訴訟。因此，再審申請人以提供的安置房屋不符合協議約定和法律規定為由,于2017年7月31日提起本案行政訴訟并未超過法律規定的兩年訴訟時效，一二審法院裁定認定再審申請人的起訴超過訴訟時效屬認定事實錯誤。第三，關于訴訟時效適用問題。根據《最高人民法院關于審理民事案件適用訴訟時效制度若干問題的規定》第三條“當事人未提出訴訟時效抗辯，人民法院不應對訴訟時效問題進行釋明及主動適用訴訟時效的規定進行裁判”的規定，在被申請人未提出訴訟時效抗辯的情況下，一二審法院也不應主動適用訴訟時效規定進行裁判。另外，再審申請人關于審判人員在審理本案時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的主張，缺乏證據證明，此項申請事由不予支持。

綜上，一二審法院裁定駁回再審申請人的起訴，適用法律錯誤，應予糾正。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十二條之規定，裁定如下：

一、撤銷棗莊市中級人民法院（2018）魯04行終42號行政裁定；

二、撤銷棗莊市嶧城區人民法院（2017）魯0404行初15號行政裁定；

三、本案指令棗莊市嶧城區人民法院繼續審理。

審 判 長　侯希民

審 判 員　肖　彬

審 判 員　劉念虎

二〇二〇年六月三日

法官助理　李延禹

書 記 員　王露爽

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