裁判要旨

《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第一款規定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。”這里所說的“符合起訴條件的相應的證據材料”，自然包括與行政行為具有利害關系的相關證明。具體來講，作為“非相對人”的起訴人，不僅必須要證明有一個屬于自己的權利，而且還要表明，該權利受到了那個并非針對他的行政行為的可能侵害。在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。但是，如果行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據，則應當依照行政訴訟法第六十一條的規定，裁定中止行政訴訟，待基礎民事爭議先行解決后再恢復行政案件的審理。裁定中止行政訴訟，適用于行政案件和相關民事案件都在審理且都尚未審結的情形，而本案的情況則不同。根據生效的晉民再終字第44號民事判決的認定，涉案國有土地使用證上的房屋所有權處于不確定狀態，這一基礎民事法律關系事關行政訴訟的原告是否具有訴權，關乎行政案件能不能受理，必須在立案前先行解決。行政訴訟法第四十條規定：人民法院“不得為證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據”。這一規定既是案卷主義的要求，也是中立原則的要求。根據行政訴訟法的規定，行政行為合法性舉證責任由被告承擔。受“先取證，后裁決”規則的約束，被告提供的旨在證明行政行為合法性的證據只能限于其在作出行政行為時已經收集的證據。人民法院在審查被訴行政行為合法性時，同樣受案卷主義的約束，既不能接受被告在作出行政行為時未收集的證據，也不能為了證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據。如果被訴行政行為是在沒有證據或者證據不足的情況下作出的，該行政行為就已經構成違法。但是，行政訴訟的證明對象具有多樣性，行政訴訟證據也絕不僅僅限于證明行政行為合法性的證據，那些行政行為“案卷”以外的證據就可以在行政行為作出后搜集和提出，包括起訴條件在內的那些訴訟程序事實，人民法院就可以依職權調取。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申2926號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）曹保英，女，1949年7月12日出生，漢族，住山西省長治市郊區。

委托代理人曹建林，男，1968年4月4日出生，漢族，住山西省長治市郊區。系曹保英之子。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）長治市人民政府，住所地山西省長治市英雄中路68號。

法定代表人盧建明，該市人民政府市長。

再審被申請人（一審第三人、二審被上訴人）牛紹華，女，1950年8月15日出生，漢族，住山西省長治市城區。

再審申請人曹保英因訴山西省長治市人民政府（以下簡稱長治市政府）土地行政登記一案，不服山西省高級人民法院（2016）晉行終44號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員劉慧卓、審判員劉京川參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

一審法院查明：長治市政府于2014年7月7日頒發長治市國用（2014）第JQ001號國有土地使用證。該證載明：土地使用權人牛紹華，坐落老頂山鎮關村小區，用途住宅，使用權類型劃撥，使用權面積160平方米。曹保英向一審法院訴稱：其于1986年出資3809元購買長治市郊區建設綜合開發公司開發的關村小區帶院二層小樓商品房一套，有交款手續。從1987年居住至今，與牛光先為鄰。1993年，牛光先在郊區土地局把自己購買的一套房屋辦成兩套房產土地手續，將曹保英所購房屋登記在其名下。郊區土地局的（2003）233號文件，撤銷了上述兩證。2010年，郊區土地局又為牛光先頒發長郊國用（2010）第3號國有土地使用證，曹保英反映后，郊區土地局又收回。2014年7月，長治市政府第三次為牛光先的女兒牛紹華頒發了被訴的土地證。長治市政府的頒證行為，侵犯了曹保英合法權益，在牛紹華無房產證的情況下頒發土地使用證，程序違法；土地使用權存在爭議，不得頒證。故請求撤銷長治市政府所頒發的土地使用證。根據一審法院對證明原告主體資格的證據所作的確認，曹保英提供的“1號證據只能證明其繳納過809元預定金，但不能證明系頒證給牛紹華土地上的半成品房預定金”；曹保英提供的“2號證據中的轉賬支票原件有涂改，未作出合理說明，雖有長治市第一汽車運輸有限公司的情況說明予以補充，但該說明無法定代表人簽名，形式不合法”?！芭＝B華提供的1號證據，能夠證明1991年7月20日曹興財（曹保英丈夫）現住宅前一排商品房六間，原由曹興財為開發公司施工，后轉房主牛光先施工的事實。第2、3號證據能夠與第1號證據相印證，證明該房原由曹興財施工建設，由于要不上工資，占下二十多年。同時，長治市政府提供的第14號證據也能證明由于長治市郊區建設綜合開發公司未付工程款，曹保英占著當時工人吃宿存放工具的一處房產。”山西省長治市中級人民法院一審認為：《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）第二十五條第一款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第一款規定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料?！北景钢?，曹保英不服長治市政府頒發給牛紹華的長治市國用（2014）第JQ001號國有土地使用證提起行政訴訟，其應提供證明與頒證行為具有利害關系的證據材料，其所提供的1、2號證據由于不能作為證據使用，未盡到舉證責任。相反，牛紹華提供的證據（屬曹保英自認）以及長治市政府所提供的第14號證據，能夠證明曹保英與頒證行為不具有利害關系。故依照《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》第三條第一款第一項之規定，作出（2015）長行初字第38號行政裁定，駁回曹保英的起訴。

曹保英不服，提起上訴。山西省高級人民法院二審認為：從2002年開始的民事訴訟案件中，曹興財（曹保英）都作為民事案件的當事人參加訴訟，該院于2009年12月14日作出的晉民再終字第44號民事判決，認定涉案國有土地使用證上的房屋所有權處于不確定狀態，說明曹保英與涉案的國有土地使用證及其房屋均有利害關系。同時，根據牛紹華在其提起的刑事附帶民事案件中，亦主張曹保英于2000年5月非法侵入其住宅，說明曹保英于2000年5月即在涉案土地上的房屋居住生活，即對該房屋進行有效的管理和使用。長治市郊區人民法院2016年1月14日作出的（2015）郊刑自初字第1號判決認定，曹保英及其子曹建林并無非法侵入住宅的行為，且不承擔民事賠償責任，說明曹保英及其子曹建林從2000年5月以來在涉案土地及房屋內生活并沒有違反法律規定，也沒有侵犯他人合法權益，與涉案國有土地使用證之間應當具有利害關系。但是本案涉訴的國有土地使用證上的房屋所有權并沒有確定，曹保英應當在涉訴國有土地使用證上房屋所有權的民事基礎法律關系確定之后，再對本案涉訴的土地行政登記行為的合法性提起行政訴訟。原審裁定駁回曹保英的起訴，結果正確，應予維持。據此作出（2016）晉行終44號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。曹保英向本院申請再審稱:1.二審法院要求“曹保英在涉訴的國有土地使用證上的房屋的所有權的民事法律關系確定之后，再對本案涉訴的土地登記行為的合法性提起行政訴訟”，這一訴訟條件限制在行政訴訟法及其相關司法解釋中沒有法律依據，超出法律規定，剝奪了再審申請人的訴訟權。2.涉案房屋的所有權的民事法律關系確定，是判定房屋所有權歸屬的依據，而不是判定土地登記行為是否合法的依據。本案再審申請人的申訴事項不是涉及行政機關頒發房屋所有權證書的行政訴訟，而是申訴長治市政府對本案涉訴的國有土地使用證不應該頒證的行政訴訟，二者不存在法理上因果關系。3.一審裁定認定的法律事實是曹保英與長治市政府的行政行為不具有利害關系，而二審裁定認定的法律事實是“曹保英與涉案的國有土地使用證及其房屋均有利害關系”。二審法院既然推翻了一審法院的事實認定，則作出維持原裁定的終審裁定顯然錯誤。4.被訴行政行為已經完成，二審法院完全有條件根據再審申請人和再審被申請人提供的證據對行政行為的合法性進行審理判決。二審法院設定行政訴訟條件限制，目的是為了讓牛紹華憑借手中持有土地使用證，在相關部門取得房屋所有權證，使行政行為合法化。二審法院收集這種證據，是被告作出被訴行政行為時未收集的、證明行政行為合法性的證據，違反了行政訴訟法第四十條規定。5.被訴行政行為屬于違法行政行為。一是對尚存在土地權屬爭議的土地進行登記，違反法律規定；二是頒證行為程序多處違法，執法文書也涉嫌多處偽造。綜上，請求：撤銷一審和二審行政裁定，撤銷長治市國用（2014）第JQ001號國有土地使用證。

本院認為：行政訴訟法的立法目的在于保護公民、法人和其他組織的合法權益，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照行政訴訟法向人民法院提起訴訟。根據行政訴訟法第二十五條第一款的規定，行政行為的相對人有權提起訴訟，這是因為，對于不利行政行為的相對人而言，侵權的可能性總是存在的，因而其原告資格總是顯而易見。但對于“非相對人”而言，該款則特別規定，他必須與行政行為“有利害關系”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第一款規定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。”這里所說的“符合起訴條件的相應的證據材料”，自然包括與行政行為具有利害關系的相關證明。具體來講，作為“非相對人”的起訴人，不僅必須要證明有一個屬于自己的權利，而且還要表明，該權利受到了那個并非針對他的行政行為的可能侵害。本案中，再審申請人曹保英請求撤銷的是再審被申請人長治市政府為原審第三人牛紹華頒發的國有土地使用證。很顯然，再審申請人并非被訴頒證行為的相對人。在這種情況下，再審申請人就要證明其與該頒證行為具有利害關系，具體而言，就要證明這個為他人頒發國有土地使用證的行為有可能侵犯了其何種權利。再審申請人對此主張，涉案國有土地使用證上的房屋系其購買，并由其一直使用至今，故認為其對該房屋享有所有權，長治市政府為牛紹華頒發涉案國有土地使用證侵犯了其合法權益。眾所周知，房屋所有權是一種典型的不動產物權。按照《中華人民共和國物權法》的規定，“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規定登記”，“未經登記，不發生效力”。“不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據”，“不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明”。據此，在行政訴訟中主張其不動產物權受到侵害，就應當出具不動產權屬證書以為權利證明。不能提供相關權屬證書，也就不能證明與被訴行政行為存在利害關系。一審法院據此裁定駁回再審申請人的起訴，符合行政訴訟法第二十五條的規定。二審法院認為曹保英與涉案的國有土地使用證及其房屋均有利害關系的觀點不能成立。行政訴訟所要解決的盡管是行政爭議，但在不少案件中往往會有與民事爭議的關聯交織。為了避免裁判之間相互矛盾，減少當事人訴累，降低訴訟成本，修改后的行政訴訟法專門增加了在行政訴訟中一并解決相關民事爭議的規定。即，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。但是，如果行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據，則應當依照行政訴訟法第六十一條的規定，裁定中止行政訴訟，待基礎民事爭議先行解決后再恢復行政案件的審理。裁定中止行政訴訟，適用于行政案件和相關民事案件都在審理且都尚未審結的情形，而本案的情況則不同。根據生效的晉民再終字第44號民事判決的認定，涉案國有土地使用證上的房屋所有權處于不確定狀態，這一基礎民事法律關系事關行政訴訟的原告是否具有訴權，關乎行政案件能不能受理，必須在立案前先行解決。因此，二審法院認為曹保英應當在涉訴國有土地使用證上房屋所有權的民事基礎法律關系確定之后，再對本案涉訴的土地行政登記行為的合法性提起行政訴訟，并據此維持一審駁回起訴裁定，并非如再審申請人所稱是對訴訟條件的限制。此外，行政訴訟的起訴條件包括許多方面，即使二審法院否定了一審法院據以駁回起訴的理由，但如果有其他應當駁回起訴的情形，仍然應當維持一審裁定的結果。再審申請人還質疑，“被訴行政行為已經完成，二審法院完全有條件根據再審申請人和再審被申請人提供的證據對行政行為的合法性進行審理判決。二審法院設定行政訴訟條件限制，目的是為了讓牛紹華憑借手中持有土地使用證，在相關部門取得房屋所有權證，使行政行為合法化。二審法院收集這種證據，是被告作出被訴行政行為時未收集的、證明行政行為合法性的證據，違反了行政訴訟法第四十條規定。”這一認識是對法律規定的誤解。行政訴訟法第四十條規定：人民法院“不得為證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據”。這一規定既是案卷主義的要求，也是中立原則的要求。根據行政訴訟法的規定，行政行為合法性舉證責任由被告承擔。受“先取證，后裁決”規則的約束，被告提供的旨在證明行政行為合法性的證據只能限于其在作出行政行為時已經收集的證據。人民法院在審查被訴行政行為合法性時，同樣受案卷主義的約束，既不能接受被告在作出行政行為時未收集的證據，也不能為了證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據。如果被訴行政行為是在沒有證據或者證據不足的情況下作出的，該行政行為就已經構成違法。但是，行政訴訟的證明對象具有多樣性，行政訴訟證據也絕不僅僅限于證明行政行為合法性的證據，那些行政行為“案卷”以外的證據就可以在行政行為作出后搜集和提出，包括起訴條件在內的那些訴訟程序事實，人民法院就可以依職權調取。況且，本案實體審理的大門尚未開啟，對被訴行政行為合法性的審查還無從進行。

綜上，再審申請人曹保英的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人曹保英的再審申請。

審 判 長　李廣宇

審 判 員　劉慧卓

審 判 員　劉京川

二〇一七年七月二十一日

法官助理　駱芳菲

書 記 員　張　蘭

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