《科學(xué)：無盡的前沿》是科技政策研究領(lǐng)域無法繞開的一份報告，被視作美國科學(xué)政策的開山之作。這份報告促成了美國在戰(zhàn)后支持科學(xué)的共識，規(guī)劃了戰(zhàn)后美國科學(xué)發(fā)展的藍(lán)圖，其所探討的問題如科學(xué)與國家的目標(biāo)、政府在科技發(fā)展中的作用，對基礎(chǔ)研究的認(rèn)識以及科學(xué)人才的培養(yǎng)、科學(xué)的自由探索等超越了國界，引起更廣泛的共鳴與探討，對其他國家的科技政策產(chǎn)生了長久的影響。在今天美國科技政策似乎正在發(fā)生大幅變化之際，重讀此書，將有助于我們以歷史的視野審視今天的變局。

01.報告的起源

這份報告的作者范內(nèi)瓦·布什（Vannevar Bush），在二戰(zhàn)期間擔(dān)任科學(xué)研究與發(fā)展辦公室（the Office of Scientific Research and Development，OSRD）主任，是“曼哈頓計劃”的提出者和執(zhí)行人，同時，被稱為“信息時代的教父”，他的論文《誠如所思》（"As We May Think"）提出了微縮攝影技術(shù)和麥克斯儲存器（memex）的概念，開創(chuàng)了數(shù)字計算機(jī)和搜索引擎時代。

Vannevar Bush

來源：https://spectrum.ieee.org/the-essential-vannevar-bush

如何在和平時期從科學(xué)研究中持續(xù)獲益？這是觸發(fā)這份報告出爐的源頭。布什與美國聯(lián)邦參議員哈里·基爾戈（Harley M. Kilgore）的理念之爭則加速了報告的誕生。

二戰(zhàn)期間，布什主導(dǎo)的OSRD的科研舉措發(fā)揮了決定性的作用，甚至是盟軍取勝的關(guān)鍵。關(guān)于聯(lián)邦政府支持科學(xué)研究的共識逐步形成，美國聯(lián)邦參議員哈里·基爾戈（Harley M. Kilgore）就開始關(guān)心戰(zhàn)后如何保持聯(lián)邦政府對科學(xué)的資助，并在1942年和1943年分別提出了《技術(shù)動員法案》和《科學(xué)動員法案》兩個有關(guān)戰(zhàn)后科學(xué)政策的提案，其核心思想是：建立一個指揮或協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府各部門的科學(xué)技術(shù)管理機(jī)構(gòu)。但該法案遭到貿(mào)易界、企業(yè)研發(fā)部門、軍方以及大多數(shù)科學(xué)家的反對，主要理由是擔(dān)心科學(xué)受到政治的控制。布什也對基爾戈提出反對意見（Bush,1943），認(rèn)為“它的廣闊目標(biāo)在于增進(jìn)人類的知識和理解……當(dāng)科學(xué)最自由時，它就能最大程度地取得繁榮發(fā)展，因此，我強(qiáng)烈地認(rèn)為，當(dāng)和平到來時，我們應(yīng)該不遺余力地廢止一切戰(zhàn)時的限制措施，將獨(dú)立自由最大限度地歸還給我們的科學(xué)機(jī)構(gòu)和我們的科學(xué)家。”此后，基爾戈及其同僚在吸收各界意見后，于1944年初修訂了原有的提案，并在同年8月份提出了一份文件草案。

基爾戈的提案引起了布什的不安。為避免局勢陷入被動，布什加緊研究試圖醞釀一種能夠被大多數(shù)科學(xué)家所接受的替代性方案。經(jīng)過多方商議和協(xié)助，在吸收布什及其他OSRD成員的意見后，1944年11月羅斯福總統(tǒng)向布什發(fā)出信函，信中指出：“在未來的和平時期，OSRD以及大學(xué)和私營企業(yè)成千上萬的科學(xué)家所開發(fā)的信息、技術(shù)和研究經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)被用來提升國民健康、創(chuàng)建新企業(yè)以增加就業(yè)機(jī)會，以及改善國民的生活水平。”以此為目標(biāo)，羅斯福向布什提出四個問題：

第一，在保證軍事安全且事先得到軍事機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的情況下，我們?nèi)绾巫屛覀冊趹?zhàn)爭期間對科學(xué)知識做出的貢獻(xiàn)盡快為世人所知?

（1） What can be done, consistent with military security, and with the prior approval of the military authorities, to make known to the world as soon as possible the contributions which have been made during our war effort to scientific knowledge?

第二，在科學(xué)與疾病的斗爭方面，我們現(xiàn)在應(yīng)如何組織新的項(xiàng)目，以便在未來繼續(xù)推進(jìn)在醫(yī)學(xué)和相關(guān)科學(xué)領(lǐng)域的工作?

（2） With particular reference to the war of science against disease, what can be done now to organize a program for continuing in the future the work which has been done in medicine and related sciences?

第三，政府在當(dāng)下和未來，可以通過何種方式來促進(jìn)公共及私人組織的研究活動?我們應(yīng)仔細(xì)思考公共研究和私人研究的各自角色及其相互關(guān)系。

（3） What can the Government do now and in the future to aid research activities by public and private organizations?

第四，是否可以提出一個發(fā)現(xiàn)和發(fā)展美國青年科學(xué)人才的有效規(guī)劃，以確保我國的科學(xué)研究能夠持續(xù)保持在戰(zhàn)爭期間的水平?

（4） Can an effective program be proposed for discovering and developing scientific talent in American youth so that the continuing future of scientific research in this country may be assured on a level comparable to what has been done during the war?

羅斯福總統(tǒng)的四個問題中，首先著眼于對共識理念的傳播：讓公眾知道戰(zhàn)爭期間科學(xué)的作用；其次，以具體問題明確科技的戰(zhàn)略地位；第三個問題探索政府角色，思考政府以何種角色支持研究活動；第四個問題落實(shí)于執(zhí)行層面，探索有效之策。在這些問題的引導(dǎo)下，布什隨即組建四個分委員會開展工作，并于1945 年7月5日向時任總統(tǒng)杜魯門提交了《科學(xué)：無盡的前沿》。

02.決策咨詢視角下的理念-戰(zhàn)略-政策三層解讀

《科學(xué)：無盡的前沿》從“與疾病作斗爭”、“科學(xué)與公共福利”、“科學(xué)人才的革新”、“科學(xué)的回歸問題”以及“實(shí)現(xiàn)目的之手段”五個部分回應(yīng)了羅斯福總統(tǒng)的提問。從決策咨詢的視角來看，該報告的出發(fā)點(diǎn)是為解決羅斯福總統(tǒng)提出的核心問題：戰(zhàn)時科學(xué)技術(shù)在軍事領(lǐng)域的成果如何轉(zhuǎn)換為民用，繼續(xù)保障國家利益。解決問題的方式是輸出了一套關(guān)于戰(zhàn)后科技發(fā)展的行動計劃，包含建立國家研究基金會，以及關(guān)于新的組織的職責(zé)、架構(gòu)、政策以及預(yù)算安排的系統(tǒng)考慮。值得注意的是，這一套“計劃”是在報告中循序得出：首先，是厘清概念，完成“科學(xué)進(jìn)步是一種必需”的理念塑造，并從健康、安全、就業(yè)等多維度論證；其次是明確政府在戰(zhàn)后發(fā)展科技的戰(zhàn)略定位，“政府需要保障國家科技發(fā)展”，形成科學(xué)的社會契約，即政府提供科學(xué)家資金開展基礎(chǔ)研究，保證科學(xué)家的自主性和探索的自由；科學(xué)家開展研究，研究的結(jié)果會帶來經(jīng)濟(jì)和社會效益。換句話說，政府只要給科學(xué)家以錢和適當(dāng)?shù)淖杂桑蜁斋@科學(xué)研究結(jié)果所帶來的實(shí)際利益（樊春良，2020）。最后，在“科學(xué)進(jìn)步至關(guān)重要，政府需要保障國家科技發(fā)展”的基礎(chǔ)上，提出行動計劃。因此，可以從理念塑造、戰(zhàn)略定位和政策供給三個層面來認(rèn)識《科學(xué)：無盡的前沿》。

（1）拋出觀點(diǎn)，形成理念共識：科學(xué)進(jìn)步是一種必需。

新的知識對人民健康、國家安全和公共福利必不可少。報告中，布什用大量的篇幅來論證科學(xué)技術(shù)的重要性。從二戰(zhàn)時期的青霉素、雷達(dá)對戰(zhàn)爭局勢的影響，到無線電、合成纖維新行業(yè)誕生制造就業(yè)的助推，再到農(nóng)業(yè)的巨大進(jìn)步和更充裕的閑暇時光，證明科學(xué)的進(jìn)步帶來更高水平的生活、預(yù)防和治療疾病、保護(hù)優(yōu)先資源、低于侵略等多個領(lǐng)域的顯著貢獻(xiàn)，認(rèn)為要確保高水平的就業(yè)及保持世界領(lǐng)先的目標(biāo)，就必需保證新的科學(xué)知識能夠大量的涌現(xiàn)。

科技進(jìn)步和應(yīng)用是美國發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。布什也并不夸大科學(xué)的作用，認(rèn)為1900-1940年美國的發(fā)展歸結(jié)于三大因素：民主體制、國家財富、科技的進(jìn)步和應(yīng)用。但再次強(qiáng)調(diào)“科學(xué)本身并不能為個人、社會和經(jīng)濟(jì)方面的弊病提供靈丹妙藥…但是如果沒有科學(xué)進(jìn)步，其他方面再多的成就也無法確保我們作為一個國家在現(xiàn)代世界中的健康、繁榮與安全。”

強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)研究的重要性。布什認(rèn)為，基礎(chǔ)研究并不考慮實(shí)際的目的，它產(chǎn)生的是一般性知識以及對自然及其規(guī)律的理解。基礎(chǔ)研究會帶來新的知識，能開辟出多種引發(fā)進(jìn)步成果的途徑。基礎(chǔ)研究提供的是科學(xué)資本，是所有實(shí)際知識應(yīng)用的源頭活水，是技術(shù)進(jìn)步的引領(lǐng)者。與此同時，布什并沒有否定應(yīng)用研究的重要性，認(rèn)為基礎(chǔ)研究產(chǎn)生的一般性知識提供了解答大量重要實(shí)際問題的方法，但是無法對任何一個問題給出完整具體的答案，而應(yīng)用研究的功能就是提供這個完整的答案。值得注意的是，布什強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)研究重要性的背景是19世紀(jì)美國實(shí)用技術(shù)的發(fā)展是依托歐洲科學(xué)的基礎(chǔ)發(fā)現(xiàn)。他認(rèn)為，長期依靠他國的基礎(chǔ)科學(xué)知識，國家工業(yè)進(jìn)展以及世界貿(mào)易中的競爭力會削弱。

（2）豎起籬笆，明確各方角色：科學(xué)的社會契約

在論證闡明科學(xué)進(jìn)步的必需性、重要性后，我們可以看到布什對戰(zhàn)后科學(xué)技術(shù)的發(fā)展中各類主體尤其是政府需要扮演什么樣的角色展開分析，劃清各自角色的界限，基本形成了科學(xué)與社會之間的契約。

政府在科學(xué)研究中的角色。科學(xué)是政府理應(yīng)關(guān)心的問題，政府在戰(zhàn)后需以更加系統(tǒng)性的制度建設(shè)和政策設(shè)計來支持科學(xué)研究。不管是從美國的開拓精神出發(fā)，還是從人民福祉來考慮，科學(xué)都理應(yīng)是政府關(guān)心的重要問題。布什回顧了美國政府在科學(xué)事務(wù)上的成就和局限，認(rèn)為盡管美國政府在19世紀(jì)以來就對科學(xué)事務(wù)產(chǎn)生了興趣，幾十年來對州立研究機(jī)構(gòu)的支持也呈現(xiàn)上升趨勢。但是政府機(jī)構(gòu)所展開的科學(xué)研究性質(zhì)介于基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究之間，且都關(guān)注即時的實(shí)際目標(biāo)，盡管成績斐然，但是作用有限。他認(rèn)為，某些涉及公共利益的科學(xué)領(lǐng)域雖然利害攸關(guān)，但是沒有來自私人資本的更多支持，難以得到充分的發(fā)展。因此，提出政府應(yīng)該關(guān)注的研究是：軍事問題、農(nóng)業(yè)、住房、公共衛(wèi)生、某些醫(yī)學(xué)研究以及那些超出私人機(jī)構(gòu)資本承擔(dān)能力的高成本研究。

創(chuàng)新鏈上各主體的角色及政府可發(fā)揮的作用。布什的報告中表達(dá)了對基礎(chǔ)研究到技術(shù)創(chuàng)新到產(chǎn)業(yè)化的線性理解，以此為基礎(chǔ)劃定了各類主體在科學(xué)研究中的角色，并提出了政府可以采用的支持手段。①基礎(chǔ)研究的中心是學(xué)院、大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)，孕育新的科學(xué)知識，培養(yǎng)職業(yè)研究人員。責(zé)任是保存前人積累的知識，將這些知識傳授給學(xué)生，并貢獻(xiàn)各種各樣的新知識。為有效發(fā)揮基礎(chǔ)研究中心的作用，高校和研究機(jī)構(gòu)應(yīng)該利用公共資金，才能提供有吸引力的研究機(jī)會和足夠的報酬，與政府和工業(yè)爭奪科學(xué)人才來加強(qiáng)基礎(chǔ)研究。②以政府實(shí)驗(yàn)室為代表的政府內(nèi)的研究，大多數(shù)是應(yīng)用性質(zhì)，依賴于大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)擴(kuò)大基礎(chǔ)研究的前沿，培養(yǎng)訓(xùn)練有素的科學(xué)研究人員。布什認(rèn)為，在戰(zhàn)后，政府的研究應(yīng)該加強(qiáng)和擴(kuò)大的是具有公眾重要性且私人組織無法充分開展的研究和服務(wù)領(lǐng)域。比如像青霉素一樣的治療藥物和方法，需要醫(yī)學(xué)院、大學(xué)科學(xué)部門、政府、藥企的協(xié)同合作，在類似的專項(xiàng)問題協(xié)同攻關(guān)上，更需要政府倡導(dǎo)、支持和協(xié)調(diào)。③工業(yè)研究主要是將科學(xué)知識應(yīng)用于多種實(shí)際用途，進(jìn)而為社會提供新產(chǎn)品、新產(chǎn)業(yè)、新投資機(jī)會和就業(yè)崗位。但工業(yè)研究受制于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、自身定位以及持續(xù)的商業(yè)壓力。布什認(rèn)為，政府加強(qiáng)工業(yè)研究最簡單有效的方式就是支持基礎(chǔ)研究和培養(yǎng)科學(xué)人才。但是考慮到基礎(chǔ)研究無法讓所有企業(yè)均等收益，進(jìn)而提出政府通過所得稅法和專利制度來激勵工業(yè)研究活動。

研究自由必須得到保障。布什從學(xué)術(shù)自由的角度來劃定政府角色的“禁區(qū)”，認(rèn)為，廣泛的科學(xué)進(jìn)步源于學(xué)者的思想自由及研究自由，應(yīng)該在好奇心驅(qū)使下探索未知，資助選擇研究方向。因此，盡管政府在戰(zhàn)時科學(xué)應(yīng)用中習(xí)得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以在某些協(xié)調(diào)和支持具有國家重大意義問題的全面規(guī)劃中繼續(xù)應(yīng)用，但是戰(zhàn)后科學(xué)發(fā)展中必須謹(jǐn)慎行事，取消戰(zhàn)時不得不施行的嚴(yán)格控制，恢復(fù)研究自由。

教育與科學(xué)的關(guān)系。布什認(rèn)為，在科學(xué)研究中，人扮演著重要的角色，而為科學(xué)發(fā)展的教育改革不能以犧牲認(rèn)為社科等其他領(lǐng)域的研究為代價。創(chuàng)造新科學(xué)知識的責(zé)任，全在于那些了解自然基本規(guī)律并熟練掌握科學(xué)研究技術(shù)的人。文中引用哈佛大學(xué)校長柯南特的話論證國家科學(xué)的未來取決于基本教育政策。他還發(fā)出一個對當(dāng)下的教育改革仍有警示作用的警告：“以犧牲社會科學(xué)、人文科學(xué)和其他對國民福祉直觀重要的研究為代價來發(fā)展自然科學(xué)和醫(yī)學(xué)研究，這是一種愚蠢的想法”。

（3）形成方案，提供實(shí)現(xiàn)目的之手段：國家研究基金會

為解決羅斯福總統(tǒng)的問題，布什在強(qiáng)調(diào)分析科學(xué)重要性、厘清政府角色定位后，在這份“決策咨詢”報告最后部分提供了一個完整詳盡的解決方案，即設(shè)立一個專門致力于科學(xué)研究和高級科學(xué)教育的獨(dú)立機(jī)構(gòu)：國家研究基金會。

國家研究基金會的目的與運(yùn)行原則，方案中明確了國家研究基金會應(yīng)制定和推廣國家的科學(xué)研究和科學(xué)教育政策，支持非營利組織的基礎(chǔ)研究，通過獎學(xué)金和研究補(bǔ)助金培養(yǎng)青年科學(xué)人才，并通過合同和其他方式為軍事研究長期提供支持。從資金穩(wěn)定支持、專家治理、外部協(xié)作、學(xué)術(shù)自由、問責(zé)平衡等五個方面框定了機(jī)構(gòu)的基本原則。回應(yīng)了羅斯福總統(tǒng)對軍事研究需求考慮，詳細(xì)說明了組成、任期、任命方式，組織結(jié)構(gòu)，職能劃分，專利政策，特別授權(quán)，以及預(yù)算情況。

03.方案推進(jìn)與實(shí)施效果

這份報告提供的方案實(shí)施并非一帆風(fēng)順，核心在于前文提到的布什與基爾戈的理念之爭。報告提交的兩周后，1945年7月19日，白宮出版了這一報告，同日，華盛頓州的民主黨參議員馬格努森（Warren G. Magnuson）根據(jù)這份報告的內(nèi)容，向國會提交了充分體現(xiàn)了布什團(tuán)隊設(shè)想的關(guān)于成立“國家研究基金會”的提案S.1285。四天后，基爾戈也提出了自己醞釀已久的提案S.1297，拉開了長達(dá)五年的爭論序幕。

布什和基爾戈的理念之爭。布什和基爾戈的分歧不在于舉措，而在于理念。這是一場關(guān)于科學(xué)如何發(fā)展以及科學(xué)應(yīng)當(dāng)與社會形成何種關(guān)系的辯論，并由理念差異衍生出在專利設(shè)置、領(lǐng)域覆蓋、委員會任命上的差異。布什是以科學(xué)家的自主權(quán)為基礎(chǔ)，旨在為科學(xué)家提供在各知名大學(xué)內(nèi)的獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)地位，以及在選擇和追求研究方向上的完全自由權(quán)利。因此主張新設(shè)立的機(jī)構(gòu)應(yīng)該受專業(yè)驅(qū)動且與公共控制相隔離的機(jī)構(gòu)。基爾戈主張建立的是一套面對整個社會且擔(dān)負(fù)更大責(zé)任的體系。核心機(jī)構(gòu)交由普通公民、勞動領(lǐng)袖、教育家和科學(xué)家組成的委員會管理，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人（無需是科學(xué)家）由總統(tǒng)任命。因此該機(jī)構(gòu)由人們感知的需求引導(dǎo)、更接近政治進(jìn)程的機(jī)構(gòu)。

法案的通過與成效。經(jīng)歷政治上的爭論和妥協(xié)《國家自然科學(xué)基金會法案》于1950 年通過，確定將制定“一項(xiàng)促進(jìn)科學(xué)領(lǐng)域基礎(chǔ)研究和教育的國家政策”，并通過撥款和合同支持“數(shù)學(xué)、物理學(xué)、醫(yī)學(xué)、生物學(xué)、工程學(xué)和其他科學(xué)領(lǐng)域的基礎(chǔ)科學(xué)研究”，由杰出科學(xué)家組成的委員會負(fù)責(zé)督導(dǎo)。最終不包含專利問題，不覆蓋應(yīng)用研究，主任由總統(tǒng)任命，委員會由科學(xué)家組成。從法案實(shí)施以來，1960年代，聯(lián)邦政府對研發(fā)的資金支持比1940年增加20多倍，占經(jīng)濟(jì)活動總量近2%。1970年代，越戰(zhàn)后研發(fā)支出下降，基礎(chǔ)研究費(fèi)用大幅下滑。如今，聯(lián)邦研發(fā)支出占GDP比重是60年代的40%，但工業(yè)企業(yè)研發(fā)支出持續(xù)增長，1968年以來占GDP比重一直保持2.5%。可以說，盡管聯(lián)邦政府對研發(fā)資助低于“所需”，但已經(jīng)永久地改變了科學(xué)的格局。

04.結(jié)語

再讀《科學(xué)：無盡的前沿》之時，恰逢特朗普削減NIH和NSF經(jīng)費(fèi)引起各界關(guān)注。當(dāng)前全球科技發(fā)展中，科技領(lǐng)軍企業(yè)異軍突起，頭部企業(yè)不僅市值體量巨大，而且年研發(fā)投入額規(guī)模龐大，2023年部分科技企業(yè)研發(fā)投入總額已經(jīng)超過上海2049.6億元的全社會研發(fā)投入。從80年前布什設(shè)計國家研究基金，明確政府資助之目的，如覆蓋那些超出私人機(jī)構(gòu)資本承擔(dān)能力的高成本研究，到現(xiàn)在面臨私人資本對科研的壟斷趨勢增強(qiáng)，可能擠壓公共研究的空間，加劇技術(shù)鴻溝的風(fēng)險。不得不反思，當(dāng)前特朗普政府在馬斯克的影響下削減NIH和NSF經(jīng)費(fèi)，是基礎(chǔ)研究資助機(jī)制疊床架屋下的尾大不掉，還是杰克遜的民粹主義政治種下的反智種子在科技領(lǐng)域再度開花。但不管怎樣，“科學(xué)進(jìn)步是一種必需”的觀念早已深入人心。

蔣嬌燕，上海市科學(xué)學(xué)研究所戰(zhàn)略規(guī)劃室副研究員。本文為作者在“科學(xué)學(xué)說”青年沙龍（第一期）的交流內(nèi)容。文章觀點(diǎn)不代表主辦機(jī)構(gòu)立場。

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