本文作者：阿風(fēng)，清華大學(xué)人文學(xué)院歷史系教授。

來(lái)源：《中國(guó)社會(huì)歷史評(píng)論》（第15卷），天津：天津古籍出版社2014年版。

【摘要】在中國(guó)歷史上，“京控”現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，但直到19世紀(jì)初的清朝嘉慶時(shí)代，“京控”才開(kāi)始成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，此后一直困擾著清朝政府，直至其滅亡。本文以《嘉慶上諭檔》為中心，全面考察嘉慶四年新政后京控?cái)U(kuò)大化的過(guò)程，分析了京控受理與審理程序，探討了清朝政府試圖依靠督撫體制解決京控的策略及其實(shí)際效果。同時(shí)從制度結(jié)構(gòu)、民眾的好訟意識(shí)以及嘉慶皇帝個(gè)人性格三個(gè)方面分析了清朝京控?cái)U(kuò)大化的原因。本文指出，清初停止御史巡按成為京控之濫觴，作為地方長(zhǎng)官的督撫無(wú)力肅清地積案，從而導(dǎo)致了京控的擴(kuò)大。京控?cái)U(kuò)大后又加劇了地方積案現(xiàn)象，從而陷入了惡性循環(huán)。到了嘉慶二十五年，由候補(bǔ)官員組成的京控審理機(jī)構(gòu)——山東專(zhuān)局的成立，表明嘉慶皇帝依靠固有的督撫體制解決京控的策略最終以失敗告終。

【關(guān)鍵詞】嘉慶皇帝；京控；督撫；積案

清朝光緒二年十二月二十七日（1877年2月9日），御史王昕就浙江余杭縣民人葛品連身死一案，上奏皇帝，要求嚴(yán)懲“大吏承審要案、任意瞻徇”。他在上奏中說(shuō)：

伏查此案，奉旨飭交撫臣詳核于前，欽派學(xué)臣覆審于后。宜如何悉心研鞫以副委任。萬(wàn)不料徇情枉法，罔上行私，顛倒是非，至于此極。現(xiàn)經(jīng)刑部勘驗(yàn)，葛品連委系因病身死，則其原定供招、證據(jù)盡屬捏造，不問(wèn)可知……臣惟近年各省京控，從未見(jiàn)一案平反。該督撫明知其冤，猶以懷疑誤控奏結(jié)。又見(jiàn)欽差查辦事件，往往化大為小，化小為無(wú)。積習(xí)瞻徇，牢不可破……大臣倘有朋比之勢(shì)，朝廷不無(wú)孤立之憂。

王昕的上奏指出了晚清社會(huì)的一個(gè)痼疾——“近年各省京控，從未見(jiàn)一案平反”，督撫、欽差皆徇情枉法，互相朋比，以至于朝廷有被孤立的危險(xiǎn)。當(dāng)時(shí)“官吏一聞京控，即視原告若寇仇，輒欲加以越控之罪”。結(jié)果是惡性循環(huán)，形成了百姓“愈冤則愈告、愈告則愈冤”的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

雖然傳統(tǒng)中國(guó)很早存在著“京控”的行為，但實(shí)際上，直到清朝中期，京控才成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，此后一直困擾著清朝政府，直至其滅亡。這其中一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)就是清朝嘉慶四年八月二十八日（1799年9月27日），嘉慶皇帝發(fā)布的京控新政諭旨，他要求“嗣后都察院、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)遇有各省呈控之案，俱不準(zhǔn)駁斥”，這條諭旨被認(rèn)為是清代“京控”中具有“分水嶺似的決定”，從而導(dǎo)致“上訴潮水般涌來(lái)”。那么為什么嘉慶四年發(fā)布這樣的諭旨，這樣的諭旨對(duì)于清代的京控有什么影響？清代京控?cái)U(kuò)大化的原因何在？本文將對(duì)這一系列問(wèn)題展開(kāi)探討。

壹

什么是“京控”

（一）“京控”的概念

什么是“京控”？《清史稿》中有簡(jiǎn)明的解釋?zhuān)?/p>

凡審級(jí)，直省以州縣正印官為初審。不服，控府、控道、控司、控 院，越訴者笞。其有冤抑赴都察院、通政司或步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)呈訴者，名曰京控。

“京控”是上訴程序的一個(gè)審級(jí)，即案件經(jīng)過(guò)州縣、府、道、司（藩司、臬司）、院（總督、巡撫）審判，當(dāng)事人仍然不服，赴京師的都察院、通政使司或步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)呈訴，故稱(chēng)京控。《清史稿》同時(shí)也提及“叩閽”：

登聞鼓，順治初立諸都察院。十三年，改設(shè)右長(zhǎng)安門(mén)外。每日科道官一員輪值。后移入通政司，別置鼓廳。其投廳擊鼓，或遇乘輿出郊，迎駕申訴者，名曰叩閽。從前有擅入午門(mén)、長(zhǎng)安門(mén)、堂子跪告，及打長(zhǎng)安門(mén)內(nèi)、正陽(yáng)門(mén)外石獅鳴者，嚴(yán)禁始絕。即迎車(chē)駕而沖突儀仗，亦罪至充軍。

“叩閽”包括兩種情況，一是“投廳擊鼓”，二是“迎駕申訴”，都是直接向皇帝申訴。不過(guò)，清代多是“迎駕申訴”，除在京城“迎駕”外，皇帝巡視地方，去盛京、東西陵祭祖，京城寺廟進(jìn)香，以及去承德避暑山莊時(shí)，都可能有人“迎駕申訴”。因此，叩閽不一定都發(fā)生在京師。同時(shí)，叩閽與“京控”在定罪上也有所不同，如果京控不實(shí)，則治以誣告之罪。而叩閽無(wú)論是否屬實(shí)，很可能“照沖突儀仗例” 而受到更為嚴(yán)厲的處罰。

雖然“京控”與“叩閽”有所差別，不過(guò)當(dāng)時(shí)兩者是作為一類(lèi)案件來(lái)處理。《清史稿》中寫(xiě)道：

京控及叩閽之案，或發(fā)回該省督撫，或奏交刑部提訊。如情罪重大，以及事涉各省大吏，抑經(jīng)言官、督撫彈劾，往往欽命大臣蒞審。發(fā)回及駁審之案，責(zé)成督撫率同司道親鞫，不準(zhǔn)復(fù)發(fā)原問(wèn)官，名為欽部事件。

由此可以看出，從審理的程序上來(lái)看，“京控”與“叩閽”并無(wú)實(shí)質(zhì)性的差別。從廣義上來(lái)說(shuō)，“叩閽”就是京控的一種手段。

（二）“京控”的歷史

傳統(tǒng)中國(guó)的法律，很早就明確了訴訟要“從下自上”，“禁止越訴”。《唐律疏議》規(guī)定：

諸越訴及受者，各笞四十。若應(yīng)合為受，推抑而不受者笞五十，三條加一等，十條杖九十。

【疏】議曰：凡諸辭訟，皆從下至上，令有明文。謂應(yīng)經(jīng)縣而越向州、府、省之類(lèi)，其越訴及官司受者各笞四十。

《唐令》中明確規(guī)定，告狀應(yīng)該“自下而上”，不經(jīng)過(guò)縣而徑直向州、府、（尚書(shū)）省告訴則為越訴。《唐六典》也有如下的記載：

凡有冤滯不申欲訴理者，先由本司本貫。或路遠(yuǎn)而躓礙者，隨近官司斷決之。即不伏，當(dāng)請(qǐng)給“不理狀”，至尚書(shū)省，左、右丞為申詳之。又不伏，復(fù)給‘不理狀’，經(jīng)三司陳訴。又不伏者，上表。受表者又不達(dá)，聽(tīng)撾登聞鼓。若煢、獨(dú)、老、幼不能自申者，乃立肺石之下。”

這里規(guī)定了逐級(jí)上告的程序，最后可以“上表”、“撾登聞鼓”、“立肺石”。另外，《唐律疏議》也有如下的規(guī)定：

諸邀車(chē)駕及撾登聞鼓，若上表，以身事自理訴，而不實(shí)者，杖八十；即故增減情狀，有所隱避詐妄者，從上書(shū)詐不實(shí)論。

【疏】議曰：車(chē)駕行幸，在路邀駕申訴；及于魏闕之下，撾鼓以求上聞；及上表披陳身事：此三等，如有不實(shí)者，各合杖八十。

這種“邀車(chē)駕與撾登聞鼓”，實(shí)際上就是向皇帝直接申訴，這也就是叩閽行為。此外，唐代還有匭函制度，臣民如果“有冤滯未申，或獄訟失職”，可以投匭上告。宋代的法律也延續(xù)了唐律的規(guī)定，同時(shí)制定了更為完備的上訴制度，其中規(guī)定經(jīng)監(jiān)司審理不當(dāng)?shù)陌讣瑒t可以上訴到尚書(shū)省之下的吏、戶、禮、兵、刑、工六部，還可以繼續(xù)上訴到最高的監(jiān)察機(jī)構(gòu)——御史臺(tái)。經(jīng)過(guò)以上的上訴程序以后仍然不服判決者，也可以通過(guò)登聞鼓院與登聞檢院進(jìn)呈御狀。元代也規(guī)定“訴訟人先從本管官司、自下而上、依理陳告”，也可以赴“省部陳訴”。

在明代，這種來(lái)京告狀的行為被稱(chēng)為“京訴”。明朝立國(guó)之初，朱元璋在頒行的《大誥》中強(qiáng)調(diào)如果地方官吏“私下巧立名色、害民取財(cái)，許境內(nèi)諸宿宿人等……聯(lián)名赴京狀奏備陳”，“有司不如命者，民赴京訴”。不過(guò)，這些專(zhuān)門(mén)針對(duì)官吏不法行為而制定的特別法令，并不持久。洪武一朝，也多次申明嚴(yán)禁越訴之禁。洪武三十年（1397），頒行《大明律》，明確規(guī)定了越訴與叩閽行為要受到懲罰。

凡軍民詞訟，皆須自下而上陳告。若越本管官司，輒赴上司稱(chēng)訴者，笞五十。

若迎車(chē)駕及擊登聞鼓申訴，而不實(shí)者，杖一百。事重者，從重論。得實(shí)者，免罪。

到了宣德年間，宣德皇帝一度對(duì)于“越京陳訴”行為采取了相對(duì)寬緩的方針。

命法司：凡民越訴，得實(shí)者，免罪。不實(shí)者，仍發(fā)戍邊。先是，奸譎之徒，往往構(gòu)無(wú)情之詞，越京陳訴，陷平人于罪，以復(fù)私怨。法司不勝其煩，請(qǐng)禁緝之。一切訴訟自下達(dá)上，越訴者發(fā)戍邊。自是誣訟雖省，而冤抑莫申，豪猾愈肆。上已知其弊。因御史張鵬奏，福建按察司不以伸冤理枉為職，每聽(tīng)民訟，輒援越訴之例，發(fā)遣戍邊，至民含冤無(wú)告，遂命法司自今訟得實(shí)者，毋究越訴之罪。不實(shí)者論如初。

法司認(rèn)為“越京陳訴”，“不勝其煩”，要求禁止越級(jí)京訴。而宣德皇帝認(rèn)為禁止這種行為，“誣訟雖省，而冤抑莫申”，因此要求以申訴是否屬實(shí)，而分別處理。到了正統(tǒng)四年（1439）八月，浙江嘉興府知府黃懋因?yàn)橹蜗氯嗣瘛叭刖┩唷保谑巧蠒?shū)皇帝，要求敕下通政使司，“今后嘉興有陳訴者，抑之不受”，皇帝認(rèn)為這種情況“天下皆然，何獨(dú)嘉興”。要求“今后惟謀反重情，許訴于京。余皆自下而上，違者以驀越罪之”。到了景泰四年（1453），明朝政府再次下令對(duì)赴京越訴行為實(shí)行嚴(yán)厲的處罰。

禁軍民越訴。時(shí)軍民刁頑者，或懷挾仇怨，或避免操差，往往搜求細(xì)故，羅織重情，赴京越訴。比至究理，誣者過(guò)半，且連染無(wú)辜死于非命。太子太保兼刑部尚書(shū)俞士悅等請(qǐng)如洪武、永樂(lè)年間例，揭榜禁之。自今朝廷機(jī)密重情外，軍民一切私仇細(xì)故，俱先在所在官司理之。其越訴于京者，無(wú)問(wèn)虛實(shí)，悉杖，遣口外充軍。

景泰四年針對(duì)當(dāng)時(shí)“赴京越訴”，“誣者過(guò)半”的情況，對(duì)于越訴于京者，從嚴(yán)懲治，“無(wú)問(wèn)虛實(shí)，悉杖，遣口外充軍”，這與《大明律》相比，處罰較重。到了天順八年（1464），則對(duì)于赴京越訴行為如何處理作出更為明確的規(guī)定：

今后軍民詞訟，除謀逆外，其余不問(wèn)輕重情詞，悉自下而上陳告。如有驀越赴京者，法司治以罪，仍將所告情詞發(fā)回本處問(wèn)理，不許輒便擬奏差官出外提解，攪擾軍民，違者罪之。

這一法令要求對(duì)于越訴京控者，“將所告情詞，發(fā)回本處問(wèn)理”。不許奏告，不應(yīng)該差官處理，以免“攪擾軍民”。弘治年間的問(wèn)刑條例，則明確了京訴的程序。

各處軍民詞訟，除叛逆機(jī)密等項(xiàng)重事，許其赴京奏告。其有親鄰全家被人殘害，及無(wú)主人命，官吏侵盜系官錢(qián)糧，并一應(yīng)干己事情，俱要自下而上陳告。若有驀越奏告者，俱問(wèn)罪。除四川行都司所屬，及云貴兩廣，各給引照回。若四川其余地方，并南北直隸浙 江等處，各遞回所司聽(tīng)理。若將不干己事，混同開(kāi)款奏告者，法司參詳，止將干己事件開(kāi)款施行。其不干己者，明白開(kāi)款，立案不行。

各處軍民奏訴冤枉事情，若曾經(jīng)巡按御史與布按二司官問(wèn)理，及法司查有原行見(jiàn)監(jiān)重囚，或在配所拘役等項(xiàng)，令家人抱赍奏告者，免其問(wèn)罪，給引照回。其被人誣枉重情，見(jiàn)監(jiān)未結(jié)，法司查無(wú)原行者，并軍役戶婚田土等項(xiàng)干己事情，曾經(jīng)上司斷結(jié)不明，或親身及令家人老幼婚女抱赍奏告者，各問(wèn)罪，給引照回，奏詞轉(zhuǎn)行原籍官司，候人到提問(wèn)。

弘治問(wèn)刑條例規(guī)定“叛逆機(jī)密等項(xiàng)重事”可以“赴京赴告”，其余案件俱要“自下而上陳告”。如果越訴，則要問(wèn)罪。如果所告內(nèi)容與本人無(wú)關(guān)，則“立案不行”。如果軍民有“冤枉事情”，經(jīng)過(guò)巡按及布、按兩司官員問(wèn)理，再來(lái)京申訴的話，“免其問(wèn)罪，給引照回”。不過(guò)，同時(shí)規(guī)定了“戶婚田土等項(xiàng)干己事情”，即使“曾經(jīng)上司斷結(jié)不明”，但來(lái)京控告，除“給引照回，奏詞轉(zhuǎn)行原籍官司，候人到提問(wèn)”外，也要問(wèn)罪。在明代的統(tǒng)治者看來(lái)，“戶婚、田土、毆斗、相爭(zhēng)之事，既非君王之所當(dāng)親。老小殘疾婦女雇倩之人，又非奏對(duì)之所宜須”。所以戶婚田土案不應(yīng)該前來(lái)京控，否則治以越訴之罪。

清朝入關(guān)之初，于順治三年（1646）頒行《大清律》，“越訴”條沿襲明律，但于律間添入小注：

凡軍民詞訟，皆須自下而上陳告。若越本管官司，輒赴上司稱(chēng)訴者，（即實(shí)，亦）笞五十。（須本管官司不受理，或受理而虧枉者，方赴上司陳告）

若迎車(chē)駕及擊登聞鼓申訴，而不實(shí)者，杖一百。（所誣不實(shí)之）事重（于杖一百）者，從（誣告）重（罪）論。得實(shí)者，免罪。（若沖突儀仗，自有本律）

以上括號(hào)內(nèi)的文字就是順治律的小注，就具體問(wèn)題如何定性、如何適用律條做出了更為明確、清楚的規(guī)定。小注明示“須本管官司不受理，或受理而虧枉者”，方可上訴。同時(shí)指出“叩閽”的情形不同，適用律條也應(yīng)不同，“若沖突儀仗”，應(yīng)該按照“沖突儀仗”本律處分。順治八年（1651），清世祖頒布諭令，明確了逐級(jí)上訴的規(guī)定。

諭刑部：自今以后，凡有奏告之人，在外者，應(yīng)先于各該管司、道、府、州、縣衙門(mén)控訴。若司、道、府、州縣官不與審理，應(yīng)于該管總督、巡撫、巡按衙門(mén)控訴。若總督、巡撫、巡按不準(zhǔn)或?qū)彅嘣┩鳎俑岸疾煸貉瞄T(mén)擊鼓鳴冤。都察院?jiǎn)柟┩鳎瑧?yīng)奏聞?wù)卟慌c奏聞，準(zhǔn)赴通政使司衙門(mén)具本奏聞。在京有冤枉者，應(yīng)于五城御史及順天府宛、大二縣告理。若御史、府、縣接狀不準(zhǔn)或?qū)彅嗖还俑岸疾煸骸⑼ㄕ顾狙瞄T(mén)具奏申告。至于六部，其應(yīng)呈應(yīng)訴者，仍照舊例準(zhǔn)理。若內(nèi)外大小衙門(mén)明知枉情、蔽不上聞，許具本至午門(mén)前進(jìn)奏。傳諭之后有仍前聲冤告奏者，問(wèn)以重罪。該部將此諭刊刻告示，廣布通知。

與明代相比，清初適應(yīng)督撫制的確立，除審級(jí)增加總督、巡撫以外，其他一應(yīng)明代舊制，規(guī)定都察院為京控的受理機(jī)構(gòu)。如果都察院不受理，準(zhǔn)赴通政使司衙門(mén)直接上奏皇帝。到了乾隆五十六年（1791），改定條例，對(duì)于京控行為做出更明確的規(guī)定。

外省民人赴京控訴，究問(wèn)曾否在本省各衙門(mén)呈告有案，令其出結(jié)。如未經(jīng)控理，將該犯解回本省，令督撫等秉公審擬題報(bào)。其先經(jīng)歷控本省各衙門(mén)，已據(jù)審結(jié)題咨到部，復(fù)又來(lái)京翻控者，即交刑部將現(xiàn)控呈詞核對(duì)原案，如所控情事與原案只小有不符，無(wú)關(guān)罪名輕重者，毋庸再為審理，即將翻控之犯照律治罪。若核與達(dá)部案情迥不相符，而又事關(guān)重大者，或曾在本省歷控尚未審結(jié)報(bào)部，虛實(shí)難以懸定者，將該犯交刑部暫行監(jiān)禁，提取該省案卷來(lái)京核對(duì)質(zhì)訊。或交該省督撫審辦，或請(qǐng)欽派大臣前往，臨時(shí)酌量，請(qǐng)旨査辦。如本省未經(jīng)呈告，捏稱(chēng)已告者，照誣告加等律再加一等治罪。

這一條例是在乾隆三十四年（1769）左都御史素爾訥條奏定例的基礎(chǔ)之上改定而成，就京控案件的審理細(xì)節(jié)性問(wèn)題做出明確規(guī)定，以“曾否在本省各衙門(mén)呈告有案”來(lái)決定是由刑部審理，還是解回本省由督撫審理，或是派欽差大臣審理。

關(guān)于“戶婚田土細(xì)事”的京控行為，清代的法律沒(méi)有繼承明代問(wèn)刑條例“治以越訴之罪”的規(guī)定。薛允升《讀例存疑》記載了乾隆三十七年律例館按語(yǔ)：

外省州縣小民，敢以戶婚、田土細(xì)事來(lái)京控訴，必非安分之人，僅將原呈發(fā)還，無(wú)以示儆。今擬于聽(tīng)其在地方官衙門(mén)告理下，添入仍治以越訴之罪一句。

這一律例館按語(yǔ)是針對(duì)乾隆三十四年素爾訥條奏定例提出的補(bǔ)充建議，實(shí)際上與明代問(wèn)刑條例的規(guī)定大致相同。不過(guò)，乾隆五十六年改定的條例，刪除了這條內(nèi)容。所以薛允升評(píng)價(jià)說(shuō)：

三十四年修例按語(yǔ)，甚屬妥協(xié)，且纂為定例矣。五十六年改定之例，何以并無(wú)此層。因何刪去不用。亦無(wú)明文，未知其故。

在薛允升看來(lái)，律例館的立法建議，是非常妥當(dāng)?shù)淖龇ǎ∥迨旮亩l例，這條規(guī)定又被刪除，原因并不清楚。因此，可以看出，清朝政府一度也認(rèn)為“以戶婚、田土細(xì)事來(lái)京控訴，必非安分之人”，所以要對(duì)這些人“治以越訴之罪”。

通過(guò)以上分析可以看出，清朝政府在繼承明代有關(guān)京控律例的基礎(chǔ)上，通過(guò)不斷增修條例，就“京控”案件的受理與審理做出了很多具體的規(guī)定。應(yīng)該說(shuō)，包括“戶婚田土細(xì)事”在內(nèi)，清朝政府明確了逐級(jí)上訴以至于京控的制度。

（三）以往的研究成果

清代京控研究最重要成果是美國(guó)學(xué)者歐中坦（JonathanK.Ocko）在1998年發(fā)表的《千方百計(jì)上京城：清朝的京控》，對(duì)于清代京控的性質(zhì)、京控的效果以及京控的原因均有十分清晰的描述，其中的大多數(shù)結(jié)論到目前看來(lái)，仍然具有啟發(fā)意義。

歐中坦首先指出直到清代，才建立起完善的京控制度。京控與監(jiān)察彈劾在功能上是相互配合的。京控者的目的就是爭(zhēng)取皇帝對(duì)于本案的關(guān)注，在京控者看來(lái)，由皇帝特旨交審，可以迅速平反冤屈。對(duì)于京控的原因，歐中坦認(rèn)為如同“清朝其他許多制度一樣，京控制度是18世紀(jì)的人口爆炸及其對(duì)官員和人民兩方面造成的相應(yīng)壓力的犧牲品”。在歐中坦看來(lái)，清代法律不承認(rèn)土地爭(zhēng)端等細(xì)微的民事訴訟的重要性，而這些細(xì)微的民事糾紛有時(shí)可能引發(fā)暴力沖突。而嘉慶皇帝為了廣開(kāi)言路，命令受理所有的京控，從而使上訴潮水般涌來(lái)。此外，職業(yè)的訟棍也加劇京控現(xiàn)象，例如，1830年以后，江蘇地區(qū)建立起蘇州到北京的“訴訟網(wǎng)絡(luò)”為上訴人服務(wù)。對(duì)于京控的審理，歐中坦認(rèn)為督撫與欽差大臣不同，他們過(guò)于忙碌，不會(huì)對(duì)于審理京控給予優(yōu)先考慮，只能委托下屬官員審理。從整個(gè)清朝來(lái)看，“絕大部分上訴是徒勞無(wú)益的”。

趙曉華《晚清訟獄制度的社會(huì)考察》一書(shū)中專(zhuān)章考察晚清的京控制度。該文首先分析了京控的原因：第一，吏治腐敗，聽(tīng)斷不公；第二，訟棍等社會(huì)閑散勢(shì)力對(duì)晚清京控的負(fù)面作用，特別是訟棍“虛捏加誣”，加劇了京控。同時(shí)，官員審理上控京控案件效率低下為訟棍等提供了可乘之機(jī)，也成為導(dǎo)致京控案件有增無(wú)減的因素之一。其次，該文也考察了晚清京控的結(jié)果，指出清朝政府雖然也采取多種措施，包括在各省設(shè)立專(zhuān)門(mén)審理京控案件的讞局（又稱(chēng)發(fā)審局）以及在軍機(jī)處專(zhuān)設(shè)京控案檔（1878年）等，來(lái)提高京控案的審判效率，但均收效甚微。本來(lái)“清積牘而理民冤”的京控卻釀成了“愈冤則愈告、愈告則愈冤”的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

李貴連、胡震的《清代發(fā)審局研究》則重點(diǎn)考察了清代中后期成立專(zhuān)門(mén)審理各種上訴案件的“發(fā)審局”的性質(zhì)，指出發(fā)審局是清朝中后期各省地方政府自主創(chuàng)設(shè)的準(zhǔn)專(zhuān)門(mén)性司法機(jī)構(gòu)，并通過(guò)本省地方性法規(guī)和慣例對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。它具有“準(zhǔn)專(zhuān)門(mén)性/專(zhuān)業(yè)性法庭”的特點(diǎn)，不同于身兼行政、司法、立法等各種職能的地方政府，也異于清末法制改革中建立的各級(jí)審判廳，是從傳統(tǒng)到現(xiàn)代變遷過(guò)程中的過(guò)渡產(chǎn)物。此外，胡震還發(fā)表了《訴訟與性別——晚清京控中的婦女訴訟》、《清代京控中當(dāng)事人的訴訟策略和官方的結(jié)案技術(shù)——以光緒朝為例的一個(gè)分析》、《最后的青天：清朝京控制度研究》等多篇論文，探討了清代京控制度面貌，重點(diǎn)考察了京控中頻繁出現(xiàn)的女性原告的訴訟資格及以及京控當(dāng)事人的訴訟策略等問(wèn)題。

2011年，李典蓉的《清朝京控制度研究》一書(shū)出版，是近來(lái)全面研究清代京控制度的研究成果。作者是從整個(gè)清代行政司法體系出發(fā)，分析京控制度的確立與變化，其中分析了官民各個(gè)社會(huì)階層在京控過(guò)程中扮演的角色，并將婦女、瘋子、回民、官員等特別的京控原告作為范例，分析他們是如何利用京控來(lái)申訴冤屈。作者大量地利用了軍機(jī)處、內(nèi)閣的紀(jì)錄，整理了一千多件京控檔案，內(nèi)容十分詳實(shí)。此外，崔岷的《山東京控“繁興”與嘉慶帝的應(yīng)對(duì)策略》一文以時(shí)代為線索，考察了嘉慶皇帝解決山東京控“繁興”策略的有效性與局限性。林乾《從葉墉包訟案看訟師的活動(dòng)方式及特點(diǎn)》則探討了道光年間江蘇與京城訟師合作開(kāi)店包攬京控的案件，并從江蘇的官場(chǎng)結(jié)構(gòu)探討州縣、督撫是如何成為書(shū)吏的保護(hù)傘。這樣的研究對(duì)于理解訟師是如何參與京控具有借鑒意義。

歐中坦以來(lái)的清朝京控研究，由于大量的檔案資料的公布，研究成果卓著。一些重要的問(wèn)題，比如“京控”與“直訴”、“叩閽”這些概念的區(qū)別與聯(lián)系，發(fā)審局的設(shè)立與性質(zhì)，京控的受理機(jī)構(gòu)與審判情況，京控與清代吏治，京控與訟師等問(wèn)題，均有學(xué)者進(jìn)行過(guò)研究。大多數(shù)的研究者都認(rèn)為清代京控繁多的原因是清朝行政與司法制度存在著結(jié)構(gòu)性缺陷，而十八世紀(jì)以后人口增長(zhǎng)、社會(huì)矛盾的深化又加劇了京控。但關(guān)于這種結(jié)構(gòu)性缺陷的具體內(nèi)容，還缺乏明確的說(shuō)明。諸如“吏治腐敗”、“官官相護(hù)”等結(jié)論還較為寬泛。

本文將以清代京控“潮水般涌來(lái)”的嘉慶時(shí)代為中心，探討嘉慶時(shí)代京控?cái)U(kuò)大化過(guò)程及原因，說(shuō)明清朝政府的應(yīng)對(duì)策略及其效果。并對(duì)比明清兩代的行政、司法制度上的差異，指出監(jiān)察制度的不完善乃是清代制度的結(jié)構(gòu)性缺陷，而京控繁多的現(xiàn)象與此有著密切關(guān)系。

貳

嘉慶朝的京控

（一）嘉慶皇帝與京控的擴(kuò)大化

1796年2月9日（嘉慶元年正月初一日），愛(ài)新覺(jué)羅·永琰受乾隆帝禪位即帝位，改名颙琰，是為嘉慶皇帝。初登大位的嘉慶皇帝，面對(duì)在位60年、文治武功均有輝煌的太上皇乾隆皇帝，很難率性而為。直到嘉慶四年（1799），太上皇乾隆病故，嘉慶皇帝迅速處決了權(quán)臣和珅，才真正執(zhí)掌了大權(quán)。嘉慶初期，白蓮教起義日益擴(kuò)大，社會(huì)面臨著嚴(yán)重的危機(jī)。嘉慶皇帝認(rèn)為造成這些危機(jī)的原因是“和珅任事日久，專(zhuān)擅蒙蔽，以致下情不能上達(dá)”。因此，要“廣開(kāi)言路”，以使下情上達(dá)。嘉慶四年正月初八日，皇帝下旨要求奏事的文武官員“嗣后陳奏事件，俱應(yīng)直達(dá)朕前，俱不許另有副封關(guān)會(huì)軍機(jī)處”。嘉慶四年三月，又“定道員密折封奏例”，準(zhǔn)令各省道員亦得具折奏事，擴(kuò)大了直接奏告者的范圍，目的是“廣咨詢(xún)之路，原以除壅蔽之端”。同時(shí)，嘉慶皇帝也將當(dāng)時(shí)不斷增加的“京控”看成是“民隱上通”的一種途徑。嘉慶四年八月，他要求所有京控俱要奏報(bào)，不準(zhǔn)都察院、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)擅自駁斥京控案件。

嘉慶四年八月二十八日，內(nèi)閣奉上諭。向來(lái)各省民人赴都察院、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)呈控案件，該衙門(mén)有具折奏聞?wù)撸凶苫馗髟撌《綋釋忁k者，亦有徑行駁斥者，辦理之法有三。似此則伊等準(zhǔn)駁，竟可意為高下。現(xiàn)當(dāng)廣開(kāi)言路，明目達(dá)聰，原俾下情無(wú)不上達(dá)。若將具控之案，擅自駁斥，設(shè)遇有控告該省督撫貪黷不職及關(guān)涉權(quán)要等事，或瞻顧情面，壓擱不辦，恐啟賄囑消彌之漸，所關(guān)非小。嗣后都察院、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)遇有各省呈控之案，俱不準(zhǔn)駁斥。其案情較重者，自應(yīng)即行具奏，即有應(yīng)咨回本省審辦之案，亦應(yīng)于一月或兩月視控案之多寡，匯奏一次，并將各案情節(jié)于折內(nèi)分晰注明，候朕披閱，倘有案情較重，不即具奏，僅咨回本省辦理者，經(jīng)朕看出，必將各該堂官交部嚴(yán)加議處。著為令。欽此。

原來(lái)京控案件，都察院、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)根據(jù)案情或“具折奏交”，或“咨回各該省督撫審辦”，或“徑行駁斥”。皇帝認(rèn)為都察院等擅自駁斥案件，會(huì)妨害“言路”，引發(fā)“賄囑消彌之漸”。因此，諭令都察院等“俱不準(zhǔn)駁斥”。同時(shí)要求咨回本省案件，也要定期匯奏。

嘉慶四年諭旨發(fā)布以后，“來(lái)京控訴之案，迨無(wú)虛日”。從嘉慶四年八月開(kāi)始，一直到嘉慶五年六月的10個(gè)月時(shí)間里，僅嘉慶《上諭檔》記錄奏交京控案件就有28件，這一數(shù)目相當(dāng)于《上諭檔》中所記嘉慶元年至四年八月奏交京控案件的總和。面對(duì)于各地民眾紛紛京控這一形勢(shì)，嘉慶六年（1801）六月二十四日，嘉慶皇帝不得不重申不準(zhǔn)越訴的規(guī)定，以限制不斷擴(kuò)大的京控。

朕勤求治理，明目達(dá)聰，令都察院、步軍統(tǒng)領(lǐng)等衙門(mén)接到呈詞，即行奏明申理，以期民隱上通，不使案情稍有屈抑。但國(guó)家設(shè)官分職，自有等差。各省民人遇有冤抑之事，本應(yīng)先赴州縣衙門(mén)具控。如審斷不公，再赴該管上司呈明。若再有屈抑，原準(zhǔn)來(lái)京呈訴。但外省由府縣而上至督撫，豈無(wú)一、二公正之員，無(wú)從昭雪。乃近日來(lái)京控訴之案，迨無(wú)虛日，其中多有以閭閻細(xì)故瑣瀆上呈，甚或挾嫌圖詐，任意株連。并聞?dòng)胁恍ぶ剑圆桓杉菏拢ι戆鼣垼m斂錢(qián)財(cái)，作為資斧。既遂貪心，復(fù)稱(chēng)仗義。此等莠民，平日賦稅，則任催不納，詞訟則抗斷不遵，偶因地方官?zèng)Q獄催科，小施刑罰，即捏詞上控，希圖報(bào)復(fù)。似此逞刁滋訟，若不稍示限制，于人心風(fēng)俗殊有關(guān)系……向來(lái)民人越訴，定例綦嚴(yán)，而藉端傾陷，赴京告訐，歷有明禁。嗣后各省軍、民人等，凡有赴京呈控之案，如果系實(shí)在冤枉，曾赴該管上司控訴，仍不準(zhǔn)理，或批斷失當(dāng)及關(guān)涉官吏骫法營(yíng)私者，審明得實(shí)，自當(dāng)將原審各員及所控官吏按律辦理。若未經(jīng)在本籍地方及該上司先行具控，或現(xiàn)在審辦未經(jīng)結(jié)案，遽來(lái)京控告者，即所告屬實(shí)，仍當(dāng)治以越訴之罪。著傳知都察院、步軍統(tǒng)領(lǐng)等衙門(mén)，遇有外省民人來(lái)京呈控之案，具奏后，交刑部訊明。如系越訴者，即按例先行懲治，再將本案審辦。并令各省督撫將赴京控訴之律例通刊刷出示，俾刁健之民知所儆畏。

這份諭旨概述了“來(lái)京控訴之案，迨無(wú)虛日”的現(xiàn)狀，重申“越訴治罪”的規(guī)定，實(shí)際上是對(duì)于嘉慶四年八月諭令的重新調(diào)整，以規(guī)范京控行為。不過(guò)，此后嘉慶皇帝仍然對(duì)于京控采取寬容的態(tài)度。嘉慶八年（1803）二月，云南開(kāi)化府民人張鼎叩閽，嘉慶皇帝認(rèn)為他“遠(yuǎn)涉萬(wàn)里叩閽呈訴，其中亦必有冤抑情事”。嘉慶八年四月，皇帝又強(qiáng)調(diào)說(shuō)“試思此等具控民人，若非冤抑莫申，何至遠(yuǎn)來(lái)赴訴，即使健訟者十居七、八，亦豈無(wú)一、二銜冤負(fù)屈之民以實(shí)情上訴乎”。在嘉慶皇帝看來(lái)，如果限制京控，將使“民隱莫申”。嘉慶二十五年（1820），山東巡撫錢(qián)臻奏請(qǐng)將來(lái)自于山東省的京控戶婚田土之案以及未在本省控告、投審過(guò)的重案，一概駁斥。皇帝批評(píng)說(shuō)：“若真有含冤負(fù)屈者，悉皆壅于上聞，是因噎廢食也”。

嘉慶四年以后，京控案件數(shù)量迅速增加。都察院等衙門(mén)“每隔數(shù)日，輒有封奏”。僅僅根據(jù)《嘉慶上諭檔》中不完全的統(tǒng)計(jì)，從嘉慶四年到嘉慶二十五年間，由都察院等衙門(mén)奏交的京控案件達(dá)千余件，平均每月有四、五件。而咨交的案件由于沒(méi)有記錄，無(wú)法確知詳細(xì)數(shù)量。不過(guò)，嘉慶十一年御史茅豫上奏說(shuō)：“近來(lái)民人進(jìn)京控案日漸增多，每月除奏事外，咨交十余件至二、三十件不等”。實(shí)際上，咨交的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)奏交的數(shù)量。

（二）京控的受理與審理

嘉慶四年，皇帝要求都察院等衙門(mén)不準(zhǔn)擅自駁斥京控案件，成為京控案迅速增加的契機(jī)。面對(duì)不斷增加的京控案件，嘉慶皇帝主要還是在原有制度框架內(nèi)，查辦京控案件。

1.京控的受理

京控的受理機(jī)構(gòu)主要是都察院、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)，直隸總督有時(shí)也會(huì)盤(pán)獲來(lái)京控告之人，從而也被動(dòng)地受理了京控。理藩院同時(shí)受理并審理蒙古等少數(shù)民族的京控案件。

都察院作為三法司之一，是清朝政府最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，也是最主要的京控受理機(jī)構(gòu)。告狀人向都察院提出呈詞后，一般先由京畿道御史口訊，然后核稿，提出奏交或咨交意見(jiàn)，再由滿漢都御史、副都御史等做出決定。如果是奏交的話，都察院長(zhǎng)官要根據(jù)情況提出交審建議，或交督撫，或交欽差大臣審理。最后由滿、漢都御史在奏文上畫(huà)稿同意，然后奏請(qǐng)皇帝裁決。

步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)是京師的治安機(jī)構(gòu)，其作為京控案件的受理機(jī)構(gòu)有從治安的角度出發(fā)的意味。例如，嘉慶四年（1799）十月十六日，“步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)盤(pán)獲江西民人曾斗魁，起出呈稿一紙，內(nèi)系控告藉差派累等事”。嘉慶十九年（1814）五月，盛京已革生員陳起云“來(lái)京欲行呈控，經(jīng)步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)盤(pán)獲”。嘉慶十九年九月，步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)“盤(pán)獲欲行叩閽之革弁彭應(yīng)奎”。這些人都是步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)例行盤(pán)查時(shí)抓獲的可疑份子，結(jié)果發(fā)現(xiàn)他們都懷有呈詞或有京控的企圖，在這些人未控之先，即行抓獲。從受理京控的數(shù)量來(lái)看，步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)與都察院基本相當(dāng)。

關(guān)于“奏交”與“咨交”的標(biāo)準(zhǔn)，一般認(rèn)為案情重大，要奏請(qǐng)皇帝指示裁決，則需奏交。而一般案件，則咨回本省查辦。嘉慶十一年（1806）六月，都察院左副都御史陳嗣龍?jiān)f(shuō)過(guò)：“都察院呈控命案，歷次均系奏辦”。可見(jiàn)在都察院對(duì)于涉及命案的京控，一般均會(huì)奏交。嘉慶十二年，刑部根據(jù)嘉慶四年八月的上諭以及嘉慶十二年左都御史周廷棟奏請(qǐng)杜訟風(fēng)一折，制定了如下的條例：

都察院、步兵統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)，遇有各省呈控之案，倶不準(zhǔn)駁斥。先向原告詳訊，其實(shí)系冤抑難伸、情詞真切，及地方官審斷不公、草率辦結(jié)、并官吏營(yíng)私骫法、確鑿有據(jù)，又案情較重者，即行具奏。如訊供與原呈迥異，或系包攬代訴、被人挑唆，情節(jié)顯有不實(shí)，及原告未經(jīng)在本省赴案成招，挾嫌傾陷、藉端拖累，應(yīng)咨回本省審辦之案，亦于一月或兩月，視控案之多寡，匯奏一次。并將各案情節(jié)于折內(nèi)分晰注明。如距京較近省分，將原告暫交刑部散禁。提取本省全案卷宗，細(xì)加?xùn)撕耍傩蟹謩e酌辦。儻有案情較重，不即具奏，僅咨回本省辦理者，各堂官交部嚴(yán)加議處。

從這一條例可以看出，有重大冤情或者涉及地方官違法亂紀(jì)而又確鑿有據(jù)的案件，應(yīng)該奏交皇帝。如果情詞不實(shí)或未在本省呈告的案件，則咨回本省審理。從嘉慶時(shí)代奏交案件的內(nèi)容來(lái)看，除了人命重案以外，多是有關(guān)貪贓枉法、重征勒收、冒捐冒考以及與教匪有關(guān)的案件，還有一些多年未結(jié)積案也奏交皇帝裁決。這些奏交案件實(shí)際上也反映出都察院等部門(mén)確定奏交、咨交的標(biāo)準(zhǔn)。

都察院等衙門(mén)察閱案情時(shí)，不能僅根據(jù)原告的狀詞隨意判斷案情之曲直。嘉慶二十五年六月，皇帝下旨，強(qiáng)調(diào)了都察院等上奏案情時(shí)，要持有客觀的立場(chǎng)。

各省京控案件，由都察院察閱案情，分別奏咨。其事之是非曲直，未經(jīng)質(zhì)審，原不能據(jù)一面之詞，遽行判斷。嗣后各衙門(mén)接收呈詞，除尋常微細(xì)案件，由該衙門(mén)自行咨交督撫辦理外。其有案關(guān)重大，應(yīng)行具奏者。但將本案原委，摘敘明晰，奏聞?wù)堉肌２坏缅峒訑嗾Z(yǔ)，抑揚(yáng)其詞，致外省有所遷就，以啟畸重畸輕之弊。

都察院如果提出傾向性的意見(jiàn)，導(dǎo)致各省曲意迎和，從而對(duì)案件的重視程度不一。所以皇帝要求都察院要客觀具奏案情。

2京控的審理

在嘉慶朝，對(duì)于京控（包括叩閽）案件的審理主要采取三種方式，一是發(fā)交地方督撫，二是委派欽差大臣審理，三是由刑部審理。

關(guān)于交辦地方督撫的案件，在確定交審機(jī)構(gòu)時(shí)，充分考慮到回避原則，以免官官相護(hù)。一般來(lái)説，如果原告越訴，未曾在省一級(jí)審理，則會(huì)交回本省官員審理。如果曾經(jīng)在巡撫處審理的話，則會(huì)交總督審理，反之亦然。如果原審督撫離任，則會(huì)交由新任督撫審理。此外，京控案如果事涉漕務(wù)，也有可能交由河道總督審理。

在嘉慶初年，由于白蓮教起義等原因，河南、陜西、四川等省督撫常常指揮作戰(zhàn)，軍務(wù)繁忙，所以皇帝在交辦京控案件時(shí)，有時(shí)直接指定由布政使或按察使審辦。例如，嘉慶四年五月，陜西民人慕天清京控，受理此案的步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)奏請(qǐng)交由陜西巡撫永保審辦，但皇帝認(rèn)為“永保現(xiàn)在帶兵剿辦賊匪，無(wú)暇辦理此案”，因此指定陜西布政使馬慧裕審理此案。不過(guò)，白蓮教起義被平定后，奏交案件很少出現(xiàn)直接指定藩、臬二司官員審理的情況。

即使是皇帝特旨交辦案件，督撫也未見(jiàn)得親自審理。一般是交由藩、臬督同首府、首縣，或者另外委員審理。嘉慶十一年，壽州民人劉榮光京控一案，皇帝特交兩江總督鐵保親審此案。但鐵保先是委江寧藩司，再委江蘇臬司督同蘇州知府、長(zhǎng)洲知縣等官員審辦，鐵保本人從來(lái)沒(méi)有親審過(guò)此案。嘉慶十一年（1806）十二月，御史茅豫奏請(qǐng)“敕下直省督撫，嗣后無(wú)論奏交、咨交之案，皆當(dāng)查照刑、錢(qián)事由，分飭兩司，速為審訊，一律報(bào)完，不得再行轉(zhuǎn)發(fā)”的建議，嘉慶皇帝認(rèn)為茅豫所奏“切中時(shí)弊”，重申督撫應(yīng)當(dāng)親審奏交案件：

民人控告之案，原有虛實(shí)不同，如果隨控隨審，迅速辦結(jié)，則含冤者既得早為申雪，即誣告者亦可隨案立懲，不但訟獄得平，即告訐之風(fēng)亦當(dāng)不禁自息。今外省習(xí)氣，督撫兩司于控告之案，從不親自提審，輾轉(zhuǎn)發(fā)交屬員，屬員又層層遞委，以致結(jié)案無(wú)時(shí)，任情枉縱，民人等不勝拖累之若，因而來(lái)京越愬。及至發(fā)交該省，又不過(guò)轉(zhuǎn)委飭審，延宕如前。在良民既有屈莫伸，而奸徒藉得以逞忿拖累，由此健訟益甚。此等阘冗疲玩陋習(xí)，牢不可破，各省皆然。該御史此奏實(shí)不為無(wú)見(jiàn)，必當(dāng)嚴(yán)行飭禁，用儆官疲，以清訟源。惟所奏各省民人到京控告之案，不論奏、咨，俱由督撫分飭兩司審訊之處，尚覺(jué)寬緩，各衙門(mén)奏交之后，一經(jīng)奉旨，交該督撫審辦，即與欽差無(wú)異。無(wú)論道府以下官，不得濫行遞委。即兩司亦不應(yīng)交辦，該督撫總當(dāng)親提犯證，自行審理，迅速覆奏。至于各衙門(mén)咨交之件，該督撫查明刑名、錢(qián)谷事由，亦惟準(zhǔn)分飭兩司，依限審結(jié)，不得再行轉(zhuǎn)委所屬，以致瞻徇回護(hù)，延宕不結(jié)。如再有私自轉(zhuǎn)委者，一經(jīng)發(fā)覺(jué)，必將該督撫兩司等嚴(yán)行懲處不貸。將此通諭知之，折并發(fā)。欽此。

茅豫只是提出由督撫根據(jù)案件事由，分飭藩、臬兩司審訊。而嘉慶皇帝認(rèn)為這樣“尚覺(jué)寬緩”。皇帝認(rèn)為，督撫奉旨辦案，“即與欽差無(wú)異”，應(yīng)當(dāng)“親提犯證，自行審理”。至于咨交案件則督撫根據(jù)案情委派藩、臬兩司“依限審結(jié)”，不可再委派下屬官員審理。就是說(shuō)，所有京控案件均應(yīng)由督撫藩臬審理。不過(guò)，這只是皇帝的期望，事實(shí)上，督撫或“袒庇劣員”，或“瞻顧前任”，并不親自審案，“輾轉(zhuǎn)派委屬員”，結(jié)果是“朦朧辦結(jié)，民隱莫申”。嘉慶二十四年（1819），安徽民婦陶王氏呈控其子被誣陷一案，皇帝特旨交由安徽巡撫姚祖同審理。不過(guò)，姚祖同仍發(fā)給原審之府州縣覆審，官員回護(hù)前審。陶王氏心懷不服，于嘉慶二十五年（1820）六月再次來(lái)京控告，皇帝降旨要求現(xiàn)任安徽巡撫吳邦慶如同欽差一樣，要親審此案。同時(shí)，姚祖同（時(shí)任河南巡撫）被“交部議處”。同時(shí)規(guī)定：“嗣后凡有特旨交審之案，該督撫不親提訊斷，仍發(fā)原審府州縣官審辦者，俱照此一例議處。”

嘉慶皇帝親政之初，曾采取與乾隆皇帝不同的策略，“不肯輕派在京大臣前往審訊，即交原省督撫就近查辦”，以避免欽差之中“不能檢束者”需索陋規(guī)，勒索使費(fèi)等。不過(guò)，到了嘉慶五年，他發(fā)現(xiàn)“各督撫等于交辦案件、率以審系虛誣一奏塞責(zé)”，“是該督撫等非庇護(hù)所屬。即有意從輕。所審案情。未可盡信”，所以也應(yīng)該不時(shí)委派欽差審案。在皇帝看來(lái)，“欽差審理控案，原恐外省聽(tīng)理詞訟未能公允，致小民冤抑，是以特派大員前往讞辦”。嘉慶朝深受皇帝重用的一些大臣，如祖之望、金光悌、韓崶等都曾受命為欽差大臣，審理京控案件。

外派欽差大臣，并非一案一派，一般來(lái)說(shuō)，順路辦案或留在當(dāng)?shù)乩^續(xù)辦理新交審的案件情況很多。例如，嘉慶十二年（1807），左都御史周廷棟、奉宸苑卿廣興為欽差大臣到山東審理京控案件。當(dāng)時(shí)山東的京控案，多交由他們等審理，共計(jì)查辦案件有13起之多。實(shí)際上，京控案件的急速增多，事事派遣欽差，無(wú)論人力、還是物力都無(wú)法承受。嘉慶八年（1803），皇帝就說(shuō)過(guò)“若派欽差嚴(yán)審，則控案繁多，又焉能一一派員前往，疲勞驛傳”。嘉慶十三年（1808）十月，山西左云縣生員郭億呈控該縣家人“浮征錢(qián)糧、勒折科斂、并派車(chē)拿草”，皇帝認(rèn)為知縣可能有“主使?fàn)I私情弊”，本想特派廷臣到該省審理，但“部院辦事需人，且此事未在本省控告”，所以發(fā)交山西巡撫成寧審辦。不過(guò)，皇帝又擔(dān)心巡撫徇庇屬員，所以諭旨中接著又強(qiáng)調(diào)“該撫接奉此旨，即與欽差無(wú)異，當(dāng)照欽差審辦案件，親加提訊，據(jù)實(shí)查明，務(wù)期水落石出，以成信讞”。嘉慶十四年（1809），皇帝再次強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“因近年控案愈多……若皆派員前往，不勝繁擾。且京、外并重，部院中亦需人辦事，不便多令曠職”，督撫“經(jīng)朕特旨派辦，即與欽差無(wú)異”，應(yīng)當(dāng)公正審案。

有時(shí)候，皇帝也會(huì)聲言以派遣欽差大臣作為督促地方督撫認(rèn)真審理京控案件的一種手段。嘉慶十五年（1810）三月，河南河內(nèi)縣民人朱煌京控，皇帝給河南巡撫思長(zhǎng)的諭旨中寫(xiě)道：“河南距京不遠(yuǎn)，無(wú)難派人前往審辦。但念恩長(zhǎng)甫經(jīng)回任，自未能立時(shí)審結(jié)，尚非有意延擱，即著恩長(zhǎng)親提人證，詳加研鞫”。嘉慶十五年八月，山東民婦李史氏京控，此案是“謀殺重案，關(guān)系二命”，皇帝在諭旨中說(shuō)：

本應(yīng)即派欽差大臣前往鞫訊。但巡撫統(tǒng)轄全省，若有案悉派欽差審辦，又焉用巡撫為乎。今既交該撫審訊，即與欽差無(wú)異，務(wù)當(dāng)親自提鞫，徹底究明，不可又委屬員，致令蹈官官相護(hù)之習(xí)。并不可以此案曾經(jīng)具控該撫，彼時(shí)僅止批審，日久未辦，因存回護(hù)之心。設(shè)吉綸審斷不平，以致原告未能輸服，復(fù)行控京，必將該撫懲治不貸，仍另派欽差往訊也。

皇帝轉(zhuǎn)給原審巡撫審理，但又特別強(qiáng)調(diào)與欽差無(wú)異，希望巡撫不要存回護(hù)之心，公正審理此案。如果審案不公，致原告再次京控，則要另派欽差前往審案。可見(jiàn)皇帝用心良苦。

不過(guò)，即使欽差大臣，也不一定如皇帝所想，公正無(wú)私。嘉慶十二年（1807）前后，河南、山東京控繁多，皇帝特派廣興等為欽差大臣，赴河南、山東審案，結(jié)果廣興“骫法貪婪、縱欲敗度”，特別是審訊李瀚分家一案，索賄高達(dá)白銀8萬(wàn)兩之多，最后各案并罰，廣興被處絞刑。不僅欽差索賄，地方官吏也以欽差辦案為名，“浮開(kāi)差費(fèi)”，所以嘉慶皇帝說(shuō)：“可見(jiàn)外省官吏竟樂(lè)以辦差為糜費(fèi)開(kāi)銷(xiāo)之地，名為利人實(shí)則利己，竟成貪官要錢(qián)之一巧法。”欽差辦案本為平反冤抑，反而為害地方。

京控案件，如果事涉地方官吏，皇帝在交審的同時(shí)，一般會(huì)將涉案的地方官員先行解任，以便提訊，如果無(wú)罪再開(kāi)復(fù)原職。嘉慶四年（1799）十二月，湖南巴陵縣民譚學(xué)教來(lái)京控告府縣浮收漕糧，皇帝傳諭湖南布政使通恩將知府、知縣先行解任，然后再行親自查辦。在嘉慶朝奏交的大多數(shù)的京控案件中，如果事涉地方官員，多先行解任。不過(guò)，解任官員的范圍還是受到限制。嘉慶十二年（1807）六月，欽差左都御史周廷棟在山東審理王維選京控一案，經(jīng)過(guò)查證，與原審大概相同。不過(guò)由于王維選堅(jiān)持認(rèn)為他是受到府縣官員的陷害，所以周廷棟奏請(qǐng)“將承審之府廳州縣等一并解任質(zhì)訊，以折服其心”。皇帝對(duì)此提出了反對(duì)意見(jiàn)：

將承審官員概行解任對(duì)質(zhì)，豈不愈長(zhǎng)刁風(fēng)。此內(nèi)如知縣要蘭若現(xiàn)據(jù)該犯等呈有請(qǐng)?zhí)垼搶?shí)未定，將該縣解任質(zhì)詢(xún)，尚無(wú)不可。若以知府、同知大員一并解任，是明知該府等本無(wú)情弊，故為解任，以壓服刁民誣賴(lài)之私，國(guó)家有此政體乎？恐不能壓服，益長(zhǎng)刁風(fēng)，若令民不畏官，滋弊更甚。

皇帝認(rèn)為將本無(wú)情弊的知府、同知解任，會(huì)產(chǎn)生“民不畏官”的弊端，有損國(guó)家政體。

京控案如果皇帝覺(jué)得案情重大，或疑點(diǎn)甚多，也有交由刑部審理的情況。例如，嘉慶十四年五月，山東即墨縣武生李泰清來(lái)都察院呈控胞侄李毓昌在淮安府山陽(yáng)縣查賑時(shí)中毒身死一案，皇帝認(rèn)為此案“疑竇甚多”，決定將人證解京，由刑部審理此案。

除一般的京控案外，叩閽案件一般由軍機(jī)大臣先行口訊，再會(huì)同刑部（包括行在刑部）審理，如果無(wú)需交辦地方審理的話，由軍機(jī)大臣會(huì)同刑部按照律例定罪，最后奏請(qǐng)皇帝裁決。例如，嘉慶十年（1805），回民洪明宜因?yàn)楸淼芎檎看笤谑⒕┚蘖骱映洚?dāng)夫役修筑御道時(shí)被岫巖城防御英福派人打死，遂在路旁叩閽。嘉慶皇帝將此案交由軍機(jī)大臣會(huì)同盛京行在刑部審訊。

3京控的審結(jié)情況

“各省交審事件甚多，而奏結(jié)者甚少”，這實(shí)際上也是京控案的一個(gè)困局。嘉慶十二年（1807），根據(jù)給事中茅豫的上奏，清朝政府明確規(guī)定了奏交、咨交案件的審理期限。

欽交案件，以提齊人犯之日起，限四個(gè)月。咨交案件，仍照舊例，以接奉咨文之日起，限四個(gè)月。其限內(nèi)有難結(jié)緣由，欽件咨報(bào)軍機(jī)處，咨件報(bào)原交衙門(mén)。奏結(jié)后，將展限月日申報(bào)吏部。其無(wú)故遲延、逾限不及一月者，將該督撫罰俸三月。一月以上，罰俸一年。三月以上，降一級(jí)調(diào)用。半年以上，革職。

但這樣的規(guī)定，實(shí)際上很難徹底地執(zhí)行。嘉慶十六年（1811）七月，都察院將各省逾限未結(jié)的咨交案件情況上奏，其中“其逾限未結(jié)及上次展限已逾仍未審結(jié)者”，山東省自嘉慶十二年起有76件，直隸自十三年起有27件。皇帝在諭旨中說(shuō)：“外省疲玩積習(xí)，總不悛改，率皆視為泛常，任意積壓”，要求督撫“上緊查催審辦”。不過(guò)，到了嘉慶十九年（1814）四月，咨交各省的京控案件，“兩江及其余省分，均有十案至三四案不等，直隸省有三十二案，而山東省則竟有八十九案之多”。雖然都察院屢次查參，但“泄泄如故，以致原告守候無(wú)期，本年復(fù)紛紛來(lái)京具控”，皇帝批評(píng)山東巡撫同興“因循疲玩，實(shí)為尤甚”，要求其率同藩臬，“即速分提審辦，勒限一年，全數(shù)辦結(jié)”。同年五月，因?yàn)榫┛匕浮坝庀尬唇Y(jié)者幾及百件”，山東布政使朱錫爵、按察使劉大懿“一任地方要?jiǎng)?wù)延擱廢弛，咎無(wú)可辭”，被撤職查辦，同時(shí)首府——濟(jì)南府的知府凝圖亦因“庇護(hù)屬員、徇私廢公”被革職。七月，山東巡撫同興因隱匿“匪徒聚眾逞兇之事”被免職。到了嘉慶十九年十一月，御史賈聲槐上奏“東省交審案件、辦理遲延、請(qǐng)敕令速行審結(jié)”一折，皇帝再次下旨批評(píng)山東省“吏治因循疲玩，幾成錮習(xí)”，要求新任山東巡撫陳預(yù)督同藩臬兩司“務(wù)須上緊趕辦，依限報(bào)完。勿致前案未結(jié)，后案又增，益形積壓。”雖然皇帝、都察院等不斷催促，甚至將督撫藩臬撤職查辦，但案件仍然不斷積壓，陳陳相因。

即使奏結(jié)之案，也多有將“原告審虛”，以“誣告審結(jié)”。更有甚者，原告因此受刑斃命。例如，嘉慶十五年（1810）十二月，安徽建平民人梁際堯來(lái)京控告庫(kù)書(shū)“浮收漕米、勒折錢(qián)文”，當(dāng)時(shí)皇帝下旨將此案交給安徽巡撫廣厚審理。廣厚遞委屬員審理，“審屬虛誣”，而所委之屬員非法拷問(wèn)，梁際堯受刑斃命，見(jiàn)證人錢(qián)啟盛亦被無(wú)辜押斃。嘉慶十七年（1812）正月，梁際堯之子梁士秀“實(shí)在負(fù)屈不甘、來(lái)京呈控”，皇帝認(rèn)為“其中恐有別情”，于是下旨將此案交給兩江總督百齡審理。

嘉慶一朝，只有少部分京控案件能夠翻案。這些案件往往與皇帝或其他高級(jí)官員的介入有著密切的關(guān)系。例如，嘉慶十年（1805），承德府建昌縣民孟明立因槍刺而亡，原因不明。其妻孟于氏認(rèn)為是他人所殺，于是控告到建昌縣，但知縣不予理會(huì)。同年五月，孟于氏來(lái)京控告知縣“受賄得贓、枉出人命”。皇帝于是派出兵部侍郎廣興為欽差大臣，赴建昌縣審案。六月十二日，廣興第一次奏報(bào)，稱(chēng)“孟明立委系自戕身死，伊妻孟于氏所控段讓因奸斃命、并知縣得贓等事，審屬全虛，律應(yīng)反坐”。對(duì)于這樣的奏報(bào)，皇帝提出了幾點(diǎn)疑問(wèn)：第一，無(wú)論是他殺，還是自殺，斃命之由不清；第二，如果是自殺，但自殺的原因不清；第三，沒(méi)有人證、供詞，草率定案：第四，“孟于氏所控如果虛誣，伊系婦女，焉能裝點(diǎn)情莭，敘入呈詞，其中必指使唆訟之人，亦應(yīng)反復(fù)究詰”。最后皇帝指出“總之，人命重案，必當(dāng)審訊明確，以期無(wú)枉無(wú)縱”六月十八日，廣興再次奏報(bào)，解釋說(shuō)孟明立將養(yǎng)老錢(qián)出借他人，其妻想要取回自用，孟明立因此氣悶，“或者即因此自戕，亦未可定”。對(duì)于這樣的回復(fù)，皇帝當(dāng)然不能滿意，指出“今廣興折內(nèi)竟欲借此根究、轉(zhuǎn)坐孟于氏以逼迫其夫自盡之罪，愈出愈奇，更不成話矣”。同時(shí)對(duì)案情中的一些細(xì)節(jié)性問(wèn)題，如被害人的發(fā)現(xiàn)經(jīng)過(guò)，涉案人供詞中的疑點(diǎn)等，逐個(gè)進(jìn)行剖析，以駁斥廣興的奏報(bào)。最后再次申飭廣興，指出其“平素辦事常以搜剔為能，一經(jīng)派令審案出京，竟糊涂若此。觀其折內(nèi)，逐層聲敘，多屬支離，意欲鍛煉成案，枉坐孟于氏以逼迫伊夫致死之罪，豈不竟成冤獄乎。”到了六月二十九日，已經(jīng)回到建昌縣的廣興再次奏報(bào)，推翻自己以前的審理結(jié)果，說(shuō)明孟明立之死是由于段讓“逼索欠錢(qián)、并追還地畝”所致，并非無(wú)故輕生，案情至此大白。

此案雖然是皇帝派出欽差大臣審案，但很明顯，欽差大臣廣興最初只想應(yīng)付了事，在給皇帝的奏折中對(duì)于案情的描述也是漏洞百出。幸好由于皇帝的堅(jiān)持，不斷地遙控廣興審案，同時(shí)加以申飭，才使案情水落石出。

（三）京控者的策略

都察院、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)等衙門(mén)收到呈狀后，根據(jù)案情輕重，分別奏交、咨交、駁斥（嘉慶四年禁止）。在京控者看來(lái)，奏交的意義最大，畢竟皇帝特旨交辦，相對(duì)而言，地方承審各官必須謹(jǐn)慎對(duì)待。因此，采取何種手段使自己的控告能夠奏交，實(shí)際上具有非常重要的意義。

1.詞中牽告與誣告

都察院等是否奏交、咨交，主要取決于狀詞的內(nèi)容。正如前文所述，除人命案例行奏交外，其他奏交的案件中多有貪贓枉法、重征勒收等內(nèi)容。但細(xì)看其狀詞，有些內(nèi)容與所控案件有關(guān)，但有些內(nèi)容卻看起來(lái)關(guān)系不大，而是將牽告其中，引起官員與皇帝的重視。

牽告就是將與自己無(wú)關(guān)的事情也牽連控告。例如嘉慶四年，湖北民人黃正邦在步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)控告陜西巡撫秦承恩“將伊以瘋病監(jiān)禁”，同時(shí)狀告白河知縣冒支錢(qián)糧、科派加稅。本來(lái)黃正邦于乾隆五十八年在熱河向乾隆皇帝控告陜西白河縣有“白蓮教徒柯進(jìn)元邀伊入教”，當(dāng)時(shí)交由秦承恩查辦。秦承恩后來(lái)反將黃正邦監(jiān)禁，黃正邦因此京控。京控告狀的理由除了認(rèn)為秦承恩審理不當(dāng)以外，同時(shí)牽告白河知縣“冒支科派”。此案奏交后，皇帝特別批示：“況當(dāng)軍興之際，該縣如果有冒支科派等事，尤為有干法紀(jì)，不可不嚴(yán)行查究”。皇帝之所以關(guān)注此案，是因?yàn)樯婕暗胤焦佟懊爸Э婆伞薄Ｔ谧嘟坏母黝?lèi)案件中，牽告官吏貪贓枉法、科派勒折等情況的案件比比皆是。還有人則將道聽(tīng)途說(shuō)之言一并牽告。例如，嘉慶十六年三月，羅牛氏叩閽，狀告其兄弟謀害其夫。她同時(shí)說(shuō)“至我呈內(nèi)所告王鎮(zhèn)剛殺死黃氏丈夫，并未問(wèn)罪，反將黃氏監(jiān)禁，此事本與我無(wú)干，因黃氏同在四川監(jiān)獄中聽(tīng)得他說(shuō)，我所以一并牽告”。

對(duì)于官府來(lái)說(shuō)，有時(shí)對(duì)于牽告的內(nèi)容更為重視。例如，嘉慶十六年（1811）十月，直隸滄州民人王大有在步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)呈控張自明“毆傷伊父王其祥身死、賄買(mǎi)頂兇”一案。同時(shí)“首出彭姓等鹽店私賣(mài)給湖北三幫糧船鹽一萬(wàn)八千余擔(dān)”這件事。皇帝諭令直隸總督與長(zhǎng)蘆鹽政查辦此案外。同時(shí)寄信給漕運(yùn)總督要求調(diào)查是否有“糧船夾帶私鹽”之事。

除明確牽告他事、他人外，還有人因?yàn)樵诘胤皆V訟不利，故以另外的緣由來(lái)京控告，其目的是轉(zhuǎn)移視線，給地方原審官員制造壓力，或是希望另委官員審理。例如，嘉慶十八年（1813）七月，鹽商童有清到步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)呈控兩淮總商鮑有恒“于奏準(zhǔn)預(yù)提己巳綱引，從中舞弊，改為分提甲丙綱引，以致眾商賠累等情”，并稱(chēng)“歷控總督、運(yùn)使各衙門(mén)，總未辦結(jié)”。皇帝下旨要求兩江總督百齡回奏“曾否在百齡處呈控”。八月，百齡回奏說(shuō)童有清因與童友椿互爭(zhēng)家產(chǎn)，后經(jīng)訊明，童有清“索詐不遂，訊系虛誣”，此案已經(jīng)由百齡批結(jié)。皇帝認(rèn)為兩案“絕不相蒙，無(wú)所用其回避”，此案仍交由百齡審訊辦理。皇帝特別要求百齡“如訊明童有清只系牽列舊案，訛詐不實(shí)，自當(dāng)治以應(yīng)得之罪”。

誣告就是顛倒事實(shí)。嘉慶十三年（1808），河間縣生員夏文典在都察院控告知縣“縱役搶奪、捏稟陷害”。后經(jīng)軍機(jī)大臣審實(shí)，系刁民“糾眾拒官、毆傷差役”。后來(lái)欽差大臣審訊時(shí)，夏文典則辯稱(chēng)“并未在場(chǎng)目擊，因伊父兄忽被牽連，不暇細(xì)訪，遂來(lái)京瀝訴”。

法律本來(lái)對(duì)于誣告有嚴(yán)格的規(guī)定，“照所誣加等治罪”不過(guò)，實(shí)際上對(duì)于誣告的處罰力度有限。嘉慶十三年（1808）正月，都察院左副都御史莫晉上奏“申明定例、嚴(yán)懲誣告”一折，受到嘉慶皇帝的贊許，根據(jù)莫晉的上奏，皇帝對(duì)于“誣告不休”的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析。

近來(lái)外省風(fēng)氣遇有誣控案件，雖將其險(xiǎn)詐情形，審訊得實(shí)，多不肯按律懲辦。推原其故，總緣地方官于控案事實(shí)，未能平情確訊，因而為調(diào)停遷就之計(jì)。不惟不能加等問(wèn)擬，且曲為之說(shuō)。或以為誤聽(tīng)人方，或以為到案旋即供明，從而末減。以致刁惡衿棍，視為得計(jì)，訛詐平民，挾制官長(zhǎng)，訟獄日繁，大半由此。嗣后大小執(zhí)法衙門(mén)，務(wù)當(dāng)簡(jiǎn)孚獄訟，于兩造曲直，無(wú)令稍有隱抑。其架詞誣告、或誣輕為重、輕實(shí)重虛者，均照本律加等治罪，不得權(quán)詞開(kāi)脫，從寬改擬。若原告脫逃、及案未結(jié)而越訴者，亦均照定例辦理，以警誣罔而省拖累。然此仍不過(guò)于訐訟之后、遏止其流之一法。若清理訟源，則在地方官公正廉明，勤于聽(tīng)斷。凡閭閻一切戶婚田土之事，均令曲直分明，各得其理。即險(xiǎn)詐之徒，亦無(wú)從生心構(gòu)釁。即如山東省前此來(lái)京控案甚多。自吉綸到任后，提審并飭屬審結(jié)積案七百余件，近日該省已控案寥寥，即其明驗(yàn)。直省督撫、果能各率所屬，虛衷以平案牘，冤抑者立時(shí)昭雪。诪張為幻者，按律懲治。并嚴(yán)拏訟師，毋使播惑鄉(xiāng)愚。斷無(wú)舍近求遠(yuǎn)、來(lái)京妄訴之理。由是詞訟日省，革薄還淳，以端人心，以勵(lì)風(fēng)俗。朕實(shí)厚望焉。

由于地方官在審案時(shí)，對(duì)于控案事實(shí)不能“平情確訊”，判決也只能調(diào)停遷就，所以難以認(rèn)定誣告，或者為了使兩造輸服，故對(duì)誣告者不加問(wèn)擬，或者末減罪刑。這反而使助長(zhǎng)了誣告行為。嘉慶皇帝認(rèn)為只要地方官“公正廉明、勤于聽(tīng)斷”，民眾就不會(huì)舍近求遠(yuǎn)、來(lái)京妄訴。

有些誣告者的目的是為了訛詐他人。嘉慶八年（1803）七月，山東荷澤縣捐職從九品武勇靖在步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)控告江寧布政使康基田在前任江南總河任內(nèi)短發(fā)其銀兩，此案經(jīng)兩江總督陳大文審理，認(rèn)為武勇靖“節(jié)盡虛誣”，按例以誣告罪發(fā)往黑龍江。武勇靖遇赦釋回后，改名“武泳清”，于嘉慶二十五年（1820）又來(lái)京誣控，訛詐他人。而且向被訛詐者寫(xiě)信自稱(chēng)“武老泳視黑龍江為故土，不怕告虛反坐”。皇帝認(rèn)為“其刁健橫肆。尤出情理之外”，遂將刑部所擬“斬候”，改為“絞立決”。

誣告不僅包括案情，亦有虛誣官府不為究辦而京控的情況。例如，嘉慶十年（1805）閏六月，有江西義寧州民人徐建栢在步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)告狀。徐建栢呈告說(shuō)本年六月三日曾在兩江總督處告狀，總督鐵保將此案批令江西臬司查辦，但臬司并不究辦，因此前來(lái)京控。不過(guò)，步軍統(tǒng)領(lǐng)祿康發(fā)現(xiàn)，六月三日離京控日僅有五十天，根據(jù)路程，徐建栢“自系于總督批示后，即行赴京控告，并未回至江西候?qū)彙保瑫r(shí)謊稱(chēng)江西臬司并不究辦而直接來(lái)京控告。

2復(fù)控告與翻控

嘉慶五年（1800），盛京的楊和春派遣倪順來(lái)京控告，皇帝降旨由盛京刑部侍郎瑚圖靈阿審辦，此案經(jīng)瑚圖靈阿審明，“所控全虛，將楊和春?jiǎn)枖M軍罪”，正在刑部核擬之時(shí)，楊和春又遣家人趙祿以“以盛京刑部衙門(mén)所訊供詞有妝點(diǎn)改飾情弊”，赴京陳告。為了“服楊和春之心”，皇帝再次下旨將此案將交由盛京將軍晉昌與奉天府尹穆克登額審理。重復(fù)控告的目的希望皇帝另委官員審理。嘉慶十三年（1808），直隸河間縣發(fā)生“毆差辱官”一案，結(jié)果涉案者主謀不斷地派人京控，以混淆視聽(tīng)。嘉慶十七年（1812）七月二十五日，有直隸人徐慎庭來(lái)步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)為其伯父與堂兄申冤，二十七日，其堂嫂徐黃氏又來(lái)都察院京控。

在嘉慶朝，對(duì)于京控已結(jié)之案翻控的情況屢見(jiàn)不鮮。嘉慶十一年（1806）六月，山東即墨縣民婦盛姜氏同侄盛德馨以其祖成中節(jié)與人斗毆身死、地方官府賄逼結(jié)案一事到都察院控告，皇帝下旨將此案交與正在山東審案的欽差大臣托津、廣興審理奏結(jié)。到了嘉慶十四年（1809）七月，盛姜氏等又來(lái)京具控，皇帝下旨將此案交由山東巡撫吉綸審理，諭旨中特別強(qiáng)調(diào)：

如果從前勘斷不公，該氏等有負(fù)屈情事，自應(yīng)立予平反。倘該氏等婦女無(wú)知，自恃年老，妄行瀆訴，并或地方訟棍從中唆使，因廣興獲罪，輒將已結(jié)之案希圖翻控，尤不可不嚴(yán)加懲辦，以儆刁風(fēng)。吉綸務(wù)當(dāng)秉公核實(shí)，徹底訊明，詳晰具奏。

廣興因?yàn)樵诤幽稀⑸綎|審理京控案件時(shí)受賄額度巨大，于嘉慶十四年正月被處以極刑。盛姜氏來(lái)京翻控，可能有“負(fù)屈情事”，但也可能因?yàn)楫?dāng)時(shí)的審判官員獲罪，所以將已結(jié)之案希圖翻控。

3.激迫之辭

嘉慶十一年（1806）六月，正定縣生員王之選等人到都察院控告本縣勒折車(chē)馬、草料等事，狀詞有“現(xiàn)在吏役增至二千余名，勒索滋擾，兼之連年荒歉，窮蹙難堪，將來(lái)不測(cè)，實(shí)因偪興，恐致絕處生變”等語(yǔ)。嘉慶皇帝認(rèn)為狀詞中寫(xiě)有這些話語(yǔ)，實(shí)屬謬妄。他指出：“該生員民人等近依畿輔，均應(yīng)明曉大義，即使地方官苛斂病民，一經(jīng)申訴，無(wú)不立為查辦，何至出此激迫之辭”。

乾隆末年、嘉慶初年的白蓮教起義，影響深遠(yuǎn)。嘉慶皇帝自己就認(rèn)為“即如邪教起事之初，皆以官逼民反為詞，若地方官平日勤求民隱，化導(dǎo)有方，何至激而生變”，這些反亂“初皆地方官失于教養(yǎng)所致”。因此，任何可能發(fā)生民變的苗頭，都會(huì)受到皇帝的重視。在清代京控奏交之案中，多有關(guān)于教匪的內(nèi)容，就說(shuō)明都察院等部門(mén)對(duì)于此類(lèi)案件不敢忽視。王之選的呈詞中出現(xiàn)“恐致絕處生變”等激迫之詞，在皇帝看來(lái)，頗有挾制之意，是妖言惑眾，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)懲。但從原告的角度來(lái)說(shuō)，能夠觸動(dòng)皇帝，實(shí)際上也就達(dá)到了目的。

4.呈詞封固

嘉慶四年（1799）六月，為了廣開(kāi)言路，嘉慶皇帝曾下旨規(guī)定，遇有奏事者自行緘封的奏章，軍機(jī)大臣及各部院官員等“即應(yīng)將原封呈覽，不許私自拆閱”，目的是為了“杜壅蔽而昭慎密”。但到嘉慶四年十一月，由于候補(bǔ)捐納微員以及平民等紛紛具奏投遞，而內(nèi)容又常與“公事毫無(wú)禆益”，于是下旨要求“不得妄行封奏”，但并未完全禁止平民封章奏事。

不過(guò)，有的京控者卻利用了這個(gè)漏洞，將“呈詞封固”，以直達(dá)御前。嘉慶十七年（1812）十一月，安徽民人夏松遣其子夏以粹將呈詞緘封，投遞于都察院。都察院官員不敢拆封，原封入奏。皇帝對(duì)于這種“挾制投遞衙門(mén)不敢拆閱”的行為十分震怒，要求安徽巡撫在定案時(shí)，如果所控得實(shí)，也要將原告按律治罪。如果所控為虛，則要加倍治罪。此事發(fā)生的第二天（十一月初三日），嘉慶皇帝要求刑部核議，擬定條例，嚴(yán)禁“呈詞封固”。認(rèn)為這種行為“較之道旁叩閽、沖突儀仗者，其情節(jié)尤為可惡”。隨后刑部議奏條例規(guī)定，如果“呈詞封固”，必須開(kāi)略情節(jié)。如果“如所開(kāi)略節(jié)與原呈相符。而所告又得實(shí)者，照沖突儀仗妄行奏訴例加一等。發(fā)邊遠(yuǎn)充軍”，就是說(shuō)這種行為較叩閽處罰更重。如果所控為虛，則依應(yīng)得之罪加重處罰，“如系應(yīng)擬笞杖枷號(hào)徒罪者，即發(fā)極邊足四千里充軍”，如果“不肯開(kāi)具控情略節(jié)，即行擲還”。同年十二月二十日，皇帝又對(duì)刑部議奏的條例提出修改建議：

嘉慶十七年十二月二十日，內(nèi)閣奉上諭，御史常文等奏請(qǐng)申禁庶民呈遞封章、以師畫(huà)一一折。朕前因近日人情險(xiǎn)詐，每以瑣屑訟案，封詞投遞，挾制官員代為陳奏。特降諭旨嚴(yán)行飭禁，令刑部分別定罪，以懲刁風(fēng)。刑部于議奏條例內(nèi)，有“令本人將呈控事件開(kāi)具略節(jié)、一并進(jìn)呈，如接收官員不為具奏，照應(yīng)奏不奏例議處”一節(jié)，所議本未允協(xié)。國(guó)家定制，臣工奏牘，或露章上達(dá)，或密封進(jìn)呈，原為職應(yīng)言事者而設(shè)。至小民身有冤抑，分當(dāng)具呈控訴，聽(tīng)候?qū)忁k。內(nèi)外大小衙門(mén)，法制相維，何敢不為申理。若尋常詞訟，皆欲直達(dá)朕前。或妄議建言，希榮干進(jìn)。此等狡黠之徒，必應(yīng)嚴(yán)罰示懲。所謂天下有道，則庶人不議也。今若令其開(kāi)具略節(jié)，即為呈遞。奸民巧詐百出，其所開(kāi)略節(jié)，未必皆與封詞符合，接受官無(wú)從查考。轉(zhuǎn)致案無(wú)鉅細(xì)，悉以上聞，仍不足以杜刁頑而清訟獄。著申諭文武臺(tái)諫各員，嗣后如有民人呈遞封章者。接收之員。一面將所遞封章具奏，一面即將該犯鎖拏，先行送交刑部押禁，附于折內(nèi)陳明。朕查閱封章，核其案情輕重，或即照封遞呈詞新例治罪，或詞語(yǔ)悖謬再加等治罪，交刑部分別懲辦。所有刑部前議開(kāi)呈略節(jié)一條，著即刪除。

皇帝認(rèn)為如果“奸民”“所開(kāi)略節(jié)，未必皆與封詞符合”，接收的官員無(wú)法查考，也會(huì)造成“案無(wú)鉅細(xì)，悉以上聞”，所以要求文、武及監(jiān)察官員，如果有民人呈遞封章，一面將封章具奏，一面將呈遞者送交刑部押禁。皇帝查閱封章后，再根據(jù)案情輕重，或按刑部制定的新例治罪，或加等治罪。刑部提出的“開(kāi)呈略節(jié)”一條，則被刪除。

“開(kāi)呈略節(jié)”雖然是一條短命的條例，不過(guò)，京控者卻迅速知道了這一新例。就是這一條例廢除的當(dāng)天，山東民人韓萬(wàn)全投遞封章時(shí)，就“開(kāi)呈略節(jié)”。皇帝對(duì)此甚感奇怪，要求刑部查清此事。

雖然刑部制定了新條例嚴(yán)懲“呈詞封固”，但仍然無(wú)法禁絕這種行為。嘉慶十九年（1814）十二月，步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)收到山東提塘送到書(shū)信一封，“內(nèi)系山東歷程縣捐職從九品黃國(guó)安控告該縣知縣馮春暉勒折浮收折底一件”，“懇求轉(zhuǎn)奏，封固進(jìn)呈”。皇帝看過(guò)折稿，認(rèn)為這種事件“或在本省上司處具控，或于在京各衙門(mén)具控，均例所不禁。乃繕寫(xiě)折底，并摭拾浮詞妄言國(guó)政，實(shí)屬不安本分”，認(rèn)為即使所控屬實(shí)，“仍將黃國(guó)安照例治以應(yīng)得之罪”。

5附錄書(shū)證、物證

嘉慶四年（1799）六月，四川納溪縣民丁克玉來(lái)到都察院吳控知縣劉人龍“苛派夫價(jià)、勒領(lǐng)借谷及蠧役斃命”，同時(shí)“俱有印票、印簿為據(jù)”。所以皇帝說(shuō)“所控諒非無(wú)因，必當(dāng)嚴(yán)行究訊”。同時(shí)皇帝也提出疑問(wèn)：“況丁克玉并非在官吏役，何以縣印攤捐收發(fā)總簿為伊所得。是該縣之諸事廢馳，書(shū)吏之舞弊，即此可見(jiàn)”。就是因?yàn)樵鏀y帶了文書(shū)證據(jù)，皇帝對(duì)于案情及地方政情迅速作出了自己的判斷。嘉慶四年十月，有河南信陽(yáng)州人胡重三來(lái)至京城，準(zhǔn)備狀告該州頭役、家人、書(shū)吏等隱匿寬免錢(qián)糧的諭旨，肆意征收。結(jié)果被步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)盤(pán)獲，搜出告狀的呈詞以及作為證據(jù)的告示、串票等。嘉慶十七年（1812）四月，江都縣生員陳兆嚴(yán)在都察院京控，呈錄了抄寫(xiě)的原審案卷。

嘉慶八年（1803）二月，云南民人張鼎叩閽呈遞狀詞，狀告地方鄉(xiāng)約、鹽書(shū)、秤手等向鹽中攙和沙土、缺斤短兩。張鼎隨身還攜帶在當(dāng)?shù)氐柠}樣，呈給會(huì)審的軍機(jī)大臣與刑部官員。

6老幼婦女狀告

傳統(tǒng)中國(guó)法律對(duì)于老、幼、廢、疾、婦女及工匠、樂(lè)戶等類(lèi)人實(shí)行贖刑，體現(xiàn)了“憫老恤幼，矜不成人，寬婦女而貸賤役也”的基本原則。雖然法律限制這類(lèi)人群參與訴訟，但并非完全禁止，因此這種優(yōu)待原則有時(shí)也被濫用到京控之中。

嘉慶五年（1800），江西民人黃學(xué)萬(wàn)在步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)控告其父兄被縣里無(wú)辜監(jiān)弊，此案交由兩江總督費(fèi)淳審理。在上諭中，皇帝特別提到：“現(xiàn)在具控之黃學(xué)萬(wàn)年僅十四，因伊父、伊兄俱各監(jiān)斃，在本省不能伸訴，奉伊母命來(lái)京控告，自有冤抑情事，決非虛捏。”就是說(shuō)幼者奉母命前來(lái)上控，皇帝就認(rèn)為這一定是有冤抑。嘉慶十年（1805）洪明宜盛京叩閽案中，洪明宜說(shuō)自己年八十歲，這也符合律例中規(guī)定的可以收贖的“老”的年齡。

嘉慶十五年（1810），山東民婦張楊氏在道旁叩閽，呈控其子在縣獄中身死不明。此前，張楊氏曾三次來(lái)步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)京控，均經(jīng)山東省審明，“照妄訴律治罪”，但因系婦女，得以收贖。為了限制這種疊次翻控的行為，皇帝諭令：“嗣后如遇婦女叩閽審屬虛誣者”，即治以應(yīng)得之罪，不準(zhǔn)收贖，以免恃婦翻控，遂成定例。但此例僅對(duì)叩閽者而言，婦女到都察院等衙門(mén)京控仍然可以按例收贖。

7叩閽

“叩閽”是向皇帝直接陳述。叩閽者除申冤外，亦有求賞、上書(shū)而叩閽的情況。與一般的到都察院等衙門(mén)的“京控”不同，叩閽申告，無(wú)論是否屬實(shí)，叩閽者均按沖突儀杖治罪。

與乾隆皇帝相比，嘉慶皇帝很少出巡，所以嘉慶朝叩閽的情況并不很多。不過(guò)，由于叩閽后，無(wú)論是人命重案，還是戶婚田土細(xì)事，多由軍機(jī)大臣問(wèn)訊，或交刑部、或特交督撫審理。所以有機(jī)會(huì)的話，許多人也是不計(jì)后果而叩閽。嘉慶十年，皇帝巡幸陪都，“山海關(guān)外蹕路經(jīng)過(guò)地方道旁叩閽呈訴者不一而足”。嘉慶十六年春，皇帝恭謁西陵、巡幸五臺(tái)山，沿路叩閽者達(dá)12人之多。

清代中期，旗人叩閽的情況尤多。這固然與旗人與皇帝之間存在著主子與奴才之間關(guān)系，也與旗人叩閽處罰較民人為輕有關(guān)。嘉慶十四年六月，鑲藍(lán)旗滿洲已革護(hù)軍德升保因?yàn)樯钇D難，于是叩閽，“要求見(jiàn)主子，想討個(gè)差使”。軍機(jī)大臣慶桂經(jīng)過(guò)訊問(wèn)后，認(rèn)為“德升保合依沖突儀仗，杖一百，發(fā)邊充軍。例杖一百，發(fā)近邊充軍，系旗人，照例折枷，俟枷滿之日，鞭責(zé)發(fā)落，交該旗領(lǐng)回，嚴(yán)行管束，毋任再滋事端。”旗人叩閽，可以按例折枷、鞭責(zé)，領(lǐng)回本旗看管。

叁

京控?cái)U(kuò)大化的原因

（一）制度層面的分析

關(guān)于京控?cái)U(kuò)大化的制度層面的原因，不能簡(jiǎn)單地套用近代憲政社會(huì)的原則進(jìn)行評(píng)價(jià)，而應(yīng)該從當(dāng)時(shí)的制度入手，分析清代政治構(gòu)造的特點(diǎn)。

1644年，清軍入關(guān)后，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)的有效治理，清朝政府繼承很多明代的制度。不過(guò)，經(jīng)過(guò)順治、康熙朝的調(diào)整，雍正朝的改革，以及乾隆朝對(duì)于各項(xiàng)制度的鞏固，到了18世紀(jì)末葉，嘉慶皇帝即位時(shí)，清朝的制度建設(shè)已經(jīng)基本完成，形成了自己的特點(diǎn)。

清朝政府機(jī)構(gòu)包括“在京”與“外省”兩個(gè)部分。在京的中央政府機(jī)構(gòu)包括六部、都察院等行政、監(jiān)察與司法機(jī)構(gòu)，每部設(shè)滿漢尚書(shū)（都察院為都御史）各一員，以滿員為尊，部印由滿員執(zhí)掌。此外，還有管理外藩、少數(shù)民族事務(wù)的理藩院以及管理宗室事務(wù)的內(nèi)務(wù)府等。地方政府除東北、西北、蒙古、西藏外，共設(shè)有18行省，分設(shè)督撫(封疆大吏)、藩臬（通省/方面大員），其下則設(shè)有道府（方面大員）、州縣（親民之官）。

從清朝皇帝的角度來(lái)看，理想的政治構(gòu)造就是以皇帝為中心，中央“特設(shè)內(nèi)閣，綜理樞機(jī)，六卿分職，各率其屬”，而地方則以“人君總其成于上，而分其任于督撫，督撫總其成于上，而分其任于州縣。州縣者，民之司命，而又與民最親者也”。其中督撫集地方行政、司法、監(jiān)察等權(quán)于一身，是整飭地方的核心。康熙皇帝就認(rèn)為：“大臣廉，則督撫有所畏殫，不敢枉法以行私；督撫清正，則屬下官吏操守自潔雖有一二不肖有司，亦必改心易慮，不敢大為民害”。所謂“欲百姓之安，其要莫先于慎擇督撫。督撫者，守令之倡”。

在皇帝看來(lái)，“各省設(shè)立督撫、司、道、府、州縣等官，于民間詞訟，果能持平聽(tīng)斷，據(jù)情申理，何至驀越來(lái)京瀆控”。因此，如果有人京控的話，實(shí)際上也就意味著地方的行政與司法環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，從而導(dǎo)致京控。

1.停止御史巡按成為京控之濫觴

“京控”是上訴體系的一個(gè)組成部分。由于傳統(tǒng)中國(guó)的行政長(zhǎng)官同時(shí)也是司法長(zhǎng)官，所以上訴不僅是對(duì)官員的審判不滿，同時(shí)也意味著其行政能力受到質(zhì)疑。嘉慶皇帝將京控作為“廣開(kāi)言路”的措施之一，以使下情上達(dá)，實(shí)際上也說(shuō)明皇帝有通過(guò)京控來(lái)監(jiān)察地方官吏的目的。嘉慶六年山東巡撫和寧、嘉慶七年江西巡撫張誠(chéng)基均由于京控案而被處分，這都是通過(guò)京控來(lái)監(jiān)督地方大員的實(shí)例。清代同治、光緒年間發(fā)生的“楊乃武冤案”最后通過(guò)京控得以平反，其中一個(gè)原因就是太平天國(guó)之后，清朝中央政府有通過(guò)京控加強(qiáng)控制地方督撫的目的。

清朝初年，在確立督撫制的同時(shí)，也沿續(xù)了明代的巡按制度。明代的巡按“代天子巡狩”地方，職責(zé)包括“審錄罪囚”、“吊刷文卷”、“稽查庶政”等等，并有權(quán)舉薦、懲治地方官員，職責(zé)重大。在明代，府州縣不能解決的案件，常常上訴至巡按。而且巡按年年變更，還有巡倉(cāng)、巡漕、巡江等專(zhuān)差御史，也受理民間詞訟。巡按御史實(shí)際上成為定期的欽差大臣，代表中央到各地考核官員、清理詞訟。清朝順治八年（1651）正月順治皇帝開(kāi)始親政后，也十分重視巡按的作用。當(dāng)年三月十日，都察院條議巡方事宜，明確了按臣之差額、出差之限期以及對(duì)于按臣的考核方法。三月十六日，順治皇帝發(fā)布諭旨：“倘總督、巡撫、總兵等官，有不公不法、蒙蔽專(zhuān)擅、縱兵害民、縱賊害良等事，許巡方御史，即行糾舉。”皇帝認(rèn)為“御史為朕耳目之司，所以察民疾苦及有司之賢不肖也”。葉夢(mèng)珠《閱世編》記述了順治親政“極重巡方之權(quán)”的情況。

御史之出差，自前朝已然……本朝因之，其始代巡不得其人，長(zhǎng)吏無(wú)所顧忌，士民重足而立。世祖章皇帝洞悉其弊，極重巡方之權(quán)。首懲代巡之不職者，立置大法。革去巡書(shū)、承差，以清本衙門(mén)之蠹。禁帶主文、記室，以端文職官之方……時(shí)江南正當(dāng)法敝紀(jì)弛之日，而瑞寰秦公世禎奉命巡方，首劾監(jiān)司之最不職者，繼之參總?cè)郑榷鴧⒀矒帷岢纪凉珖?guó)寶留心地方，興利除害，無(wú)他大過(guò)，只以寬于察吏，馴至縱奸，遂蒙嚴(yán)旨，投繯自盡。他如衙蠹之蟠踞而挾持官府，地棍之刁訟而魚(yú)肉善良者，往往訪懲誅死，半壁為之肅清。

順治八年（1651），秦世禎巡按江南，“半壁為之肅清”。江寧巡撫土國(guó)寶因?yàn)椤皩捰诓炖簦Z至縱奸”，被秦世禎劾奏“徇庇貪污諸不法事”，土國(guó)寶“聞革職嚴(yán)訊之旨自縊”。可見(jiàn)清初巡按對(duì)于督撫長(zhǎng)官有很大的鎮(zhèn)懾作用。

不過(guò)，督撫與巡按職能有沖突，而且滿漢官僚之間對(duì)于停止御史巡按一直存在爭(zhēng)議。順治十年（1653），鄭親王濟(jì)爾哈朗上疏，要求停止御史巡按。

吏部、都察院議覆，鄭親王濟(jì)爾哈朗等疏言。各省巡按，為察吏安民之官，近者多受屬員獻(xiàn)媚，參劾無(wú)聞，應(yīng)將巡按概行停止。其十四道、京畿道御史，止留二十員，其余俱應(yīng)裁汰。從之。

濟(jì)爾哈朗認(rèn)為巡按受屬員獻(xiàn)媚，參劾不力，所以要求停止御史巡按，順治皇帝同意了鄭親王的建議，停止御史巡按。到了順治十一年（1654）四月，吏科給事中林起龍上奏請(qǐng)求恢復(fù)御史巡方。

吏科給事中林起龍奏……又言巡方者，天子耳目之官。內(nèi)宣朝廷德意，外察督撫賢否。上考百官善惡，下問(wèn)萬(wàn)民疾苦。以及封疆安危，兵馬強(qiáng)弱，錢(qián)糧虛實(shí)，刑名直枉，無(wú)不稽察，所關(guān)至重。乞速選新舊廉能大臣，巡行各境。凡地方真情形、真利病，加意體察，虛心咨訪。一破從前陋習(xí)。則利興害去，而德澤下究矣。俱下所司議。

對(duì)于林起龍的提議，順治皇帝表示贊同，但認(rèn)為“直省地方，頻年水旱，供億艱難”，如果現(xiàn)在派御史巡方的話，“未免擾累”，所以還是“暫行停止”。順治十二年（1655）二月，又有宗人府府丞原毓宗條奏，請(qǐng)求恢復(fù)御史巡方。經(jīng)過(guò)大臣會(huì)議，決定恢復(fù)御史巡方，要求“吏部、都察院會(huì)同考選各部院理事官郎中以下才品兼優(yōu)者，巡歷直省。回京之日，聽(tīng)都察院考核。稱(chēng)職者升用，溺職者重懲”。順治十二年（1655）六月初一日，也就是濟(jì)爾哈朗去世后不久，順治皇帝正式派御史分巡各省。

不過(guò)，巡按派出后不久，有吏部書(shū)吏章冕刎頸叩閽，狀告順天巡按顧仁貪贓枉法，陷害無(wú)辜。順治皇帝查明后，認(rèn)為顧仁“背旨?jí)姆ǎ阵技{賄……即置之極刑、未足蔽辜”，由于此次所派巡按皆為漢臣，順治皇帝認(rèn)為“漢臣背恩如此，大負(fù)朕從前愛(ài)養(yǎng)之意”。

顧仁等巡按的不法行為，成為滿洲官僚反對(duì)御史巡方的借口。順治十七年（1660）七月十四日，諸王、大臣會(huì)議是否停止御史巡按，以和碩安親王岳樂(lè)為代表的滿洲官僚認(rèn)為連年派遣御史巡方，徒增加迎送往返費(fèi)用以外，于地方吏治民生，毫無(wú)益處，所以應(yīng)該依照順治十年例，停止御史巡按，巡按職責(zé)歸并巡撫。而以吏部侍郎石申為代表的漢族官僚，認(rèn)為巡按“職任煩鉅”，非督撫所能替代。而且如果停止御史巡按之后，事權(quán)歸于督撫，地方無(wú)人互相糾查，也會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題，所以應(yīng)該繼續(xù)差遣御史巡方。順治皇帝認(rèn)為御史巡方“事關(guān)重大，滿漢不得膠執(zhí)成見(jiàn)，務(wù)求歸于至當(dāng)”，要求再議。同月二十七日，滿漢大臣再次會(huì)議：

議政王、貝勒、大臣、九卿、科、道、遵旨議奏。御史巡方，每年輪遣。該地作奸之輩，豫知應(yīng)差班次，方未出京時(shí)，即有囑托行賄等弊。出京之后，顛倒賢否，草率塞責(zé)，勢(shì)有難免。吏治不清，民生無(wú)益。至各省料理錢(qián)糧自有布政使，刑名自有按察使。總理兵馬各項(xiàng)事務(wù)自有督撫。且督撫糾劾審擬之事，必經(jīng)部院復(fù)核，方行結(jié)案。在督撫亦可互糾，在部院又有甄別督撫功過(guò)，以示勸懲之法。巡按各差均應(yīng)停止，以其事務(wù)歸并巡撫。俟二三年后。特遣官巡視，庶作奸者不能豫知，而囑托行賄之弊，可以杜絕。如督撫有不法事，所遣官即指實(shí)糾參。議入，從之。

這次會(huì)議中，主張停止御史巡按的意見(jiàn)占了上風(fēng)，他們針對(duì)反對(duì)者認(rèn)為停止御史巡按會(huì)造成“督撫無(wú)人互糾”的情況，提出督撫可以由六部、都察院大臣來(lái)監(jiān)督，督撫亦可互糾。兩、三年后再特遣官員進(jìn)行巡視，以糾參督撫的不法行為。因此，沒(méi)有必要繼續(xù)定期派御史巡按。對(duì)于會(huì)議的結(jié)果，順治皇帝表示“從之”。

順治十七年（1660）八月，又有御史陸光旭上疏力爭(zhēng)，反對(duì)停止御史巡按。順治皇帝也認(rèn)為“巡方一官，本朝設(shè)立已久，屢行停止，旋即復(fù)差。蓋因其職掌察吏安民，厘奸剔弊，關(guān)系甚鉅”，要求議政王、貝勒、大臣再議。同年十月，陸光旭因“以過(guò)激之詞具奏”，受到申飭。但次月，諸王、大臣遵旨再次會(huì)議，認(rèn)為“御史一官，原為察吏安民而設(shè)。其直省巡方，應(yīng)仍舊差遣”，同時(shí)要求“巡方官奉命差出，務(wù)須大破從前積習(xí)，恪遵戒諭”。終順治一朝，由于順治皇帝的堅(jiān)持，御史巡 按的制度斷斷續(xù)續(xù)堅(jiān)持下來(lái)。

不過(guò)，順治十八年（1661）正月初七日順治皇帝去世后，情況又發(fā)生了變化。同月二十一日，兵部尚書(shū)管左都御史事阿思哈等還遵旨議定嚴(yán)禁地方官諂媚巡按，巡按對(duì)地方官的私派行為必須即行糾參，否則以溺職論等約束巡按的十條規(guī)定。但同年五月，阿思哈又條奏“各省巡按差宜停止。俟二三年之后，選重臣巡察，應(yīng)札行各省巡按，將事務(wù)交于撫臣，速行來(lái)京”。至此，明代確立的巡按御史制度退出了歷史舞臺(tái)。六月初一日，左都御史魏裔介上奏，認(rèn)為巡按的職責(zé)不能盡屬撫臣：

巡按已經(jīng)停止，事務(wù)盡屬撫臣。但有按臣可行、而撫臣不便行者，宜加變通。敬陳六款：一、考察賢否，宜責(zé)成道府；一、綜核錢(qián)糧，宜責(zé)成藩司；一、察點(diǎn)兵馬，宜轉(zhuǎn)委該道；一、祀典旌表，宜責(zé)成道府；一、刑名、宜責(zé)成臬司；一、嚴(yán)拏蠹役，應(yīng)報(bào)部者報(bào)部，應(yīng)匯題者匯題。下部知之。

魏裔介認(rèn)為事務(wù)“有按臣可行、而撫臣不便行者”，所以原來(lái)巡按的部分職責(zé)應(yīng)該分由道府、藩司、臬司等。但道府、藩臬皆為撫臣下屬，所以停止御史巡按后，地方的監(jiān)察大權(quán)盡屬撫臣。

停止御史巡按后，都察院的御史不能如巡按一樣親歷地方，無(wú)法了解地方情況。康熙十八年（1679）八月，左都御史魏象樞上奏說(shuō)：“言官身在輦轂之下，凡直省情弊，不能分身親訪。況督、撫身在地方，必憑藩、臬開(kāi)報(bào)。藩、臬必憑道府開(kāi)報(bào)。言官既無(wú)揭報(bào)，不得不令其風(fēng)聞言事”。但此時(shí)正值三藩之亂，皇帝認(rèn)為：“此系明末陋習(xí)，若此例一開(kāi)，恐有不肖言官，借端挾制，罔上私行，顛倒是否，誣害良善”。雖然三藩之亂平定后，康熙皇帝曾經(jīng)允許科道官員可以風(fēng)聞奏事，但對(duì)于他們一直深懷戒心。康熙五十二年（1713）九月，皇帝訓(xùn)諭說(shuō)：“言路不可不開(kāi)，亦不可太雜。明朝國(guó)事，全為言官所壞”。正是由于皇帝對(duì)于言官存在著這種成見(jiàn)，如果他們風(fēng)聞奏事，有時(shí)會(huì)受到嚴(yán)厲處罰。例如，雍正四年，浙江道御史謝濟(jì)世風(fēng)聞言事，參奏“巡撫中之第一”的河南巡撫田文鏡，結(jié)果獲罪被遣戍阿爾泰。此后科道官往往采取消極言事的辦法保全自己，或者“緘默不言”，或者“毛舉細(xì)故”，淪為“建白”之官。

不僅...