開欄的話

城市更新是激活存量空間、賦能城市發展的重要抓手。今起，海華永泰攜手相關部門推出《城市更新實務》專欄，以政策解讀與案例精析為行業導航；同步發起城市更新系列論壇，搭建跨界對話平臺。現誠邀各位海華同仁一起參與，投稿至weixintougao@hiwayslaw.com，共探更新路徑、共解實踐難題，以專業智慧推動城市有機生長。

隨著城市化進程的加速，城市更新已成為提升城市功能、改善居住環境的非常重要且不可替代的方式之一。然而，國有土地上房屋征收涉及多方利益，法律關系錯綜復雜，尤其是歷史遺留的公房征收問題，往往因戶籍制度、同住人資格認定、福利分房政策等因素引發矛盾與糾紛。相關政策與公房征收法規相互交織，在實踐中引發了多角度法律爭議，亟待深入剖析。

本文以筆者所在團隊近年承辦的上海市黃浦區某公房征收補償糾紛案為引子，結合現行法律法規，以期探討城市更新大環境下的國有土地上房屋征收與補償的法律實務難點及解決路徑。

一、案例分析：

三代十余人的國有土地上房屋征收補償糾紛

（一）案情概述

上海市黃浦區xxx路xxx號房屋（下稱“系爭房屋”）系公房，承租人為王父。王父共有三名兒女，分別為王A、王B、王C。1999年，本案委托人王A退休后，攜妻子劉A將戶口遷入系爭房屋。本案委托人王女，系王A，劉A女兒，1995年大學畢業后將戶口遷入系爭房屋。王女于2011年、2014年育有兩子，戶籍均位于系爭房屋中。

王父的另兩名子女及其家人，戶籍也位于系爭房屋中。王B于2007年將戶籍遷入系爭房屋，其子于2002年將戶籍遷入系爭房屋。王C于1995年將戶籍遷入系爭房屋，其丈夫、其子分別于2015年、2006年將戶籍遷入系爭房屋。

2018年，承租人王父去世。2020年，黃浦區人民政府對系爭房屋作出“征收決定”。此時，系爭房屋沒有承租人，但是戶籍在冊人數為上述十人，分別為王A夫妻，王A女兒王女及其兩子，王B及其子（以下稱“王B家庭”），以及王C夫婦及其子（以下稱“王C家庭”）。2023年，王A，王B及王C作為代理人簽訂了《征收補償協議》，獲補償貨幣款287萬余元及安置房屋一套。然而，戶籍在冊的十人就征收補償發生分歧，導致補償款遲遲不能領取。因此，委托人無奈將王B家庭，王C家庭告上法庭，主張該五人不具備“同住人”資格，而王B家庭、王C家庭也主張委托人戶籍遷入房屋時有瑕疵，不能作為“同住人”享受征收補償利益。本案中，凌凌律師作為王女、劉A、王A三人的代理人，參與一審、二審程序。

（二）核心爭點

本案核心爭議焦點主要為以下幾點：

1.“同住人”身份如何認定？法院如何通過現有證據判斷戶籍在冊人員是否符合“同住人”資格？

2.戶籍遷入是否合法？戶籍遷入時間跨度過大，是否影響“同住人”身份的認定？

3.福利分房是否亦有影響？享受過福利分房是否影響“同住人”資格？

（三）實務難點

為回應以上爭議焦點，需結合本案實務操作層面進行具體研判。經梳理，本案實務難點主要體現為以下幾點：

1.取證較為困難。爭房屋中戶籍在冊人數眾多，法律關系極為復雜，最先遷入系爭房屋戶口者，與最后遷入系爭房屋戶籍者，時間跨度長達近20年，調取相關信息較為困難。

2.一審認定有利但仍有二審隱憂。盡管一審判決最終對委托人有利，將房屋征收補償全額判給委托人王A，但作出對委托人劉A、王女不利的認定和判斷，即認定委托人劉A、王女并非系爭房屋“同住人”。如果不能在二審中認定三位委托人均具有同住人身份，同時通過證據證明對方五名上訴人不具備同住人身份，就可能讓委托人蒙受巨大損失。

3.一審事實認定有部分事實對原告不利，給二審中被告上訴提供了一定機會。

（四）法院裁判

凌凌律師通過嚴密的邏輯分析，充分運用辦案技巧，發揮律師取證作用，從房管局等多部門收集資料、獲得大量關鍵信息，構建完整邏輯鏈條。證明王B家庭和王C家庭享受過福利分房，不具備“同住人”資格。同時，為確認三委托人均符合“同住人”身份，辦案律師從委托人之前的工作單位檔案，獲取鄰居證言等多個角度，確認了委托人確實在系爭房屋中居住過1年以上且未享受福利分房，能夠取得征收補償利益。

在調解過程中，凌凌律師通過事實證據和對于對方當事人真實意思表示的合理預判，構建了有利的邏輯鏈條，說服了法官，保護了委托人的合法權益，并簽訂了對委托人非常有利的和解協議，為委托人爭取到最大利益。最終，上海市第二中級人民法院根據上訴人與被上訴人確定的和解協議內容出具調解書結案。其中，房屋征收款絕大部分金額由本案我方委托人共同共有。公房征收的安置房屋由我方委托人共同申購。

二、法律框架：

國家與地方層面的規范體系搭建

在土地上房屋征收補償糾紛的法律實務中，法律規范的適用通常需要兼顧國家層面的統一性、普適性與地方層面的特殊性、地域性。國家法律法規為征收補償提供了基礎性框架，而地方性規范則結合區域實際進一步細化操作標準，二者互為補充，既保障了法律適用的統一性，又兼顧了地方實踐的靈活性，為城市更新背景下的征收補償糾紛提供了多層次的法律支撐，形成多層級的規范體系。

國家層面的法律法規主要圍繞公共利益原則、征收程序及補償機制展開?！吨腥A人民共和國土地管理法》作為規范該類問題的核心法律，確立了土地征收的公共利益導向，明確補償標準的確定需以保障被征收人合法權益為前提，同時對征收程序提出嚴格要求，確保程序的公開性與合法性。在此基礎上，《國有土地上房屋征收與補償條例》進一步細化房屋征收的實施細則，規定了貨幣補償與房屋產權調換兩種主要補償方式，并針對因征收產生的爭議，提供了解決機制（如行政復議、行政訴訟）并作出了具體規定和相應的安排。

地方性規范則立足于區域特點，對國家標準進行補充和細化。“公房”作為一個獨具歷史意義的概念，是我國新中國成立后由于歷史原因而形成的一種城市房屋形態，并且目前在上海仍保持著一定存量，有關公房拆遷補償利益分配的糾紛時有發生。公房所在土地的性質是國有土地，這也進一步解釋了公房的來源，這些房屋大多來源于國家、國有企業的福利分房，與農村村民自建房或城中村村民自建的“小產權房”有本質區別。居住在公房中的人僅擁有使用權，而非產權。公房獨特的歷史屬性，加上我國各個城市獨立自主的城市建設思路及規劃，便產生了公房征收領域“一城一策”“一區一策”甚至“一片一策”的特殊現象。

以上海市為例，上海市人民政府為了規范上海市國有土地上房屋征收與補償活動，依據《國有土地上房屋征收與補償條例》，制定了《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》（以下簡稱“《實施細則》”）。《實施細則》第五十一條，“共同居住人，是指作出房屋征收決定時，在被征收房屋處具有常住戶口，并實際居住生活一年以上（特殊情況除外），且本市無其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人”。在“同住人”資格認定上提出了“戶籍在冊、實際居住一年以上、無其他住房或者有其他住房但居住困難”三項核心條件，將抽象的法律概念轉化為可操作的審查標準。且上海的投靠落戶政策主要是分為子女投靠落戶、夫妻投靠落戶、老人投靠落戶以及其他符合當時情況的落戶規定。依返滬知青或支內、支邊子女政策將戶籍遷入系爭房屋需要知青家庭舉證證明。在張某等與袁某等共有物分割糾紛(2024)滬02民終71號中，張某能證明其是“小三線”職工子女，但并未提供相應證據證明張某是依返滬知青或支內、支邊子女政策將戶籍遷入系爭房屋。亦無法認定張某成年后曾在系爭房屋內長期穩定地實際居住，即使按照張某所述，其居住至1995年7月也未滿足成年后在系爭房屋穩定連續居住滿一年的條件。因此張某不符合系爭房屋共同居住人的條件。

而上海市高級人民法院近年來發布的多項問答和解釋則進一步明確了司法實踐中關于國有土地上房屋征收補償糾紛爭議焦點的審查方向，對實務中頻發的爭議問題（如“同住人”資格認定、福利分房對補償權益的影響等）提供了裁判指引。

三、法律實務：

城市更新中的系統性操作建議

在城市更新背景下，國有土地上房屋征收與補償案件的法律實務需兼顧證據收集、爭議解決策略與風險防控，形成系統性操作框架。筆者從以下實務角度為解決該類問題提出綜合建議：

（一）構建多維度證據體系以夯實權利基礎。律師在實務中可通過房管局檔案調取福利分房記錄、工作單位人事檔案核查居住歷史、社區走訪獲取鄰居及居委會證言等方式，形成“戶籍合法性—實際居住證明—未享受分房政策”的完整證據鏈。例如，針對對方主張的“戶籍瑕疵”，可適當結合退休回滬、子女就學等政策依據，證明委托人戶籍遷入的正當性；對于一審判決中的筆誤或表述漏洞，應及時補充證據予以糾正，避免程序瑕疵被對方利用。

（二）平衡訴訟與調解的利弊以優化糾紛解決路徑。訴訟風險方面，需預判二審改判可能導致的補償款損失或安置房資格喪失，并評估勝訴概率。例如，本文案例中，凌凌律師通過積極推進多方當事人接受調解，最終達成補償款由幾方當事人擁有大部分份額及取得安置房申購權利之協議。調解策略的核心在于以證據為基石，通過釋明法律后果和心理博弈促使對方當事人接受并妥協，同時避免訴訟周期過長對委托人的權益造成二次損害。

（三）倡導多元化糾紛解決機制以降低社會成本。類似實務中應優先通過司法調解、行政協調等途徑化解矛盾，既能快速定紛止爭，又可避免訴訟程序對公共資源的過度消耗。例如，在證據充分的前提下，律師可通過分析法院裁判傾向（如程序合法性審查的嚴格性、實質公平的價值導向），向當事人釋明調解的可行性，推動各方在補償分配方案上達成共識。

城市更新中的國有土地上房屋征收與補償案件，本質是法律與利益的平衡，應確保公共利益優先、多方共商共治。同本文案例類似的大量國有土地上房屋征收與補償案件，大多屬于重大、疑難案件，且房屋征收案件的標的額普遍巨大，法律關系較一般案件而言更為復雜，大多都存在“時間跨度長”“涉及人員廣”的共通問題，且取證難度高。需要辦案律師綜合運用法律知識、取證技巧及訴訟策略，在復雜案件中維護當事人權益。未來，隨著城市更新范圍的擴大，實務工作中的參與者需要及時關注政策動態，不斷更新專業知識，為公共利益與個人權益的協調與平衡提供更優解決方案。

作者簡介

凌凌

海華永泰高級合伙人

凌凌律師，中共黨員、仲裁員、上海市黃浦大公調解中心涉外調解員、華東政法大學外語學院碩士生導師、海華永泰房地產與建設工程業務委員會副主任。擅長公司法律顧問、房地產、建筑工程類法律服務、公司重大商事仲裁與訴訟、公司合規類法律服務、金融證券類法律服務等多個領域。凌凌律師曾在《上海律師》《第一財經日報》《新聞晚報》《上海法治報》等報刊上發表、報道社會熱點法律意見，著有《企業勞動人事合規全流程實務》一書。曾代理當事人的勝訴案件被收錄進最高人民法院公報案例。

聯系方式：lingling@hiwayslaw.com

張芯月

海華永泰律師

張芯月律師本科畢業于上海政法學院，研究生畢業于喬治城大學。自執業以來主要從事房地產/建設工程（含基礎設施）/項目、政府與公共事務、爭議解決國內外訴訟/仲裁等領域的法律服務。其服務過多家央企、國企、事業單位及大型民營企業，熟悉行政機關及國企內外法律事務流程，在房地產建設工程、企業合規管理等方面積累了豐富的法律實務經驗。