IPP評論是國家高端智庫華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。

導語：

4月2日，美國總統(tǒng)特朗普在白宮玫瑰園宣布了一項顛覆性的貿(mào)易政策——對幾乎所有進入美國的商品征收至少10%的基準關稅，并對數(shù)十個與美國有貿(mào)易順差的國家實施差別化高關稅，其中中國商品面臨34%的稅率，歐盟20%，韓國25%，日本24%，中國臺灣地區(qū)32%。這一被稱為"對等關稅"的政策并非孤立件，而是特朗普政府長期貿(mào)易戰(zhàn)略的集中爆發(fā)。

為何美國的貿(mào)易政策總在“保護”與“開放”間搖擺？誰在幕后推動關稅的漲跌？早在1787年，《聯(lián)邦黨人文集》便揭示了答案：貿(mào)易政策本質是不同利益集團的沖突。正如經(jīng)濟學家道格拉斯·歐文在《貿(mào)易的沖突》中所言：“美國因貿(mào)易立國，為貿(mào)易而戰(zhàn)，憑借貿(mào)易支撐全球霸權。”這部巨著，以經(jīng)濟學與政治學的雙重視角，解構了美國貿(mào)易政策兩百年來的權力邏輯。

利益集團的永恒博弈——麥迪遜預言的現(xiàn)實映照

在《聯(lián)邦黨人文集》第十章里，詹姆斯?麥迪遜注意到每個社會都存在不同的經(jīng)濟利益集團，這些集團經(jīng)常對政府政策持有相互激烈沖突的看法：

“土地利益集團、制造業(yè)利益集團、商業(yè)利益集團、金融利益集團，以及其他許多較弱小的利益集團，必然在各個文明國家中成長起來，并把社會分為不同的階級，由不同的情感和觀點驅動。”

“管理這些多種多樣而彼此沖突的利益集團，構成了現(xiàn)代立法工作的基本任務，并需要把黨派精神納入政府的必要和日常行動中。”

麥迪遜還借用貿(mào)易政策的例子闡述這一觀點：

“是否應該，以及應該在何種程度上利用對外國制造商的限制，鼓勵本國制造商？土地所有者階層和制造商階層對這些問題有大相徑庭的結論，而且可能都不是出于對正義和公共利益的考慮。”

“指望開明政治家能夠協(xié)調這些利益沖突，使它們都服從于公共利益，這種觀點恐怕是徒勞無益的。”

時間證明了麥迪遜的洞察：在整個美國歷史中，貿(mào)易政策一直是痛苦的政治沖突的源頭。這一沖突向來激烈，因為事關金錢和就業(yè)崗位：根據(jù)政策選項，某些類型的產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民和工人將受損，而其他人會得利。麥迪遜同樣正確地預見到貿(mào)易政策的基本議題是在何種程度上保護國內廠商免受外國競爭。這個永恒主題令社會的不同群體、國家的不同地區(qū)乃至各種哲學觀點爭得不可開交。

《貿(mào)易的沖突》考察了從殖民地時期至今影響美國貿(mào)易政策爭斗的經(jīng)濟和政治因素，考察影響貿(mào)易政策進程的經(jīng)濟利益和黨派立場、環(huán)繞和約束政策制定者的歷史背景、由政治博弈過程產(chǎn)生的政策結果，以及這些政策的經(jīng)濟效應等。國會是事件的中心，因為那里是決定貿(mào)易政策的主要場所。生產(chǎn)商利益集團、工會、辯護團體、公共知識分子乃至歷屆總統(tǒng)都可以提出各自的要求、抗議、譴責和抱怨等，然而改變現(xiàn)行政策必須有國會的多數(shù)同意和行政領導的批準。如果投票未能過關，現(xiàn)行政策就無法改變。

三百年政策變遷——從“關稅養(yǎng)國”到“霸權工具”

美國的貿(mào)易政策始終指向三個基本目標：通過對進口產(chǎn)品征收關稅增加政府的收入，通過限制進口保護國內廠商免受外國競爭，以及通過互惠協(xié)定減少貿(mào)易壁壘和擴大出口。這些“3R”目標（稅收，revenue；限制，restriction；互惠，reciprocity）一直是美國貿(mào)易政策的主要追求。雖然三者在整個歷史上都很重要，但美國貿(mào)易政策可以劃分為三個時代，每個目標在其中一個時代占據(jù)優(yōu)先地位。

第一個時代是從聯(lián)邦政府成立到南北戰(zhàn)爭，創(chuàng)造關稅收入是貿(mào)易政策的核心目標。第二個時代是從南北戰(zhàn)爭到大蕭條，限制進口以保護國內廠商是貿(mào)易政策的主要目標。第三個時代是從大蕭條至今，旨在減少關稅和非關稅壁壘的互惠貿(mào)易協(xié)定成為優(yōu)先考慮對象。

以上的描述意味著，美國貿(mào)易政策只遇到過兩次重大的外來沖擊，導致其目標發(fā)生了轉移。第一次是南北戰(zhàn)爭，導致了有利于共和黨的政治洗牌，貿(mào)易政策的主要目標由關稅收入轉向進口限制。第二次是大蕭條，導致了有利于民主黨的政治洗牌，貿(mào)易政策的主要目標由進口限制轉向互惠協(xié)定。

在這三個時代當中，現(xiàn)行政策在兩黨之間也都有過激烈爭論。現(xiàn)狀一直受到挑戰(zhàn)，總有一方在抱怨如果關稅不能提高或降低，國家將被毀掉。不過，盡管有不同利益集團帶來的所有這些爭論和分歧，現(xiàn)行政策一旦確立，再想改變就非常困難。在上述三個時代中，美國的貿(mào)易政策表現(xiàn)出了驚人的連續(xù)性和穩(wěn)定性，哪怕任何時點都不乏政治和經(jīng)濟上的各種斗爭。

地理與制度——政策穩(wěn)定性的雙重密碼

美國貿(mào)易政策的穩(wěn)定性來源于國家的經(jīng)濟地理與政治體制的特性。國家的不同地區(qū)專注于不同的經(jīng)濟活動，這種定位的延續(xù)時間即使達不到數(shù)個世紀，也可以長達數(shù)十年。在兩百多年中，棉花始終在密西西比州生產(chǎn)，煙草在肯塔基州和北卡羅來納州，鋼鐵在賓夕法尼亞州，等等。

從事專業(yè)化生產(chǎn)的各州對貿(mào)易有著各自的利益訴求：某些地區(qū)生產(chǎn)的產(chǎn)品用于出口，其他地區(qū)的產(chǎn)品則面臨著進口產(chǎn)品的競爭。代表不同地區(qū)的國會議員，通常根據(jù)自己選民的利益給法案投票。其結果是，美國穩(wěn)定的經(jīng)濟地理結構帶來了國會對貿(mào)易政策投票的穩(wěn)定的政治地理格局。此外，美國的政治體制導致立法的通過難度很大，使政策走勢傾向于維持原狀。

作為經(jīng)濟學家，我喜歡借助經(jīng)濟學分析理解政策制定者背后的驅動力及其政策決策的后果。經(jīng)濟學家撰寫的關于美國貿(mào)易政策歷史的上一部重要著作是弗蘭克?陶西格的《美國關稅史》，1889年首發(fā)，一共發(fā)行了8個版本，直至1931年。這一經(jīng)典著作需要升級更新，有三方面的理由。

第一，陶西格完成最后一個版本的時間是1930年的《霍利—斯穆特關稅法案》通過之后，但大蕭條的低谷尚未到來，那時距今已發(fā)生了近一個世紀的重大變化。 美國從孤立主義和貿(mào)易政策保守主義，變成了在全世界推進自由貿(mào)易的領導者。

第二，對于陶西格只能推測的經(jīng)濟史上的許多重大問題，實證研究已得出了新見解。此類問題包括：南北戰(zhàn)爭以前的關稅對美國南方的影響，保護措施對促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，以及高貿(mào)易壁壘與大蕭條的關系等。

第三，與陶西格所處的時代相比，經(jīng)濟學家用于思考經(jīng)濟政策的政治經(jīng)濟互動關系的理論架構已經(jīng)有了長足進步。

當然，講述美國貿(mào)易政策史所需的遠超出經(jīng)濟學范圍，貿(mào)易政策與國家的政治史密不可分。我們很自然地看到，政治家學和歷史學家對理解貿(mào)易政策的發(fā)展同樣做出了重要貢獻。政治學家關注經(jīng)濟學家常常忽略的一些因素，如政策制定過程本身可能影響政策的最終結果。正如有報道稱，密歇根州的眾議員約翰?丁格爾曾說：?

“我讓你來寫法案的內容，你讓我來寫立法的程序，最后每次我都會打敗你”。

不過，他顯然是用了比“打敗”更刺眼的一個詞語。歷史學家則細致入微地描述了貿(mào)易政策辯論發(fā)生的政治背景。 但是，政治學家和 歷史學家從來都不是特別關注貿(mào)易政策錯綜復雜的細節(jié)。阿蘭?米爾沃德曾寫道：

“關稅總是相當乏味的事情，除非涉及有關聯(lián)的政治事件”。

意思是說只有乏味的經(jīng)濟學家會覺得關稅本身值得研究。

若干歷史學家也承認，從來沒有對貿(mào)易政策表現(xiàn)出過濃厚的興趣。例如約翰?貝勞拉維克就曾坦承：

關稅“讓歷代美國歷史學家患上了嗜睡癥……盡管我們很少否認該議題的重要性，但更少有人愿意探索那些令人困惑的關稅和稅率的迷宮”。

更重要的是，政治學家和歷史學家 往往會忽視不同貿(mào)易政策的經(jīng)濟后果。杰斐遜在1808年的貿(mào)易禁運對經(jīng)濟有何影響？高關稅是否促進了19世紀的美國工業(yè)化？1930年的《霍利—斯穆特關稅法案》是加劇還是緩和了大蕭條的程度？第二次世界大戰(zhàn)之后的自由貿(mào)易政策是不是戰(zhàn)后時期出現(xiàn)經(jīng)濟繁榮的原因？21世紀第一個10年早期與中國的貿(mào)易往來是否摧毀了美國的制造業(yè)就業(yè)崗位，傷害了藍領工人？雖然本書更關注貿(mào)易政策形成背后的政治和經(jīng)濟因素，而不是特定貿(mào)易政策選項的后果，但以上這些重要問題仍需要解答。

本書按照年代順序組織，但每個章節(jié)都會對政治和經(jīng)濟形勢展開分析。引言將為后續(xù)章節(jié)提供某些背景介紹。我們首先分析試圖探究的主要政策選項：對進口產(chǎn)品征收的平均關稅。這一平均水平的設置通常是為了達成貿(mào)易政策的如下三大目標之一：增加政府收入，限制進口以保護國內廠商免受外國競爭，或者利用互惠協(xié)定為出口產(chǎn)品打開外國市場。繼而我們將討論美國的經(jīng)濟和政治地理格局如何影響國會制定的貿(mào)易政策。最后，我們將研究黨派和意識形態(tài)因素在貿(mào)易政策制定中可能發(fā)揮的作用。

結語

當新一輪關稅戰(zhàn)打響，《貿(mào)易的沖突》提供了理解美國政策的終極框架：它不僅是經(jīng)濟學教科書，更是一部權力解剖錄——利益集團的游說、鐵銹帶的憤怒、硅谷的野心、白宮的算計，在關稅數(shù)字背后交織成網(wǎng)。作者道格拉斯·歐文寫道：

“讀懂美國貿(mào)易史，便能預見全球化未來的所有可能。”

此書不僅是歷史的注腳，更是解碼當下貿(mào)易戰(zhàn)爭的密鑰。翻開它，看透關稅百分比背后的國家興衰與資本暗流。

新書信息

《貿(mào)易的沖突：美國貿(mào)易政策200年》

【作者】道格拉斯?歐文（Douglas A. Irwin）

【書號】ISBN 978-7-5217-0465-5

【出版時間】2019年7月

【出版社】中信出版社

【作者簡介】

道格拉斯?歐文（Douglas A. Irwin），經(jīng)濟史學家，美國八大常青藤盟校之一達特茅斯學院John French經(jīng)濟學講席教授，美國國民經(jīng)濟研究局（NBER）研究員。曾任教于芝加哥大學布斯商學院，出任美聯(lián)儲經(jīng)濟學家，美國 總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會經(jīng)濟學家等，已有7本關于美國經(jīng)濟和貿(mào)易政策的著作出版，是該領域的權威人物。他還頗受《經(jīng)濟學人》《華爾街日報》《紐約時報》《金融時報》的青睞，是這幾家知名報刊的撰稿人。

【內容簡介】

該書借助經(jīng)濟學家思考經(jīng)濟政策制定過程的政治經(jīng)濟學框架，結合地理因素，勾勒出美國貿(mào)易政策的經(jīng)濟和政治地理學模型，闡釋了經(jīng)濟利益紛爭和政治沖突如何塑造了美國250多年來的貿(mào)易政策。

作者將美國的貿(mào)易歷史劃分為三個階段：從獨立戰(zhàn)爭到內戰(zhàn)，從內戰(zhàn)到大蕭條，從大蕭條至今。這三個階段的一個基本特征是，美國的貿(mào)易政策分歧十分之大，但在每個階段中，分歧各方的立場都表現(xiàn)得極其穩(wěn)定，因而貿(mào)易政策有相當強的連續(xù)性。其根源就在于美國產(chǎn)業(yè)的地理分布特征，以及與之相關的政治地理特征都相當穩(wěn)定。只有當產(chǎn)業(yè)的地理分布或者貿(mào)易構成發(fā)生變化，地區(qū)經(jīng)濟利益隨之發(fā)生變化時，國會對貿(mào)易政策的投票格局才會改變。

全書不僅運用翔實的史料，如國會會議記錄中各黨派代表的發(fā)言、政治人物的私人通信、當時的媒體報道和評論等，生動地還原了各個歷史階段關于貿(mào)易政策制定過程及其間的政治斗爭，還借助美國各政府部門和相關研究機構收集的大量歷史數(shù)據(jù)，歷史學家、政治學家和經(jīng)濟學家的研究文獻等，深入分析了政治爭斗中那些似是而非觀點背后的真實邏輯，澄清了政策制定者、企業(yè)和公眾對貿(mào)易政策和經(jīng)濟結果之間因果關系的誤讀。

以史為鑒，可以知興替。在特朗普政府鼓吹并實施貿(mào)易保護主義政策之際，該書的宏大歷史視角不僅能幫助我們了解當前的局勢是否真正有別于過去，還可以使我們看清美國如何來到當今的全球化時代，又將去向何方。

鄭永年教授最新力作——《中等技術陷阱：經(jīng)濟持續(xù)增長的關鍵挑戰(zhàn)》，直面中國科技發(fā)展重要議題！

IPP薦書｜文科已死？不，是教育得了絕癥

IPP薦書｜特朗普能讓美國再次偉大嗎？從2016年開始說起……

關于IPP

華南理工大學公共政策研究院（IPP）是一個獨立、非營利性的知識創(chuàng)新與公共政策研究平臺。IPP圍繞中國的體制改革、社會政策、中國話語權與國際關系等開展一系列的研究工作，并在此基礎上形成知識創(chuàng)新和政策咨詢協(xié)調發(fā)展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識創(chuàng)新和政策研究平臺，成為領先世界的中國智庫。