集體土地征收是指國家為公共利益的需要，通過法定程序，將原屬于農民集體所有的土地征為國有的行為。

集體土地征收不同于一般的行政行為，它不是一個單獨的行政行為，而是由發布公告、聽證、現場調查、征地審批、征地補償安置方案審批、征地補償安置、責令交出土地等十個步驟行為構成的。

前面文章已有講述，且又可分三個階段：第一，土地審批程序，集體土地經依法審批轉變性質為國有土地；第二，補償安置程序，包括對補償安置方案標準的批準和按補償安置方案制定的標準組織實施補償安置；第三，責令交出土地程序。

《行政復議法》及《行政復議法實施條例》對于行政復議的受案范圍規定較為籠統，理論界對于行政復議的受案標準又缺乏統一認識，導致被征地拆遷人在依法維權實踐中，提起的行政復議，最終復議機關是否受案，結果不一。

為此，拆遷律師一并與被征地拆遷人學習集體土地被征收過程中針對哪些行為可以依法提起行政復議。

在集體土地征收過程中，征地審批和征地補償安置方案審批是整個征地行為的核心，下面討論也圍繞核心環節學習。

1、對土地征收審批前準備階段的行為不服能否申請行政復議？

根據《土地管理法》等規定，為確保征地過程中被征地人的知情權和參與權，征地批復作出前，國土資源部門需發布征地預公告、組織聽證并對擬征土地現場進行調查、確認。

國土資源部門發布征地預公告、組織聽證以及對擬征土地進行現場調查，這些行為都屬于行政程序行為，即行政機關在作出征地批復這一實體處理之前，依照有關規定所履行的行政程序。

對行政程序性行為不服能否單獨申請行政復議，理論界沒有定論，立法也沒有明確規定，實踐操作也不統一，主要存在兩種意見：一種意見認為，能夠申請行政復議的行為必須是對當事人的實體權益產生實際影響的行為，征地準備階段的行為是征地批復作出前的階段性行為，不是最終決定，不對當事人權益產生確定的影響，不屬于行政復議的受案范圍；另一種意見認為，征地前的準備行為是確保土地權利人知情權、參與權的重要手段，行政機關未履行相關程序侵犯了當事人的程序性權益，當事人可以申請行政復議。

進一步分析，拆遷律師不難看出，造成實踐中兩種不同操作方式的根源是對《行政復議法》第六條的規定理解不同。一種是從狹義上理解侵犯合法權益的具體行政行為，認為該行為僅指對當事人人身權、財產權等實體性權益產生直接影響的行為；一種是從廣義上理解侵犯合法權益的具體行政行為，認為該行為不僅包括實體處理行為，還包括可能對實體處理結果產生不利影響的程序性行為。

兩種觀點都有其合理性，第一種觀點立足于行政權，將程序行為視為實體行為的附屬行為，將其排除于行政復議的受案范圍，維護了行政效率，保證了行政程序的持續、統一；第二種觀點立足于私權，肯定行政程序的獨立價值，對行政相對人的權利提供了全方位保護。但這兩種觀點的缺陷也是顯而易見的，第一種觀點無視程序的獨立價值，在實體損害發生后再提供法律救濟，不利于及時糾正行政機關的違法行為，不利于有效監督行政機關依法行政；第二種觀點可能會造成行政復議申請權的濫用，有損于行政行為的效率。

《行政復議法》應當對行政復議受案范圍，尤其對符合行政復議受案范圍的條件予以進一步明確。

2、對征地批復行為不服能否申請行政復議？

對征地批復行為不服能否申請行政復議，理論爭議較大。

肯定說認為，根據《土地管理法》第四十五條的規定，國務院和省級政府行使征地權的具體方式即對下級行政機關擬定的征地方案予以批準。《行政復議法》第三十條將這種批準行為稱之為國務院或者省級政府的“征用土地的決定”。顯然，在立法上，征地審批行為被賦予與決定行為相同的性質。

批復實際上就是征地決定，是對當事人財產權的剝奪，對當事人的權益產生了重大影響，屬于行政復議的受案范圍。

否定說認為，第一，土地征收批復一般是由市、縣政府提出申請并逐級上報到省國土廳或國土部，由國土資源部門對申請依法進行審查后，代省政府或者國務院作出的。征地批復是上下級機關之間的內部公文，屬于上級機關向下級機關作出的內部指示，批復的內容對行政相對人不直接發生法律效力，對相對人權利義務產生直接影響的是下級機關的征地行為，而非該批復行為，相對人對省政府征地批復不服，不能申請行政復議。

第二，根據《行政復議法》第三十條第二款的規定，省級人民政府根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，作出的確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決，既然確認土地、礦藏等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決，那么作出這種最終裁決所依據的國務院、省級人民政府的征地批復也應該是最終決定。如果允許對作為最終裁決依據的征地批復進行復議，一旦復議結果是撤銷或改變原具體行政行為，那么，依據該征地批復而做出的確認土地、礦藏等自然資源的所有權或者使用權的最終裁決也必將發生改變，從而失去其“最終裁決”的特性。

因此，《行政復議法》第三十條第二款的立法原意是國務院或省級人民政府的征地批復是最終決定，不得申請復議。

《土地管理法》第四十五條規定“征收下列土地的，由國務院批準：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。” 第四十六條規定“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”

根據上述規定，市、縣政府沒有土地征收權，只有省級政府和國務院有權征收土地，其以審批的形式行使土地征收權，名為征地批復，實為征地決定。市、縣政府通過公告的方式送達上級政府的征地批復，而并不依據上級政府的征地批復重新作出征地決定，征地批復對土地權利人產生了必然的和確定的法律效果，實際影響了土地權利人的合法權益。

因此，征地批復不是單純的內部審批行為，而是具有外部效力的具體行政行為，土地權利人不服申請行政復議的，復議機關應當受理。

在此需要說明的是，由于《行政復議法》沒有明確規定對國務院的具體行政行為可以申請行政復議，國務院的具體行政行為不屬于行政復議的受案范圍，因此，國務院的征地批復具有終局性，不可復議。

3、對征地補償安置行為不服能否申請行政復議？

《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）規定，“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。”

根據上述規定，征地補償、安置方案的批準權在市、縣政府。市、縣政府批準征地補償安置方案的行為能不能復議，焦點在于對市、縣政府批準征地補償安置方案行為的性質判斷。

土地權利人對于補償標準和補償數額的爭議，有學者認為其本質上是一種民事爭議，市、縣政府批準征地補償安置方案的行為是民事行為。如賀日開教授在其撰寫的《我國征地補償救濟制度的迷誤與出路》一文中指出“市、縣人民政府土地行政主管部門擬定補償方案予以公告并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意見，這實際上是對被征土地的報價行為。被征地農村集體經濟組織、村民或者其他權利人對補償方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的行為，則是對于土地價格的還價行為。市、縣人民政府對修改后的補償方案予以批準的行為，既是新一輪的報價行為，同時也是對被征土地的單方面初步定價行為。”

拆遷律師認為，市、縣政府批準征地補償安置方案的行為是行政行為，土地權利人對于補償標準和補償數額的爭議，是行政爭議。

第一，從引起補償的原因看，征地補償是國家由于公共利益的需要征收農民集體土地而給與土地權利人的補償，它是由征地這一行政行為引發的，屬于行政補償范疇。

第二，從爭議雙方當事人的身份看，征地補償爭議的雙方，一方是實施征地的有關市、縣人民政府，一方是土地權利人，前者是享有確認補償對象、解釋補償標準等單方面特權的管理者，后者是負有配合與服從義務的被管理者，爭議雙方不是平等的民事主體。

第三，從征地補償安置方案的制定程序和法律效力看，根據我國現行土地管理法律法規的有關規定，雖然在制定征地補償安置方案的過程中有關部門要聽取土地權利人的意見，但征地補償安置方案的最終確定不是爭議雙方平等協商的結果，而是由市、縣政府單方面確定的，具有很強的行政色彩。而且，經市、縣政府審批的征地補償安置方案，一經送達即對雙方當事人發生效力，具有拘束力，非經法定程序不得更改，具有確定力，符合具體行政行為效力的有關規定。

市、縣政府批準征地補償安置方案的行為既是行政行為，且該行為對土地權利人的權利產生必然的、直接的影響，是具體行政行為，那么根據《行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的有關規定，土地權利人不服該行為，就應當有權申請行政復議或提起行政訴訟。但根據現行土地管理法律法規的規定，土地權利人對征地補償方案有異議的，其救濟途徑是先由縣級以上人民政府協調處理，協調不成的，由批準征地的人民政府裁決，對裁決不服再申請復議或訴訟。

這種救濟方式與《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定不一致，根本原因是現行土地管理法律法規對征地補償安置行為的定性模糊。從《土地管理法》規定的征地補償安置方案制定程序和法律效力看，征地補償安置行為具有行政屬性。但《土地管理法實施條例》在設定救濟渠道時，卻又將征地補償安置爭議視為民事爭議，可以協商、裁決，對于行政裁決不服還可以復議、訴訟。因此，對于征地補償標準爭議的救濟途徑需要進一步明確和完善。

新修訂的《行政訴訟法》擴大了人民法院受案范圍。《行政訴訟法》進一步明確地列舉出了可訴的情形，從原來的8項增加到了12項，把行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的，違法集資、攤派費用的，以及征地拆遷、社會保障等民眾最期待的內容都納入了可起訴范圍內。并規定包括“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的”，使可訴范圍不會僅限于人身權和財產權，也包含了公民的其他權利，這無疑是行訴法上的一大進步。不再區分必須依法起訴的是具體行政行為，而是強調的是行政行為。

而《行政復議法》并沒有隨《行政訴訟法》的修訂而修訂，實屬法治建設一太遺憾。《行政復議法》第六條仍將可以提起行政復議的行政行為限定為“影響當事人合法權益”的“具體行政行為”，實務中，通常認為這里的“合法權益”是指人身權、財產權等實體性權利，不包括程序性權利。

因此，《行政復議法》的這一規定暗示對行政程序行為不服的，當事人不能單獨申請復議，只可以對實體行政處理決定不服時一并提起。但《政府信息公開條例》對行政復議的受案范圍有所突破，將侵犯知情權的行為納入了行政復議的受案范圍。從立法看，隨著依法行政進程的加速推進，行政行為程序的獨立價值越來越被認可，行政復議的受案范圍有逐步擴大的趨勢。

拆遷律師認為，一方面行政程序是行政實體處理決定正確的保證，相對于行政實體處理決定來說具有附屬性；另一方面，行政程序具有獨立的價值，即使行政相對人的實體權益不受侵犯，其程序性權益也不應被忽視，應當受到尊重和保護。因此，建議立法有條件地將程序性行為納入行政復議的受案范圍。

就土地征收來說，對于土地征收準備階段的各種行為，在征地決定作出之前，土地權利人認為行政機關未履行相關程序，或履行程序不符合法律規定的，如未依法發布擬征地公告、未告知聽證權、對現場調查結果有異議的，可以申請行政復議。如果不允許土地權利人在征地決定作出前對征地程序行為申請復議，而是在征地決定作出后才能復議，不利于及時糾正行政機關的違法行政行為，也不利于保護土地權利人的權益；在征地決定作出之后，征地準備階段的各種行為已被征地決定所吸收，土地權利人可以土地征收程序違法為由對土地征收決定申請復議，無需對其中的程序行為單獨申請復議。