2018年最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）新修訂的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）完成了從“社會管理”到“社會治理”的表述轉(zhuǎn)換，創(chuàng)設(shè)了社會治理檢察建議這一新類型。然而，對于不同檢察建議類型的劃分，以及社會治理檢察建議內(nèi)部再劃分等問題，卻在分類標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性上有所欠缺。值得注意的是，根據(jù)《規(guī)定》第11條，在適用社會治理檢察建議的六種情形中，有兩種具有鮮明的監(jiān)督懲戒追責(zé)性，即“相關(guān)單位或者部門不依法及時履行職責(zé)，致使個人或者組織合法權(quán)益受到損害或者存在損害危險，需要及時整改消除的；需要給予有關(guān)涉案人員、責(zé)任人員或者組織行政處罰、政務(wù)處分、行業(yè)懲戒，或者需要追究有關(guān)責(zé)任人員的司法責(zé)任的”。當(dāng)前，社會治理檢察建議與其他類型檢察建議都適用于單一案件化程序模式，與新時代協(xié)同治理話語范式之間存在隔閡，有待進一步融合。

01

社會治理檢察建議的價值不彰

社會治理檢察建議與其他檢察建議具有不同的價值取向。監(jiān)督與治理是價值旨?xì)w不同的兩種話語體系，“權(quán)力—權(quán)力制約”的監(jiān)督話語并不完全適合人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理邏輯。然而，在文書形式、結(jié)構(gòu)、話語特征、制發(fā)程序上的單一案件化模式，消解了社會治理檢察建議獨立的類型價值。

目前，包括社會治理檢察建議在內(nèi)，所有檢察建議均適用于統(tǒng)一的“立項—調(diào)查核實—制作檢察建議書—發(fā)出檢察建議書—督促落實—效果評估”程序，仿照訴訟程序事后救濟的“異議—復(fù)核”型互動，與社會治理中平等協(xié)商的民主程序在價值上相異。根據(jù)《規(guī)定》第6條，“檢察建議應(yīng)當(dāng)由檢察官辦案組或者檢察官辦理”，這顯然忽略了協(xié)同共治的多元主體意蘊，而司法職業(yè)準(zhǔn)入在知識結(jié)構(gòu)上的單一性與社會治理的復(fù)雜性難以適應(yīng)。此外，以檢察解釋方式建構(gòu)的剛性話語體系壓縮了協(xié)商合作的實現(xiàn)空間。司法程序話語、行政監(jiān)管話語以及泰勒式的科學(xué)管理話語之間互文的潛在影響，導(dǎo)致了檢察機關(guān)難以作為社會治理共同體的一員平等地參與社會治理。

02

從辦案話語到治理話語

社會治理的正式規(guī)則與非正式規(guī)則相融合，決定了它與“事實認(rèn)定—法律適用”的司法知識譜系不同，有必要克服單一法學(xué)視角的局限性，正確地予以定位。其一，社會治理檢察建議是一種勸服性行為。非法律強制后果決定了該行為具有信息傳播互動屬性，唯有通過溝通與協(xié)商，方能消解建議相對方的對抗性解讀并達成共識性解讀。因此，勸服性修辭技術(shù)和傳播技藝內(nèi)嵌于社會治理檢察建議的制發(fā)過程之中。其二，社會治理檢察建議是一種協(xié)商行為。監(jiān)督行為在結(jié)構(gòu)上可以解構(gòu)為“問題發(fā)現(xiàn)+問題解決”，但監(jiān)督和協(xié)商可以共融共存。社會治理的邏輯決定了在檢察建議制發(fā)過程中，應(yīng)融入全過程民主的理念，與被建議對象充分溝通、交流、對話，實現(xiàn)協(xié)同合作治理。其三，社會治理檢察建議是一種知識產(chǎn)品。檢察建議制發(fā)的過程，也是知識產(chǎn)品生產(chǎn)、傳播和擴散的過程。與審理司法案件更多采取調(diào)查核實的話語不同，生產(chǎn)知識產(chǎn)品需要引入調(diào)查研究的話語。前者更關(guān)注于“事實—規(guī)范—責(zé)任”之間的對應(yīng)關(guān)系，其背后的循證思維和本質(zhì)主義與社會治理所追求的協(xié)商共治存在張力。社會治理知識是一種地方性知識，而不是自然科學(xué)意義上的普適性知識。社會治理共同體的形成，需要在不同治理主體的知識類型之間進行跨學(xué)科對話交流，進而形成話語共同體。

為實現(xiàn)社會治理檢察建議的話語轉(zhuǎn)型，需要做到以下幾點。首先，從“法律監(jiān)督主體”向“社會治理共同體之一”的角色轉(zhuǎn)換。一方面，檢察機關(guān)在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的協(xié)同治理格局中，應(yīng)以被協(xié)同者角色積極配合；另一方面，也應(yīng)注重發(fā)揮能動的協(xié)同功能，積極參與構(gòu)建社會治理共同體。其次，從通過“單位”間接治理向直接參與社會治理的理念轉(zhuǎn)換。隨著計劃經(jīng)濟下“單位社會”的解組，社會控制范式從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)型，檢察建議以“單位”為建議對象的治理模式應(yīng)當(dāng)相應(yīng)調(diào)整，有必要將制發(fā)對象適度擴散到傳統(tǒng)意義上的單位以外的社區(qū)、社會公眾和其他社會組織。再次，從監(jiān)督與被監(jiān)督的對立關(guān)系向協(xié)商合作轉(zhuǎn)換。一方面，協(xié)商合作可以整合彌補檢察機關(guān)自身監(jiān)督資源的不足；另一方面，協(xié)商合作并不影響檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)，尋求社會共識與合作有助于形成監(jiān)督合力。最后，從強調(diào)權(quán)力話語向注重話語影響力轉(zhuǎn)換。為此，要從規(guī)訓(xùn)管理型檢察建議觀逐步轉(zhuǎn)向開放性治理型、服務(wù)產(chǎn)品型檢察建議觀。

03

社會治理檢察建議程序分軌制

社會治理檢察建議既包括建言獻策型，也包括監(jiān)督追責(zé)懲戒型。后者應(yīng)基于正當(dāng)程序原則，適用于案件化程序；對于前者，應(yīng)基于社會治理共同體的交往范式和實踐邏輯，構(gòu)建與之相適應(yīng)的程序機制。

首先，從職權(quán)主義的案件化程序模式轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)商合作的程序模式。破除職權(quán)主義檢察監(jiān)督的話語霸權(quán)，重構(gòu)檢察建議內(nèi)容生產(chǎn)與傳播擴散的話語體系，引入民主協(xié)商議事規(guī)則，構(gòu)建社會治理檢察建議的共識會議模式，以對話和溝通來化解分歧。加強與社會多元治理主體的協(xié)作，發(fā)揮監(jiān)督與治理的合力。其次，實施韌性治理，即在檢查建議的制發(fā)過程中，實現(xiàn)剛性治理和柔性治理相統(tǒng)一。將追責(zé)性社會治理檢察建議與其他類型社會治理檢察建議進行組合，并完善其程序銜接規(guī)則，為確保檢察建議被實質(zhì)采納提供威懾性力量。韌性治理兼具剛性治理的確定性與柔性治理的靈活性，符合社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯。最后，從單一的案件化程序模式轉(zhuǎn)向知識產(chǎn)品生產(chǎn)的程序模式。社會治理是協(xié)商民主共治的過程，也是知識生產(chǎn)付諸實踐的過程。從社會治理檢察建議作為知識產(chǎn)品的角度看，過于追求發(fā)現(xiàn)真相的案件化程序模式，難以適應(yīng)知識產(chǎn)品生產(chǎn)的現(xiàn)實需求。對此，要汲取知識產(chǎn)品社會化協(xié)同生產(chǎn)的經(jīng)驗，強調(diào)社會治理檢察建議制發(fā)過程中的多元主體參與和跨學(xué)科屬性，以此形成知識創(chuàng)新共同體。

（作者系廣西民族大學(xué)廣西法治與傳播研究院院長、法學(xué)院教授）