作者簡介：金曉偉，寧波大學法學院副教授；徐東濤，中共浙江省委黨校（浙江行政學院）全面從嚴治黨研究中心研究員。文章來源：《中國行政管理》2025年第2期，轉自法學學術前沿公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

綜合行政執法改革有力推進了執法協同研究的功能性轉化，但囿于條塊分割和部門壁壘，行政執法活動如何有效協同仍然缺乏清晰的路徑指引。相較于理論研究的局限，實踐中以行政檢查計劃統籌為切入點的創新探索成為了紓解執法協同困境的重要實現路徑。結合必要性、可行性的理論證成和浙江多地的實踐模式考察，行政檢查計劃統籌的規范、高效實施在一個“彈性空間”中達致動態平衡。分析既有實踐模式展現的多重行動邏輯、經驗策略與階段性缺憾，建議采取管理主義與法律主義的融合進路，完善行政檢查計劃統籌的標準與考核指標，規范行政檢查計劃統籌的權責配置與動態、數字、風險治理手段，共同構建規范高效的執法協同新機制。

引言

20世紀70年代末以來，側重于放松管制、權力下放的去官僚化運動造成了各自為政的局面，不少國家開始探尋建立一種能夠確保政策連貫性和政治協調的公共服務模式，并呼吁“再中心化”與“整體政府”。域外行政改革的總體方向，與中國改革開放以來國家治理呈現的整體性、協同性規律趨于一致，“整體政府”“協同政府”以及“整體性治理”“協同性治理”也逐漸成為學界熱議的話題。執法協同作為其中之一的重要研究議題，系指不同執法主體之間基于共同的目標或任務，通過信息共享、資源共享、業務協作等方式，共同開展執法活動的經驗現象。隨著我國行政體制改革和法治政府建設的推進，執法協同成為提升執法效能、破解碎片化治理難題的重要機制。透過跨部門、跨區域、跨層級的多樣化執法協同研究，-綜合行政執法改革成為實現執法協同的主要模式，并且有力推進了執法協同研究的功能性轉化。然而，囿于條塊分割、部門壁壘等諸多因素，綜合行政執法改革不僅未消除條線分工，反因執法事項的橫向與縱向調整，制造了更多層面的分工，也帶來了更為復雜的基層執法協同需求。宏觀層面，縣級執法部門之間、縣鄉兩級執法機構之間的協同；中觀層面，業務主管部門監管與執法部門處罰之間的協同；微觀層面，執法案件辦理中涉及的案件線索移交與查處之間的協同；等等。各個層面能否達致理想的協同格局，直接影響綜合行政執法改革的成效。

一、行政檢查計劃統籌：改革創新與研究反思

行政檢查多屬于授益行政行為的事后監督和負擔行政行為的預備行為，在執法流程中的典型表現是“許可-檢查-處罰”。鑒于行政檢查在行政執法權力運行環節中的銜接屬性，其在串聯宏觀、中觀、微觀等各個層面執法協同需求方面具有舉足輕重的地位。為此，實踐中出現了以行政檢查為切入點，撬動行政執法活動有效協同的創新探索。實證研究顯示，浙江省嘉興市于2018年率先在行政執法領域推行“綜合查一次”，旨在解決多頭、交叉、重復執法，監管與執法脫節，乃至跨部門、跨層級、跨區域執法系統聯動問題。“綜合查一次”的基層經驗從浙江走向全國，不僅為《浙江省綜合行政執法條例》“執法協同”專章所吸收，而且被寫入《國務院關于進一步貫徹實施 <中華人民共和國行政處罰法> 的通知》（國發〔2021〕26號）向全國復制推廣，為紓解執法協同困境提供了以行政檢查協同為方向的路徑指引。然而，“綜合查一次”的初步推行并未系統解決行政檢查協同的問題。隨著問題和經驗的積累，行政檢查的協同模式開始迭代升級，以浙江多地于2024年初啟動的“行政檢查計劃統籌”工作為標志。行政檢查計劃統籌，系在“綜合查一次”基礎上提出的新概念，既包括“綜合查一次”的機制理念，又嵌入了“計劃統籌”的創新意涵?！坝媱澖y籌”，“計”表意計算，“劃”體現分割，合二為一為分析計算如何達成目標之意，而“統籌”一詞多強調規劃。參考《寧波市統籌行政檢查計劃實施辦法（試行）》第二條之規定，行政檢查計劃統籌可以定義為各級行政執法機關與鄉鎮（街道）依據法定職責、運用各種計劃方法規劃本行業或本區域一定時期內行政檢查的類型與頻次并按章施行的檢查機制。

行政檢查計劃統籌作為“綜合查一次”的迭代升級，新在何處？主要在三：第一，全流程拓展的飛躍。隨著經濟社會的快速發展和政府職能的轉變，行政執法不再一味采用單一的末端處罰方式，轉而強化前端監管以實現從“堵”到“疏”的科學轉變?；谛姓谭ㄈ鞒痰囊暯?，行政檢查可以細分為基于事項的處罰檢查、基于對象的批后檢查和基于巡查的日常檢查三種類別。其中，基于事項的處罰檢查針對違法或疑似違法行為，系以問題為導向的末端處罰前置程序，亦為“綜合查一次”的基本邏輯；而后兩者旨在通過檢查實現風險防控，歸屬源頭治理范疇，體現了行政檢查計劃統籌的流程拓展。第二，從單維度到立體式的飛躍。執法權下沉是綜合行政執法改革的核心內容之一，包括行政處罰及與之相關的檢查、強制等權力，諸多行政檢查事項隨改革推進發生了縱向層級調整。“綜合查一次”系以綜合行政執法部門為牽頭部門，整合其他業務主管部門針對同一對象實施的檢查機制，其本質是一種跨部門的聯合檢查，雖在后續發展中加入了跨層級聯合的元素，但在縱向層面的綜合程度與檢查力度方面始終有所欠缺。相較而言，行政檢查計劃統籌立足整體政府全局，以立體框架疏通條塊關系，在保持原組織體系不變的情況下，采用串聯縱向層級與橫向部門的系統思路，最大程度實現檢查權的綜合與協同。第三，由臨時性向常態化、制度化的飛躍。法治是一種常態化社會治理模式，基層治理創新亦注重長效機制的構建。“綜合查一次”雖在一定程度上減少了檢查頻次，減輕了企業負擔，但該機制在時間、對象等方面的檢查決定具有一定的臨時性，較真正意義的長效法治而言尚存不足。行政檢查計劃統籌則以制度形式確認行政檢查的協同實施，通過多元共性要素統籌周期性、臨時性的檢查計劃和實際任務，克服了檢查因事而起、因人而變的隨機性，賦予了行政檢查常態化、制度化的法治特征?；诖?，行政檢查計劃統籌可謂代表了當下行政檢查協同的最新發展。

縱觀相關文獻，關于行政檢查的既有研究主要涉及概念與性質界定、功能定位、實體與程序規范，以及大數據檢查、非現場監管（檢查）等執法創新方式。值得注意的是，綜合行政執法改革研究將行政檢查作為執法權綜合的重要組成部分，與執法權的橫向整合與縱向下沉形成聯動。遺憾的是，在理論空間中，學界大多從法律主義的視角切入，強調對行政檢查活動的規制，忽略了行政檢查之于行政執法有效協同的重要地位，特別是缺乏針對行政檢查協同嵌入基層治理的機制分析與路徑方案，一定程度抑制了執法協同研究的功能性轉化。在實踐場域中，迭代升級中的行政檢查計劃統籌秉持了以行政檢查撬動執法協同的底層邏輯，彌補了行政檢查協同微觀機制的相對空白。但作為缺乏足夠實踐基礎與理論探討的新生事物，行政檢查計劃統籌的推行無疑需要接受理性論證和跟蹤評估，一系列疑問也將接踵而至：行政檢查計劃統籌因何而起，又為何而生？執法可以被計劃統籌嗎？執法活動的計劃統籌運行與如今的市場經濟體制是否存在沖突？如何消解計劃的確定性與風險的不確定性之間的現實張力？行政檢查計劃統籌的實際運行是否/如何遵循行政執法領域發展的基本規律？黨的二十屆三中全會提出“加強事中事后監管，規范涉民營企業行政檢查”，國務院辦公廳印發《關于嚴格規范涉企行政檢查的意見》要求“合理確定行政檢查方式，最大限度減少入企檢查頻次”，一系列關涉行政檢查計劃統籌必要性與可行性的問題亟待得到理論回應與實踐檢驗，相關經驗做法的規范構造與具體規則設計也需要進一步研究優化。

二、“彈性空間”：行政檢查計劃統籌的理論證成

面對行政檢查計劃統籌的一系列疑問，理論層面的必要性與可行性反思首當其沖。這種反思既建立在行政檢查計劃統籌與其所處宏觀結構的鏈接之中，也關注其與他種微觀機制的碰撞沖突化解。一方面，“綜合行政執法（改革）”與“優化營商環境需求”證成了計劃統籌之必要性；另一方面，“計劃管理體制”“風險規制與防范”以及“運動式治理的制度化”證成了計劃統籌之可行性。結合上述五個維度的系統思考，共同構成了一個總體分析框架（“彈性空間”中的動態平衡），闡明了實施行政檢查計劃統籌的基本邏輯。

（一）行政檢查計劃統籌之必要性

1.現時性需求：綜合行政執法（改革）的重要銜接點

前述提及，綜合行政執法改革不僅未消除條線分工，反而帶來了宏觀、中觀、微觀層面的多重執法協同需求。面對行政執法體制長期“碎片化”困境，基于“整體政府與協同治理”框架的綜合行政執法改革尚需探尋更加細致的解題路徑。實踐現狀與改革趨勢表明，欲解決執法協同之癥結，要害切口在于行政檢查。具體而言，行政檢查的前端銜接行政許可（基于批后監管的行政檢查），后端銜接行政處罰（基于巡查、辦案的行政檢查），是執法閉環體系中的重要銜接點。行政檢查環節能否實現協同，具有影響宏觀、中觀、微觀等各個層面執法協同乃至綜合行政執法改革成效的關鍵意義。

宏觀層面，囿于分散賦權的執法體制影響，行政檢查權亦在縣級執法部門之間、縣鄉兩級執法機構之間分散化配置，加之“條條”“塊塊”張力而形成的差異化檢查邏輯，導致行政檢查的實施呈現“碎片化”的狀況，多頭、重復、交叉檢查乃至“亂檢查”的現象頗為普遍。中觀層面，隨著綜合行政執法改革的推行，不少行政機關的行政執法職能（行政處罰事項）被剝離出來，在特定領域形成了“多個業務主管部門、一個行政執法機構（綜合行政執法部門）”的監管執法格局。從應然的角度來說，相關業務主管部門的末端執法（行政處罰）權劃轉至綜合行政執法部門，但基于行業監管的行政檢查權仍是其法定職責，同時綜合行政執法部門也行使與末端執法（行政處罰）權相關的行政檢查權。然而，實踐中大多數業務主管部門的認知卻是，基于行業監管的行政檢查權與末端執法（行政處罰）權一并劃轉，不愿繼續履行前端監管（檢查）職責，導致改革打造的監管執法協同體系難以有效運轉。微觀層面，部門（層級）間的執法協同表現為執法案件辦理中的業務銜接，而案件線索移交與查處作為執法案件辦理的基本流程，構成了行政檢查協同的具體場景。從案件線索移交前后的核查到立案后的調查，均需在厘清各部門（層級）行政檢查權責分工的基礎上實現業務銜接。然而，執法案件的辦理環節普遍存在行政檢查權責不清的問題，加之案件線索移交標準的模糊，案件線索移交部門和立案查處部門之間的行政檢查權責分工往往演變為“各退一步”的尷尬現象。由此可見，應然與實然的差異在宏觀、中觀、微觀各類執法協同層面均能體現，進一步凸顯出行政檢查在綜合行政執法改革中的重要銜接屬性。無論是從檢查事項還是對象進行分類，各主體的檢查事權也都存在交互之處，使得圍繞行政檢查的計劃統籌得以作為一個切入點，據此回應多重執法協同的迫切需求。

2.時代性審視：優化營商環境的助力機制

法治是最好的營商環境，而優化營商環境的難點、堵點和痛點大多與行政權的運行息息相關。其中，行政檢查在優化營商環境議題下關涉監管主體與監管對象兩端，是市場管理活動中連接政府與企業的重要橋梁。實踐中，行政執法與營商環境的矛盾主要反映在涉企執法檢查方面，具體表現為行政檢查次數過多、頻率過高，甚至出現多頭、交叉、重復檢查的“擾企”現象。因此，行政執法助力營商環境優化的關鍵在于行政檢查的實施，特別指向行政檢查活動的協同優化。為保障市場主體利益，營造良好的營商環境，促進市場經濟健康發展，在國務院《優化營商環境條例》的規范指引下，眾多省市相繼出臺相關地方性法規、政府規章，從原則和規范上對行政檢查活動予以調整優化。例如，《浙江省優化營商環境條例》規定政府及有關部門應當堅持“有事必應、無事不擾”的原則，編制雙隨機抽查事項清單，推進跨部門、跨領域、跨層級多個執法主體的相關行政檢查一次完成，為營商環境提供科學合理的執法環境。

就行政檢查計劃統籌的創新實踐而言，其為優化營商環境提供了新的強勁助力。一方面是調節私主體之間關系，通過檢查發現違法行為、失信企業，對其進行督促整改與處罰，避免市場秩序混亂與惡性競爭，打造公平公正的營商平臺；另一方面是調整公私之間關系，通過控制與規范行政檢查，最大程度減少重復、多頭、隨意檢查，克服“擾企”問題。作為“綜合查一次”的更新迭代，行政檢查計劃統籌對同一檢查對象涉及多個行政檢查按照“一件事”進行整合，在綜合檢查的基礎上分類設置檢查頻次并實時動態調整，進一步為企業減負；同時，各級檢查部門、隊伍受檢查標準制約，嚴格執行行政檢查計劃，確保機制有效運作；最后，計劃統籌以制度化、數字化形式對檢查主體實施監督和考核，約束與規范行政檢查，從內部提升行政檢查能力以助力打造一流法治化營商環境。可見，營商環境升級的背景為行政檢查計劃統籌提供了生發沃土與強勁需求，而以行政檢查推動營商環境優化在邏輯線條與政策導向上亦具有相當必要性。

（二）行政檢查計劃統籌之可行性

1.歷時性考察：計劃管理體制的回顧與反思

行政檢查計劃統籌的目標設定，意味著針對潛在執法（檢查）活動的總體框架設計。然而，其中隱藏的一個邏輯悖論是，面對執法對象和行政違法行為的不確定性，執法（檢查）活動的開展是否適合采取計劃統籌的形式？在此基礎上，行政執法機關又能否真正實現對執法（檢查）活動的計劃統籌？

回顧我國行政管理和執法體制的發展歷程，計劃統籌并非無源之水，而是貫穿始終。新中國成立以來，我國逐步走上了計劃管理體制的軌道，即在國家的集中統一領導下，以制定指令性的經濟發展計劃的形式，對國民經濟各方面實行全面的計劃管理。在長期的計劃管理體制塑造下，各級行政執法機關形成了編制領域執法計劃的工作慣例。改革開放以來，計劃管理體制的傳統并沒有完全革除，編制計劃的工作慣例得到某種程度的延續，呈現出“計劃—執行”的規范化演進特征。例如，2023年8月國務院辦公廳印發《提升行政執法質量三年行動計劃（2023—2025）年》，系統規劃了三年內全面提升行政執法質量和效能的總體要求與重點任務。

基于計劃管理體制的傳統塑造，行政檢查計劃統籌具有較強的實施可行性。首先，面對執法資源供給有限的實踐難題，行政檢查計劃統籌能夠有效分配監管執法力量，優先檢查重點企業與重點領域，以有限資源追求執法效能最大化。其次，行政檢查計劃統籌與市場經濟體制運行并不沖突，二者為手段與目的的關系，實施行政檢查計劃統籌正是以系統性的執法（檢查）手段重塑市場規范、增強市場活力，消解自由競爭帶來的市場弊病。再次，行政檢查計劃統籌在法治框架下展開，避免了計劃經濟的多變性與隨意性。加之行政執法權力運行環節中的相互制約機制（“兩個相對分開”），行政檢查權的綜合并不必然導致權力濫用，反而以制度化、規范化的方式進一步消解了集權帶來的法治風險。最后，行政檢查計劃統籌打破了長期以來各部門因重計劃輕統籌而導致的執法計劃相互重疊甚至沖突的不良狀態，公開的檢查計劃既為行政主體、行政對象提供了可預見性的法律效果，促進檢查規范化發展，又為各部門聯合協同提供了必要的信息資料，有效提升執法協同效能。

2.前瞻性選擇：風險社會的規制與防范

隨著工業化和市場化的快速發展，“風險社會”的到來撬動了治理理念從事后應對向前端預防的重大轉變。一系列防治類法律法規悄然落地，生產安全、交通安全、食品安全等領域得到重點關注，預防性治理體制趨向成熟。行政檢查計劃統籌的制度化實施，給予原本較為分散的行政檢查活動以規范化的法治特征，適逢當下風險治理需求前移的現實背景和預防型法治建設需要。問題在于，我國基于風險規制與防范理念的監管表現不容樂觀，存在社會風險研判重靜態分類輕動態分析、風險評估重結果定級輕過程診斷、風險防控重專業分工輕力量整合三大缺憾。面對風險社會的復雜治理任務，執法計劃的確定性與風險的不確定性之間的張力如何消解，既定的統籌方案如何適應動態變化的風險治理規律？

針對前述三大缺憾，行政檢查計劃統籌的良性實施足以分類化解。其一，在風險評估方面，重結果定級輕過程診斷的問題生成源于末端追責問責的慣性思維。一直以來，行政處罰的規制作用在行政執法活動中較為突出，以致形成“以罰代管”的非正?，F象，監督部門追責問責的目光也通常關注末端執法環節的紕漏。在此背景下，行政檢查工作長期不受重視，缺乏足夠的資源供給，特別是在執法（處罰）權劃轉調整的改革過程中，各部門怠于履行相應的監管職責，導致多個領域出現監管不力甚至空白地帶。而行政檢查計劃統籌的實施是對前端治理的優化完善，有助于及時發現風險隱患，即使出現危險，充足的檢查記錄也能夠幫助業務主管部門快速“尋根”，形成優化方案。其二，在風險防控方面，縱橫雙向的權力整合是實施行政檢查計劃統籌的題中之義，即在“綜合查一次”的基礎上，通過部門間、層級間全面梳理行政檢查事項，輔以綜合檢查、聯合檢查等計劃統籌措施，以整體性檢查體系回應風險防控需要。其三，在風險研判方面，行政檢查計劃統籌的確定性與風險發生的不確定性之間的張力固然存在，而后者恰恰為前者的實施提出了更高的要求。在計劃統籌的制度規范設計過程中，可采取細化指標、動態調整、場景化歸類等方式，建立健全與風險變化規律相適應的分級分類檢查體系，避免具體機制運行的僵化現象。

3.實踐性趨勢：運動式治理制度化的迭代升級

運動式治理系指各級政府、政府部門及其工作人員在治理活動中因政治任務、政策要求或特定問題而展開突擊性、超常規工作，時常冠以“專項行動”“專項治理”等代號。在壓力型體制作用下，基層執法活動多采取運動式治理策略（表現為運動式執法），如特定行政執法機關針對特定執法相對人或違法現象，在特定時間集中人力、物力開展突擊式、超常規的執法活動。運動式執法因其隨意性、臨時性的特點而與法治的穩定性、確定性相沖突，常為學界詬病。特別是行政檢查引發的復議和訴訟問題尚未達成共識，強化了治理者在行政檢查領域部署開展運動式執法的行動邏輯。透過管理主義與法律主義的協調研究，運動式治理無疑具有進一步規范化的必要。

令人欣喜的是，實踐場域中的行政體系和治理機制正在經歷一個不斷轉向理性的過程，運動式治理得以制度化重塑。實證研究發現，基層以“專項治理”為代號的運動式執法活動業已顯現制度化實施趨勢。隨著綜合行政執法改革中“綜合查一次”“監管一件事”等機制的實踐推行，行政檢查由原先較為無序、部門（層級）間相對獨立行使的局面轉向協同配合模式，其中嵌入的分級分類檢查計劃的制定更是為監管執法活動的制度化推行提供了規范指引，增強了監管執法活動的穩定性與確定性。

運動式治理（執法）的制度化趨勢印證了行政檢查活動向計劃統籌方向迭代升級的規律性，以及實施行政檢查計劃統籌的可行性，亦為行政檢查計劃統籌的完善提供了有益啟示。例如，行政決策是運動式治理的依據，決策之前必須明確政策與規制目標，實施之前進行會商討論，形成相應計劃后再進一步推行，從而實現運動式治理活動的規范控制。行政檢查計劃統籌的推行與之類似，檢查事權綜合的初衷在于提高行政效能、優化營商環境，蘊含了規范、高效的雙重訴求，只有通過法制化，才能定型化、精細化，進而增強其執行力與運行力。

（三）分析框架：“彈性空間”中的動態平衡

針對行政檢查計劃統籌的必要性與可行性反思，融入了“綜合行政執法改革”“優化營商環境需求”“計劃管理體制”“風險規制與防范”和“運動式治理的制度化”等五個維度的多重考量。系統觀之，除去必要性與可行性的大體劃分，五個維度之間緊密關聯、相互影響，共同勾勒了行政檢查計劃統籌的理論分析框架：行政檢查計劃統籌的規范、高效實施在一個“彈性空間”中達致動態平衡?！皬椥浴币辉~意指動態平衡，其源于17世紀的物理學領域，隨著學科的融合與借鑒，逐漸從自然科學延伸到社會科學，如今已被廣泛運用于經濟學、人類學、心理學等諸多研究領域。在此基礎上，“彈性空間”成為描述政策執行、法律實施狀況的常用分析框架。同時，作為“綜合查一次”的迭代升級，行政檢查計劃統籌的全流程拓展與立體式飛躍（前兩點創新）的重心在于效能，而常態化、制度化的飛躍（第三點創新）則強調規范，實現了規范與高效的有機融合。

具體而言，計劃管理體制傳統的深刻影響為行政檢查計劃統籌的推行提供了相當的經驗基礎和總體實踐空間。在政府能力和資源供給充沛的情況下，行政檢查計劃統籌的范圍可以覆蓋各部門（層級）的全部行政檢查事項、對象與方式，實現“最大型計劃統籌”。然而，改革不可能一蹴而就，政府能力與資源供給亦有上限，“最大型計劃統籌”并不完全契合綜合行政執法（改革）的階段性演進規律。針對登記在冊的（規上）企業開展“聚焦型計劃統籌”（涉企組合檢查）更具可行性，也回應了優化營商環境的現實需求，意味著行政檢查計劃統籌實踐空間的理性收縮。當然，行政檢查作為源頭治理的重要手段，其計劃統籌實踐空間的過度收縮難以有效防范各類重點、特殊領域的風險隱患。唯有結合多樣化的風險治理場景需求予以動態擴張，適時嵌入“機動型計劃統籌”，方能實現行政檢查活動的預防功能。但是需要注意，“機動型計劃統籌”勢必增加眾多臨時性、非法定的檢查事項，需要破除運動式治理（執法）的積弊，以再度規范的思路達致“制度型計劃統籌”。因此，行政檢查計劃統籌的生成和實施框架寓于“總體—收縮—擴張—再規范”的“彈性空間”之中，融合了規范與高效的雙重價值（圖1）。

圖1實施行政檢查計劃統籌的“彈性空間”

三、行政檢查計劃統籌的實踐模式分析：基于浙江多地的考察

透過理論層面的系統思考，行政檢查計劃統籌是如何實施并促進執法協同的，尚需結合分析框架進一步展開實踐分析。近年來，浙江在深化行政執法體制改革方面走在前列，承接了全國唯一的“大綜合一體化”行政執法改革國家試點工作。2024年1月，寧波市在浙江省內率先制定出臺統籌行政檢查計劃實施辦法，統籌規范各部門各層級的行政檢查計劃，被省司法廳在全省予以推廣。在此背景下，浙江各地快速響應、多點開花，展現出推進行政檢查計劃統籌工作的積極態勢。

（一）“彈性空間”的實踐展開：行政檢查計劃統籌的多重行動邏輯

1.“最大型計劃統籌”：寧波市全面實施行政檢查計劃統籌

作為行政檢查計劃統籌的首創地區，寧波市憑借《寧波市統籌行政檢查計劃實施辦法（試行）》確定的政策框架，全面推動行政檢查計劃統籌工作覆蓋市域各級行政執法機關和鄉鎮（街道），旨在最大限度統籌檢查計劃，實現最大程度整合單部門為跨部門聯合檢查。

在統籌內容方面，囊括各級行政執法機關依據法定職責實施行政檢查制定的雙隨機抽查計劃、重點專項檢查計劃和其他檢查計劃，以及鄉鎮（街道）制定的重點專項檢查計劃、日常巡查計劃和其他檢查計劃。

在業務流程方面，實行“年計劃、月安排、周執行”機制：“年計劃”是指各級行政執法機關、鄉鎮（街道）圍繞國家及省市年度重點工作任務、重點行業風險管控要求以及高頻高風險投訴事件監管需要，并結合檢查對象的信用等情況，合理確定檢查比例和頻次，制定年度行政檢查計劃并向同級綜合行政執法指導機構報送；“月安排”是指各級行政執法機關、鄉鎮（街道）以年度行政檢查計劃為依據，制定重點專項檢查、其他檢查以及日常巡查的月度安排計劃（包含計劃名稱、監管主體、監管對象、監管事項、監管方式、起止時間等要素），報送同級綜合行政執法指導機構予以統籌；“周執行”是指各級行政執法機關、鄉鎮（街道）在綜合行政執法指導機構統籌年度行政檢查計劃和月度安排計劃的基礎上，根據浙江省“大綜合一體化”執法監管數字應用行政檢查系統形成周執行管理。

在任務分工方面，市、縣、鄉三級實現統籌合力：一是市級層面聚焦“統規范”，指導各地各部門科學制定實施檢查計劃，指導辦抓機制橫向統，評估審核各部門提交計劃的檢查依據、檢查對象、檢查事項、檢查方式、檢查時間；部門抓條線縱向統，歸并整合基于同一檢查對象的不同層級行政檢查，推動事項、對象、主體、計劃“一體統籌”；二是縣級層面聚焦“統任務”，統籌市級各部門下發的任務和橫向各條線報送的任務，加強“綜合查一次”、執法監管“一件事”等綜合監管集成，統籌協調跨部門、跨層級聯合檢查；三是鄉級層面聚焦“統人員”，統籌調配執法力量、執法資源，“一支隊伍”完成市區兩級下發的檢查計劃和本地巡查任務，提升監管執法質效。

2.“聚焦型計劃統籌”：涉企組合檢查的縣鄉兩級形態

在方興未艾的改革浪潮中，嘉興市海寧市（縣級）與杭州市西湖區留下街道（鄉級）起步較早，在前期探索的基礎上采取“先易后難、持續優化”的階段性實施策略，將行政檢查計劃統籌的重點聚焦于企業主體，代表了涉企組合檢查的縣鄉兩級形態。

（1）縣級形態：海寧實踐。嘉興市海寧市在全市14萬多家市場主體中篩選出43776家企業作為綜合監管主體，梳理整合全市28個行政部門、2280項涉企檢查事項。在區分重點領域檢查對象和一般領域檢查事項的基礎上，嵌入“三相一就”行政檢查計劃統籌機制（檢查方式相似、檢查對象相同、檢查時長相近、低頻就高頻）。前者以重點監管對象為底數，相似領域部門通過各自對象庫比對查重，以選取“最大公約數”的方式，篩選形成監管對象“交集”。后者則以各部門省權力事項庫內認領的檢查事項為底數，按照“三相一就”機制，篩選形成檢查事項“并集”。最后，各部門在重點領域事項“交集”與一般領域事項“并集”中分別確定檢查領域和檢查對象，依托行政檢查統籌數字模型構建檢查場景。每個場景明確牽頭部門、配合部門、監管職責，全面壓縮檢查計劃數量和檢查總數。

（2）鄉級形態：留下實踐。相較于海寧的實踐，杭州市西湖區留下街道的行政檢查計劃統籌探索更加聚焦，首批試點選取轄區111家規上企業，按照業態類別建立監管對象本底清單。各部門梳理本部門條線與本底清單企業執法事項，根據相關規定和日常檢查實際確定檢查頻次。在部門檢查需要基礎上，街道按照“業態相同、時段相近、低頻就高頻”的原則，整合歸并，精簡檢查事項和人員，一類一表確定檢查頻次。以檢查頻次為依據，制定《留下街道規上企業執法監管統籌檢查計劃》。根據街道檢查計劃的最高頻次，分類對規上企業開啟滾動式檢查，兩月內完成一次檢查。同時，聚焦規上企業的組合檢查亦有溢出效應。案例顯示，留下街道協同綜合執法、市場監管、勞動監察、公安、消防等多個部門組團上門開展“開業合規體檢”，統籌實施消防、市政市容、排水、排污許可等多領域檢查事項，同時提出問題整改指導意見，全過程用時控制在30分鐘以內，有效提升執法檢查效能與企業、群眾的滿意度。

3.“機動型計劃統籌”：北侖區“非約勿擾”綜合管一次和簡單事項委托檢查

寧波市北侖區較早檢視行政許可事前事中事后監管中存在監管缺位，多頭、重復、隨意檢查等共性問題，2023年11月22日提出的“探索建立全區性的行政檢查調控機制”可以視為行政檢查計劃統籌的初步構想。在前期試點審批前聯合踏勘、“綜合查一次”等聯合工作機制基礎上，北侖區于2024年1月8日印發《北侖區提升營商環境“非約勿擾”綜合管一次工作實施方案（試行）》，提出依托浙江省“大綜合一體化”執法監管數字應用平臺，打造“一部門發起預約+多部門積極響應+綜合一次聯合檢查”行業綜合監管格局，實現一次檢查、全面體檢、綜合會診、精準施策。幾乎同期印發的還有《北侖區簡單事項委托檢查工作方案（試行）》，提出聚焦基層治理中常見多發的、簡單易操作的行政檢查事項，形成簡單檢查事項清單，以跨部門委托檢查方式提高行政執法檢查效率。

值得注意的是，北侖區“非約勿擾”綜合管一次和簡單事項委托檢查的制度出臺，適逢歲末年初的安全生產大排查活動，該項工作創新在實踐中率先應用于風險治理場景，生動詮釋了安全與發展的統籌之道。其中，風險治理的場景需求主要由群眾關注熱點、行業治理難點、中心工作重點、部門監管盲點等多個維度綜合而成，據此編制行政檢查（監管）對象分級名錄和簡單事項委托檢查清單，科學確定與之相應的檢查對象、數量、方式和頻次。實證觀察顯示，北侖區的實踐試驗很快獲得省市層面的認可與推廣，基于風險治理場景等重點領域的行政檢查統籌方案也得以嵌入計劃軌道與實施車輪，反映了行政檢查計劃統籌實踐的靈活性與適應性。

（二）行政檢查計劃統籌的經驗策略：在規范與高效之間

系統部署、重點突破與靈活調適，行政檢查計劃統籌的多重行動邏輯基本印證了前述分析框架，兼顧規范與高效實施的一系列經驗策略共同構筑了一個彈性實踐空間。

第一，明確目標導向，差異化探索計劃統籌機制。觀察各地改革文件，行政檢查計劃統籌的普遍出發點在于解決多頭檢查、隨意檢查等亂象，以行政檢查的綜合激發執法協同效能，同時回應減少“擾企”與優化營商環境的政策導向。在具體實施環節，囿于地域、層級等因素所產生的差異，各類計劃統籌模式在側重點與機制內容上具有差異性。例如，寧波實踐系以市域為藍本，基于市域范圍內的統籌能力與較為充分的資源供給，將業務流程架設為年、月、周三級實施體系，而海寧與留下實踐以檢查對象（企業）為核心構建計劃統籌體系，北侖區則重點關注跨部門綜合監管機制，特別以風險治理任務為著力點。

第二，實施層級下移，結構化提升檢查協同質效。參考跨部門協同理論與實踐，上級機關（省、市）主要負責宏觀層面的決策協同與中觀層面的政策協調，下級機關（縣、鄉）具體負責微觀層面的政策執行與服務供應。長此以往，相關工作形成“統籌在上級，實施靠基層”的默認形態。然而，隨著基層綜合執法體制機制的不斷完善，諸多行政檢查事項隨執法權的下沉而一并交由鄉鎮（街道）實施，改變了統籌與實施相分離的默認形態。具體而言，省、市級部門仍保持原統籌任務不變，主要負責本轄區內監管制度設計、統籌協調、監督指導、組織協調等職責。一部分計劃統籌的職責下放基層，縣、鄉兩級既承擔具體監管（檢查）職責，又負責執法（檢查）協同指揮，逐漸成為行政檢查計劃統籌的重要主體和檢查任務制定、開展的關鍵鏈接。

第三，構建協同體系，多維度聯防聯控風險隱患。行政檢查計劃統籌是一個上下聯動、部門協同的系統工程，其由制定時的靜態統籌與實施中的動態統籌兩部分組成，形成以綜合行政執法部門牽頭，業務主管部門、基層執法隊伍配合的協同體系。在計劃制定階段，橫向層面的業務主管部門擁有各分管領域的檢查計劃，統籌通過計劃匯總、聯合會商等方式即可實現；縱向層面的協同相對復雜，上級部門事先確定大致方向與事項范圍，下級部門和鄉鎮（街道）結合上一周期的工作情況具體設計轄區檢查計劃，再經過上下磨合，形成以場景構建為模塊的檢查計劃。在計劃實施階段，統籌工作又分流成檢查任務的動態調整與部門、層級間的協同響應兩個層面：前者根據實際檢查情況適當變化對象、頻次等要素，增強計劃與現實的契合度；后者則通過指揮調度實現聯合執法、業務支撐等協同機制的優化運行。鑒于動靜結合、縱橫交織的協同體系具有高度復雜性，數字技術的嵌入被寄予厚望，如北侖區承接全省行政檢查計劃統籌的數字化改革“揭榜掛帥”項目，從原則、任務、保障全方位構建數字化計劃統籌體系。多維度的協同體系避免了因實施層級下移而帶來的法治和社會風險，而數字技術的嵌入則通過搭建平臺、梳理清單、實時監控、非現場監管等方式消解了計劃與風險之間屬性不合而存在的張力。

第四，規范行政檢查，全流程嵌入監督制約機制。行政檢查的規范實施一方面由計劃與統籌的方式特點決定，另一方面受完善的監督與考核體系良性影響。依托浙江省“大綜合一體化”執法監管數字應用平臺的建設與統一運用，各地以“應報盡報、應統盡統”的原則收集監管過程和結果數據，指揮中心根據數據反饋情況實時調整，有效提升了檢查過程中的規范程度。同時，各地積極運用“三書一函”（執法報告書、執法建議書、執法督辦書、風險提示函）工作機制，通過工作匯報、全過程數據分析等方式，精準定位具體案件、具體問題，著力解決機關、人員在檢查過程中所犯失誤與所遇難點。在工作考核層面，行政檢查計劃統籌主要采取“年度考核+不定期考核”模式，依托數字平臺，圍繞綜合評價指標體系考核要求，建立“日監測、周晾曬、月通報”督查機制。一方面，較為完善的考核機制提供了詳實的監督依據，也避免了上級單位因時而起、因事而起的運動式監督，一定程度緩解了基層檢查工作的壓力；另一方面，全流程、分批次的考核有助于監督效果落到實處，避免下級單位為迎考而作臨時性、突擊性應對，督促其在日常監管中建立健全長效監管機制。

（三）行政檢查計劃統籌的階段性缺憾

行政檢查計劃統籌的廣泛實施立基于各地改革方案搭建的基本框架，但對于一項新的機制發展，各類實踐模式在取得階段性成效的同時也顯現了一系列亟待回應的問題。

1.“最大型計劃統籌”之難：統籌能力不足與意愿不強

“最大型計劃統籌”的范圍囊括多層級多部門主體與多領域對象，繁雜的檢查要素帶來計劃統籌的復雜性指數倍上升。面對重重困難，“不愿統”和“不能統”的意愿、能力問題相繼出現。

第一，統籌意愿不強。在行政檢查計劃統籌的實施主體包括綜合行政執法部門、其他行政執法部門（原業務主管部門）與鄉鎮（街道）三類。其中，綜合行政執法部門雖是行政檢查計劃統籌的主導者，卻面臨橫縱兩方面的掣肘。橫向上，其他行政執法部門的日常檢查活動具有相對專業性和特殊性，諸如市場監管部門的“雙隨機”檢查、應急管理部門的安全生產檢查，與行政檢查計劃統籌的“少檢查”邏輯存在張力，導致部分行政執法部門的統籌意愿不強。同時，在執法（處罰）事項劃轉過程中，原業務主管部門時常存在一種“失去抓手”的認知，從而怠于行使與劃轉執法（處罰）事項相關的、本應當由其行使的檢查權，導致綜合行政執法部門異化為檢查任務的兜底承擔者。鑒于各部門的推諉態度，一些來自綜合行政執法部門的改革者也透露出相當的畏難情緒。縱向上，由于執法協同的開展嵌入了數字化留痕要求，加之自上而下的考核指標束縛，導致行政檢查計劃統籌的實施存在線上線下“兩張皮”的現象。實踐中，一些部門（層級）及其執法人員為了應付數字化考核要求，選擇性地在開展線上行政檢查計劃統籌，而大量的線下行政檢查活動尚未納入計劃統籌范圍，有的地方甚至存在“有考核則上傳、無考核不上傳”的偏頗思維。

第二，統籌能力不足。統籌能力的問題主要表現在數字化改革的差異性、計劃統籌標準的精細度和考核指標的平衡性三方面。首先，行政檢查計劃統籌實施過程中的數字技術嵌入受制于各地區數字化改革的進程，存在極大的區域差異性。即便是在省域數字化改革的浙江，也存在相對優勢和弱勢的地區，行政檢查計劃統籌的數字化方案是否普適尚有疑問。同時，數字技術在應用過程中也存在數字政府建設協同合作水平較低、數據信息資源利用效率低、數據安全問題突出等難題。調研發現，浙江省“大綜合一體化”執法監管數字應用平臺在使用過程中存在數據同步偏差的問題，而各地上報的數據也有待真實性與可靠性的檢驗，無形中增加了行政檢查計劃統籌的難度。其次，由于執法協同的實踐維度眾多，行政檢查計劃統籌的精細化標準尚未形成。例如，海寧市雖以檢查方式、對象、時長和頻率的標準形成了“三相一就”的計劃統籌模式，但較粗的顆粒度實則近乎原則而非具體規則，難以對行政檢查計劃統籌的廣泛實施提供規范指引。最后，作為撬動執法協同的重要創新，行政檢查計劃統籌工作進展自然屬于改革任務考核的關注對象，關涉內部控制與監督、干部晉升與獎懲。然而，現階段關于行政檢查的考核指標設計存在條塊沖突。以檢查次數為例，優化營商環境的“塊塊”治理要求盡可能減少檢查次數，實現“無事不擾”；而特定部門自上而下的“條條”任務要求將檢查次數維持在一個區間（如“雙隨機”檢查），或是增加檢查次數（如安全生產檢查），確?！肮茏★L險”。此外，行政檢查實施的案件轉化率指標設計停留于末端執法理念，與流程前移的行政執法體制改革思路不相適應。

透過上述現實問題，行政檢查計劃統籌的部分潛在風險值得進一步關注。一方面，“不愿統”的背后，本質上是“無事不擾”與“管住風險”之間存在張力。雖然減少行政檢查的總量是實施行政檢查計劃統籌的重點目標之一，但行政檢查數量的降低卻隱含了執法履職風險的上升，似乎難以兩全。另一方面，行政檢查計劃的“統籌”意味著尋找各類行政檢查活動的共性，而統籌標準的顆粒度細化卻存在不當遮蔽甚至消解個性的可能，侵蝕各類行政檢查本身的功能指向。換言之，“不能統”的破解，很可能增加共性與個性之間的張力，影響不同類型的行政檢查活動在計劃統籌的基礎上實現原有的制度目標。

2.“聚焦型計劃統籌”之憂：分級分類監管（檢查）機制隱含的政策偏向

優化營商環境的治理背景要求重點關注涉企問題，各地出臺的行政檢查計劃統籌改革文件也明確指出規范涉企行政檢查活動。然而，行政檢查計劃統籌的應然目標系將全部類型的行政檢查活動納入計劃統籌框架。就市場主體而言，企業與個體工商戶、農戶等主體共同構成了市場經濟的完整布局。此外，還有無需/未經審批或者不特定的監管（檢查）對象需要統籌兼顧。囿于行政資源的有限性，匹配“聚焦型計劃統籌”的分級分類監管（檢查）機制隱含了兩方面的政策偏向。一方面，聚焦（規上）企業的計劃統籌產生了政策資源初次分配的不平等，忽略了面向企業主體之外的大量行政檢查活動，不利于行政檢查計劃統籌的協調開展。另一方面，分級分類監管（檢查）機制依據企業的信用和風險等級賦予之類型化標簽（如白名單、多色碼、等級表等），形成“表現差的多檢查、表現好的少檢查”的差異化檢查邏輯。這一邏輯雖然符合精準化監管（檢查）的效能導向，但囿于統籌意愿與能力的不足，企業的類型化標簽一旦確定，在一個周期內基本處于固化狀態，產生了政策資源二次分配的不平等，容易使企業失去整改動力，與優化營商環境的理念初衷相悖。

3.“機動型計劃統籌”之弊：臨時性、非法定檢查事項的實施困境

因應多樣化風險治理場景需求的行政檢查事項嵌入，輔以配套性的簡單事項委托檢查實施，不可避免地帶來了一系列臨時性、非法定的檢查事項。前者多為自上而下的重點或者專項檢查任務，系對既定計劃統籌方案的間歇性沖擊，所謂“計劃趕不上變化”。盡管各地的改革文件對計劃統籌的實施率（如海寧為75%）和調整幅度（如寧波為月計劃的10%）進行了初步規定，但相對寬松的規范要求仍然給予運動式檢查較大的生存空間。至于后者，法定職責機關與非法定職責機關的檢查合作雖然具有委托協議的法定效力，從功能上強化的檢查統籌，但從權責一致的角度分析，委托檢查活動容易引發責任爭議問題。具體而言，行政任務增設的背后隱含了責任轉移，在末端執法兜底的基層問責生態中，受委托主體出于避責的心理往往抵觸甚至拒絕承擔其他部門（層級）的檢查事項，反過來制約了行政檢查計劃統籌的有效實施。

四、行政檢查計劃統籌的優化路徑：管理主義與法律主義的融合

綜觀行政檢查計劃統籌的實踐模式，各地展現了“最大型計劃統籌”、“聚焦型計劃統籌”和“機動型計劃統籌”的多重行動邏輯，且基本以出臺相關制度文件的形式推動改革政策實施，匯聚了“制度型計劃統籌”的初步探索。一系列先行先試回應了執法（檢查）協同的迫切訴求，也在實踐過程中積累了有益的經驗素材。然而，面對前期實踐顯現的階段性缺憾，行政檢查計劃統籌的后續實施有待優化。良性的權力運行機制需要兼顧有利于充分發揮效能與有利于制約統一的雙重價值。透過前述分析框架和實踐模式分析，行政檢查計劃統籌的優化路徑可以采取管理主義與法律主義的融合進路，從進一步激發統籌效能的角度完善“制度型計劃統籌”方案，從而系統回應規范、高效實施的動態平衡。

（一）權責厘定：行政檢查計劃統籌的流程拓展

行政執法的理想狀態是職能明晰、分工明確，一旦出現職能交叉必然會帶來組織沖突、效率低下的問題。循此邏輯，行政檢查計劃統籌實施中出現的“不愿統”問題，表象是各部門（層級）之間的推諉（或者說博弈），根源則是前端的行政檢查事項配置問題。隨著綜合行政執法改革進程中的權力橫縱調整，行政檢查事項分散化的配置在綜合行政執法部門、其他行政執法部門（業務主管部門）和鄉鎮（街道），使得行政檢查協同成為一項跨領域、跨部門、跨層級的復雜工程。特別是隨著行政處罰權的橫向集中與縱向下沉，原屬業務主管部門的部分監管（檢查）事項時常負加于承接行政處罰權的綜合行政執法部門和鄉鎮（街道），進一步加劇了部門（層級）間的緊張情緒。

因此，行政檢查計劃統籌的工作重心雖在事中檢查事項，但為消解行政檢查機制運行端產生的協同（意愿）問題，有必要將統籌的業務流程向前端拓展，進一步厘清各部門（層級）的行政檢查事項配置。一般而言，區域內各部門（層級）的行政檢查事項包括三種類型：一是業務主管部門的行政檢查，系從批后監管角度發起的行政檢查；二是跨領域跨部門的行政檢查，即由綜合行政執法部門和鄉鎮（街道）綜合行政執法機構發起的行政檢查；三是聯合的行政檢查，涉及各部門（層級）職能交叉時的共同檢查。鑒于行政檢查事項往往依附于行政執法（處罰）事項，在類型化梳理過程中，可以區域內全部行政執法（處罰）事項為指引，倒推至行政檢查事項，分別梳理出以誰為主的牽頭檢查部門（層級）和以誰為輔的協同檢查部門（層級），并通過出臺文件、聯合會商、互簽協議、編制案例等形式予以固定，確保行政檢查的職能明晰、分工明確。與之相應，行政檢查計劃統籌的后端責任厘定同樣重要。因此，還有必要將統籌的業務流程向后端拓展?；跈嘭熞恢碌氖聶嗯渲谩Ｔ瓌t，前端行政檢查事項的厘定有助于明晰后端的行政檢查責任，進而消解委托檢查的責任擔憂和協同檢查承擔者的全部兜底責任。

（二）標準細化：行政檢查共性規律的深度挖掘

面對檢查對象相同、檢查方式相似、檢查時長相近等具有共識但相對寬泛的行政檢查事項統籌標準，行政檢查計劃統籌的實施尚需進一步挖掘各部門、層級的行政檢查共性規律，從而提煉更加細致的統籌標準。具體可以從結構性與顆粒度兩個維度展開：前者系把握行政檢查計劃統籌體系推進的科層制結構，分別抽象出各層級統籌的功能定位與規律特征。如寧波實踐中展現的，市級層面“統規范”、縣級層面“統任務”、鄉級層面“統人員”，結構化推進行政檢查計劃統籌的規范高效實施。后者系在既有的統籌標準基礎上進一步分解二級指標，如檢查對象按照不同行業、規模、數量予以細分；檢查方式包括“雙隨機”、重點專項、即時檢查，兼顧法定抽查頻次、重點監管事項、無感監測適用等個性要求；檢查時長包括短時間、中等時間、長時間；等等。隨著統籌標準的顆粒度細化，行政檢查事項的多樣化組合模式實際上構成了一個立體空間（圖2），為行政檢查計劃統籌的具體實施提供了操作框架。

圖2行政檢查事項的多樣化組合模式

除了常規的計劃統籌實施，在涉企組合檢查的基礎上結合地域特色、主流產業發展、區域治理需求拓展“聚焦型計劃統籌”的面向也是挖掘行政檢查共性規律的獨特方式。例如，海寧市以“政務航空”為牽引深化空地一體的執法檢查，梳理統籌52項無人機檢查事項，布建55個跨部門綜合監管自動化機巢、1.4G專網“移動基站”，推行無人機空中巡查、電子眼移動監管等非現場監管模式，疊加AI算法建成“兩違”防控、污染排放、職業健康等多類涉企無感監測場景，有效減少入企實地檢查頻次。在優化營商環境背景下，回應各類市場主體多元訴求的預約式指導服務也成為統籌行政檢查的嶄新路徑。例如，北侖區推行合規指導“綜合管一次”，依托自貿區法治保障中心，率先成立浙江省首家企業行政合規指導中心，強化行政檢查計劃統籌的實施結果運用，為存在問題的企業及時提供合規整改意見，幫助企業提升合規管理意識，助推轄區內企業高質量發展。

未來值得期待的是，隨著行政檢查計劃統籌數字化系統的探索建設，行政檢查事項的統籌標準具備了持續細化的可能：通過標簽化的形式將各類行政檢查事項歸集至數字化系統，在檢查部門、對象、方式、時長等多維要素的數據碰撞中挖掘更多的行政檢查共性規律，構建基于數字模型運作且支持迭代升級的計劃統籌標準體系。當然，統籌標準的細化不能以侵蝕各類行政檢查的原有制度目標為代價，需要在共性與個性之間尋求平衡。因此，行政檢查計劃統籌的實施應當秉持“組合”而非“融合”的立場與限度。無論是針對“雙隨機”檢查、安全生產檢查，還是其他領域（部門）、臨時性的檢查，單項檢查數量的減少亦或既有檢查方式、邏輯的改變并非計劃統籌的直接目標，而統籌的理性實現系指基于更加精細的統籌標準找到不同行政檢查模式的多樣化組合實施形態，以行政檢查的組合實施推動區域檢查效能的逐步提升與檢查總量的有序下降。

（三）考核調適：線上線下計劃統籌的雙輪驅動

考核排名作為提升行政效能、推進改革實施的激勵型機制，在科層化體制中發揮重要作用。然而，隨著管理、服務理念對行政執法過程的時代塑造以及優化營商環境的政策導向，基于結果導向的考核指標設計可能偏離行政執法體制改革的初衷。事實上，無論是批后監管（檢查）還是日常巡查（檢查），行政檢查活動具有鮮明的預防性特征，其實施效果難以從量化數據上得到直接體現。行政檢查計劃統籌亦然，特別在其實施的初期階段，過于剛性的指標設計易使排名導向的“治理錦標賽”模式與“問題/需求—解決”導向的回應型治理模式互斥，乃至影響行政檢查協同質效的實現。因此，圍繞行政檢查計劃統籌的考核指標設計當就其階段性缺憾予以調適。

一方面，豐富考核維度，兼顧線上線下計劃統籌的兩個實際。隨著時代與科技的不斷發展，治理理念與手段取得了飛躍式的革新，行政檢查計劃統籌的能力不足也充分反映了數字技術嵌入的重要作用。以北侖區為例，區級各部門、街道的行政檢查事項總數高達數千項。面對“最大型計劃統籌”的龐大底數，僅靠人工作業顯然難以完成，而數字技術的嵌入為此提供了可能。調研發現，北侖區在“綜合管一次”和“簡單事項委托檢查”兩個方案運行基礎上，探索研究“行政檢查計劃統籌的規則和邏輯”，將行政檢查事項數字化和標簽化，梳理檢查事件各要素背后的關聯性，以數字化手段替代“人工統籌”，優化執法資源的配置，建立一套可復制的檢查計劃統籌數字模型，以“數據喂養”方式優化和迭代模型，在市平臺完成開發建設，適時向省平臺融合，提級全省復用。誠然，各地的數字化改革進程存在非均衡性，現階段各領域的數字技術嵌入多采取“一地探索、省級應用、全省適用”的工作理念，因而數字化手段僅是行政檢查計劃統籌的手段之一，線下層面的計劃統籌仍然不可或缺。從實質性推動計劃統籌的角度考慮，線下尚有巨大的施力空間，也是考核指標設計需要重點回應的方面。

另一方面，優化考核導向，推動考核指標重心由結果轉向過程，圍繞統籌意愿（各部門/層級的配合程度）、統籌能力（實際情況與改革需求）展開監督考核。從結果向過程的角度分析，既有的考核指標除了關注計劃檢查率、按期完成率、監管糾正率、檢查下降率等結果性指標，諸如增加跨部門場景、跨部門計劃任務數、檢查效能的過程性指標同樣需要重視。從回應統籌意愿和能力的角度分析，行政檢查的實施主體多在縣鄉兩級，考核指標則由國家、省、市層層下達。面對層級間、條塊間的邏輯張力，考核指標的優化設計當以形成共識為基本思路。層級間，改變制定者不參與檢查、檢查者不參與制定的抵牾。上級作為考核單位，負有充分了解下級行政檢查情況之責，除定期聽取工作報告外，應制定計劃進行基層檢查工作實地調研，以實際情況、改革需求為導向調適考核指標。條塊間，探索設計融合“綜合查一次”與“雙隨機”、重點、專項檢查的結構性考核指標，在尊重條線檢查規律的基礎上設定臨時性檢查的年度上限，綜合實現檢查總量下降。

（四）實施規制：動態、數字和風險治理手段的制度完善

1.分級分類監管（檢查）機制的動態性補充

分級分類監管（檢查）機制對應了檢查對象、頻次的事前劃分與事中事后調整。由于市場整體情況與企業個體情況的持續變化，檢查對象的風險和信用等級以及相應的檢查頻次應當處于經常性、局部性的動態調整狀態。因此，面對實踐中分級分類監管（檢查）機制存在的固化狀態，相關部門在加強部門（層級）間信息互通的基礎上，可以探索構建數字模型預測監管（檢查）對象的等級變化，動態調整相應的檢查策略。除了來自政府單向的動態性補充，促進互動式的政商關系也是與之緊密相關的議題。實證觀察顯示，臺州市探索推行企業自查自檢制度，依據各領域、行業監管規則與標準，編制涵蓋企業開展自查自檢事項、內容、標準、方式的“企業自檢清單”，指引企業定期開展自查自檢。對于積極開展自查自糾的企業，既定的入企檢查頻次相應降低，據此補充分級分類監管（檢查）機制的動態性。借鑒臺州實踐經驗，進一步激發各類企業的自查自檢積極性，有助于分級分類監管（檢查）機制得到持續的動態性補充。

2.數字技術賦能行政檢查活動的功能性規范

從大數據中創造價值并不意味著盲目追隨大數據分析的結果，決策也要考慮規范性因素。數字時代的行政檢查活動亦是如此，需要兼顧規范與高效，實現功能性的規范構造。面對線上計劃統籌的考核壓力與執法人員的數字能力短板，一方面是優化升級數字技術應用，持續提升執法人員運用數字技術實施行政檢查的能力水平，在使用端消解檢查人員的抵觸情緒與不良體驗；另一方面是堅持智慧監管、360度監管策略，結合具體監管事項統籌風險監測、執法協同等需求，明確信息共享的范圍、方式、頻次等，充分實現監管流程數字化，以抓取數據代替上傳數據，減少人為因素造成的影響。在功能性的考量之余，數字技術的嵌入仍然應當置于以法律規范保障人權的議題之下。數字時代的行政法既要形式合法也要實質合法，依法行政原則對行政檢查提出的法律保留、程序規范和實體規范要求同樣適用于大數據檢查。因此，從數據收集到線索移送，依托數字工具而展開的行政檢查均需全流程遵循合法、正當、必要原則，契合行政檢查法律規范體系與數字行政規范體系內容。

3.臨時性（觸發式）檢查事項的機制性耦合

風險治理對行政檢查的靈活性、不確定性、復雜性需求，與計劃統籌所要求的的線性、規律性、簡單性之間存在張力。如何將臨時性（觸發式）檢查事項有機嵌入行政檢查計劃統籌的系統實施，寧波、海寧等地的制度方案普遍預留了一定的彈性空間。而透過制度層面的彈性規定，尚需依托數字化平臺進一步設計臨時性（觸發式）檢查事項與行政檢查計劃統籌實施的耦合機制，打造“機動型計劃統籌”的升級版。具體可從兩個方面展開：一方面是統籌機構的主動耦合，將準備實施的臨時性（觸發式）檢查事項及時納入計劃安排與執行的中微觀層面予以碰撞，主動發掘、匹配便于共同實施的其他檢查事項；另一方面是行政檢查主體的被動耦合，即臨時性（觸發式）檢查事項的實施主體在平臺發起即時匹配申請，等待統籌機構或是其他檢查實施主體主動與之耦合，形成具體組合實施形態。需要注意的是，各部門（層級）的耦合時限需要在數字化平臺及其業務流程中予以明確規定，以保障耦合機制的實效性運行。

改革與法治相伴而生，行政檢查計劃統籌的創新視角雖以提高執法協同效能為主要目標，但法律主義的規范構造不可或缺。一方面，防止以保護為本意的治理機制異化而產生的制度風險，另一方面也為效率的穩步提升提供相當助力。當然，法律主義的規范構造也不能忽略行政管理目標的實現，將權力限縮在難以有效實施的境地，而應結合現實背景、體制機制、社會基礎等因素合理考量權力運行的空間，實現管理主義與法律主義的有機融合。

結論

作為行政檢查協同的迭代之舉，行政檢查計劃統籌的應運而生代表了紓解執法協同困境的重要實現路徑。針對這一綜合行政執法改革中的新興實踐，本文圍繞“綜合行政執法（改革）”“優化營商環境需求”“計劃管理體制”“風險規制與防范”以及“運動式治理的制度化”的關聯性思考共同闡明了其中的基本邏輯，據此構建了具有一定解釋力的“彈性空間”分析框架，為行政檢查協同的創新發展與機制運行提供了理論基礎。同時，透過行政檢查計劃統籌的多重行動邏輯與經驗策略，可以發現實踐場域中亦已存在“彈性空間”的嵌入邏輯，但存在一系列階段性缺憾亟待補正。對此，行政檢查計劃統籌的后續優化路徑可以采取管理主義與法律主義的融合進路： 一是 全面推動統籌的流程向前端與后端分別拓展，跨界厘定行政檢查的權責配置； 二是 深度挖掘行政檢查的共性規律，從結構性與顆粒度的角度分別細化統籌標準； 三是 系統回應線上線下計劃統籌的雙輪驅動，面向問題/需求適時調整考核指標設計； 四是 持續完善分級分類監管（檢查）、數字技術賦能行政檢查、臨時性（觸發式）檢查等方面的制度設計，確保行政檢查計劃統籌規范、高效實施的過程規制。一言以蔽之，于管理主義視角下完善行政檢查計劃統籌的標準與考核指標，于法律主義視角下規范行政檢查計劃統籌的權責配置與動態、數字、風險治理手段，以行政檢查計劃統籌的規范、高效實施書寫新時代執法協同的實證樣態，助力整體政府進程中的綜合行政執法改革目標達成。當然，受到改革進程的階段性、行政組織體制的分散性、地方實踐樣本的碎片性等因素的限制，本文的研究尚存諸多局限，相關思路建議的精細度還有待進一步完善。“實踐是檢驗真理的唯一標準”，行政檢查計劃統籌的實施效果（特別是之于執法協同）如何客觀評價，其中的各項制度機制設計如何更好地回應規范與高效的價值需求，有待于更多的學術關注與跟蹤研究。