農(nóng)業(yè)項目用地是否必須轉(zhuǎn)為建設(shè)用地？設(shè)施農(nóng)用地備案缺失是否必然導(dǎo)致行政處罰？

某生態(tài)科技公司通過土地承包合同獲得72畝集體土地，用于建設(shè)花卉溫室大棚。行政機關(guān)以“未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批”“非法占地”為由，對其處以66萬元罰款并責令拆除、沒收建筑。法院認定行政機關(guān)事實認定不清、程序違法，判決撤銷處罰決定。

本案要重點關(guān)注以下問題：1.事實認定問題，行政機關(guān)未履行設(shè)施農(nóng)用地性質(zhì)審查義務(wù)。依據(jù)《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》，設(shè)施農(nóng)用地屬于農(nóng)用地范疇，無需辦理轉(zhuǎn)用審批，但需完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案程序。本案中，行政機關(guān)僅以“未取得用地審批手續(xù)”為由處罰，卻未審查涉案項目是否屬于設(shè)施農(nóng)業(yè)范疇。法院指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已多次將企業(yè)列為農(nóng)業(yè)示范項目并支持備案申請，行政機關(guān)未核實備案材料直接認定“非法占地”，屬事實認定重大疏漏。2. 法律適用的“選擇性忽視”，行政機關(guān)混淆“設(shè)施農(nóng)用地”與“非農(nóng)建設(shè)用地”管理規(guī)則。設(shè)施農(nóng)用地的核心特征是“直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，其建設(shè)行為受特殊政策保護。涉案企業(yè)提交了科技部門立項文件、農(nóng)業(yè)項目資金批復(fù)等證據(jù)，證明其溫室大棚用于蝴蝶蘭種苗培育，符合設(shè)施農(nóng)業(yè)定義。行政機關(guān)卻僅引用《土地管理法》第43條、第44條，未結(jié)合國土資發(fā)〔2014〕127號文件綜合判斷，屬于片面適用法律。3. 程序違法的“連環(huán)陷阱”，行政機關(guān)未履行法定告知與糾錯職責。根據(jù)國土資發(fā)〔2014〕127號文件，縣級行政機關(guān)對設(shè)施農(nóng)用地備案申請負有審查義務(wù)，若不符合條件應(yīng)書面告知并督促整改。本案中，企業(yè)已向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提交備案申請并獲支持意見，但行政機關(guān)既未主動審查備案材料，也未在處罰前告知補正程序，直接作出“一刀切”處罰。法院認定，行政機關(guān)未給予企業(yè)補救機會，違反行政處罰法第三十條“事實不清不得處罰”的規(guī)定。

再次提醒各位企業(yè)，在項目立項時明確用地性質(zhì)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具書面認定意見，避免后期被認定為“非農(nóng)建設(shè)”；與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂用地協(xié)議后，立即啟動設(shè)施農(nóng)用地備案程序，保留提交記錄、溝通函件等證據(jù)；若遇行政機關(guān)現(xiàn)場檢查，需當場提供項目立項文件、科技扶持批文、生產(chǎn)記錄等，證明農(nóng)業(yè)用途真實性；收到責令整改通知時，第一時間提交書面申辯并附證明材料，要求行政機關(guān)重新核查用地性質(zhì)；在土地承包、備案申請階段即引入律師團隊，規(guī)避用地性質(zhì)爭議風(fēng)險。

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