走出去智庫（CGGT）觀察

近日，美國卡內基國際和平基金會網站發布文章“The Trump Administration May Be About to Repeal the AI Diffusion Rule. Here’s What It Should Do Next”，探討了特朗普政府廢除拜登政府制定的“人工智能擴散規則”后可能采取的新政策選項。

走出去智庫（CGGT）觀察到，美國商務部日前宣布撤銷原定5月15日生效的“人工智能技術擴散管制規則”——該規則由前美國總統拜登推出，將芯片進口國劃分為三個等級。據報道，特朗普政府正起草替代方案，并可能轉向與各國就單獨協議進行談判。

美國AI技術出口政策將有哪些變化？今天，走出去智庫（CGGT）刊發美國卡內基國際和平基金會文章的編譯內容，供關注美國AI監管的讀者參閱。

要點

1、如果政府過于傾向于控制，將切斷美國科技公司與主要外國市場的聯系，并可能減緩人工智能的發展速度，惡化美國的貿易平衡，并危及美國在人工智能領域的領先地位。

2、新規則還將使政府能夠追求其自身的地緣政治優先事項，如與印度和以色列等國家建立更緊密的關系。

3、利用芯片作為談判工具將使政府在國際談判中獲得額外杠桿，并將與特朗普更廣泛的交易主義及其與個別國家達成協議的貿易策略相契合。

正文

現有規則（拜登政府“人工智能擴散規則”）試圖通過將世界分為三類國家，以規范全球最強大的人工智能芯片的銷售和先進人工智能模型權重（編碼系統核心智能的參數）的存儲：

·一類是幾乎不受限制的少數美國親密盟友；

·一類是包括中國和俄羅斯在內的已受武器禁運的國家，這些國家已被禁止接收美國芯片；

·還有一大類中間國家，其中大多數芯片的運輸可以繼續進行，但那些用于構建超大型計算集群的芯片將受到額外審查，或在最大規模上被完全禁止。

規則的設計者試圖在保持美國對強大人工智能系統的控制與促進美國人工智能產品和服務出口的重要性之間取得平衡。他們的解決方案是確保最大的計算集群和最強大的人工智能系統留在美國和少數親密盟友手中，同時允許絕大多數商業活動基本上不受阻礙地進行。與此同時，他們還建立了一個框架，利用人工智能出口作為對地緣政治搖擺國家的杠桿，激勵其他國家政府采用美國的技術標準和保護措施，以換取美國芯片。換句話說，該規則是本文作者在其他地方所描述的國際人工智能政策三個可能目標（控制、推廣和杠桿）之間的妥協。

公開報道顯示，特朗普政府正在考慮一系列替代該規則的選項。美國官員可以像拜登政府一樣，繼續依靠國家分級的做法來平衡控制、推廣和杠桿這三個目標。或者，他們可以更激進地傾向于這三個目標中的一個。為了實現最大化控制，他們可以對包括美國盟友在內的所有國家實施更嚴格的限制，以鎖定美國在先進人工智能技術上的壟斷地位。為了最大化推廣，他們可能會大幅放寬控制，很可能通過廢除現有規則而不加替代來實現。最后，為了加強其談判地位，他們可以在更廣泛的談判中利用芯片出口作為杠桿，加倍下注于政府間的定制協議，作為雙邊交易策略的一部分。

目前尚不清楚特朗普政府將選擇哪條路線。政府內部存在多個相互競爭的派系，政策制定者除了表示希望重寫現有規則外，幾乎沒有透露其他意圖。因此，本文考慮了一系列廣泛的選項，以幫助構建辯論框架并強調所涉及的權衡。最終，本文認為，無論新政府如何設計其替代擴散規則的方案，政策制定者的最佳選擇是采用某種形式的國家分級框架，盡管要對拜登的提案進行一系列修改，包括給予印度、以色列和波蘭等主要美國伙伴更優惠的待遇；加大對向中國走私芯片的打擊力度；以及利用芯片作為杠桿，與地緣政治搖擺國家達成明智的協議。

其他每個選項都伴隨著嚴重的風險。如果政府過于傾向于控制，將切斷美國科技公司與主要外國市場的聯系，并可能減緩人工智能的發展速度，惡化美國的貿易平衡，并危及美國在人工智能領域的領先地位。與此同時，如果政策制定者基本上取消對除中國以外其他國家的出口控制，他們將使大規模芯片走私持續進行，并加速將這一核心戰略技術轉移到包括海灣國家在內的一系列不與美國共享利益的國家手中。最后，如果政府試圖避免一個全面的全球框架，而是試圖在一系列雙邊交易中贏得杠桿，它將發現自己陷入數十場談判和數千個許可決定的泥潭中，而它缺乏處理這些事務的行政能力。結果將是，要么達成不平等的交易，以虛幻的貿易讓步換取寶貴的技術；要么陷入僵局，無意中導致美國政府關閉其最重要技術之一的出口。

選項一：回歸國家分級框架

政府似乎計劃全面廢除擴散規則，同時保留對2022年首次實施的武器禁運國家以及2023年首次對中亞和中東另外兩組國家實施的現有控制。政府還似乎準備對馬來西亞和泰國等已成為走私熱點的東南亞國家實施額外控制。

這種方法是對政府所面臨壓力的合理短期回應，尤其是來自急于開拓外國市場的美國公司的壓力。但遲早，官員們可能會發現，他們只是移動了擴散規則試圖解決的問題，而非解決了這些問題。拜登政府在2023年對中亞和中東實施控制，部分原因是擔心技術被轉用至中國。此后，東南亞出現了走私活動。如果華盛頓對一組新國家實施控制，走私活動可能會再次轉移，或許會轉移到印度、亞洲其他地區或拉丁美洲，迫使美國再次實施更多輪次的控制。

如果官員們最終厭倦了這種“打地鼠”的游戲，他們可能會回到類似于擴散規則的邏輯上來：對武器禁運國家實施嚴格控制，對存在轉用和濫用風險的廣泛中間國家集團實施較寬松的控制，對美國親密盟友組成的內圈國家則實施很少或沒有控制。在這種情況下，特朗普政府將有機會創建一個更簡單、更強大的框架。除其他事項外，這將涉及糾正拜登政府時期的政策錯誤，并使政策更符合特朗普政府的優先事項和世界觀。要理解這一選項，有助于回顧拜登政府當時所面臨的政策問題及其制定規則的邏輯。

該規則的核心思想很簡單——平衡對可能具有重大國家安全影響技術的控制與促進美國出口的需要——但政府制定的規則卻很復雜。基于這樣一種理念，即規模（在計算能力、數據和消費者使用方面）可能在未來十年內解鎖人工智能技術的重大突破，擴散規則對出口到大多數國家的先進芯片數量設定了上限。數據中心提供商只有在滿足嚴格的安全標準、遵循廣泛的報告規則，并且在是美國公司的情況下承諾將大部分先進芯片留在美國，才能超過這些上限。即便如此，它們仍被禁止在世界大部分地區建造最大的數據中心——拜登政府設定的這一上限每年都會提高。在這些超大型集群上訓練的模型權重也受到控制：公司不得在武器禁運國家存儲這些權重，并且只能在嚴格遵守網絡安全標準的情況下，將它們出口到總部位于親密盟友集團的實體。

從基本結構來看，這是一個平衡保護與推廣以及與搖擺國家經濟伙伴關系的合理方式。但拜登政府在其規則中犯了幾個錯誤，特朗普政府可以在任何替代規則中加以糾正。新規則還將使政府能夠追求其自身的地緣政治優先事項，如與印度和以色列等國家建立更緊密的關系。除了其他改革外，這些變化將有助于擴大美國的市場機會，為各國留在美國軌道上創造強大激勵，獎勵那些采取符合美國利益行動的國家，并打擊向中國的走私活動。在任何采用分級結構的替代規則中，政府都應考慮：

1.擴大受青睞國家名單：擴散規則中不受出口許可限制的親密美國盟友名單并未包括以色列、波蘭、葡萄牙、瑞士以及東歐大部分地區等主要美國伙伴。新的受青睞國家名單可以包括這些國家，以及冰島和整個歐盟。這些國家目前走私和治理風險較低，且是美國云服務提供商的重要市場。此外，讓華盛頓被視為將其合作伙伴排除在人工智能雄心之外，也會帶來高昂的外交成本。

2.明確通往受青睞地位的途徑：盡管擴散規則設想了通過政府間協議提高芯片上限的可能性，但并未提及國家從中間組升級到親密美國盟友和伙伴受青睞圈的可能性。然而，無論新政府如何調整國家分組，它都可以更明確地表示，在任何潛在的政府協議中，從一組升級到另一組都是可能的。它不必具體說明升級需要哪些改革——保持談判杠桿是個好主意——但可以讓外國政府知道，如果它們能提出有吸引力的提議，就可以顯著改善獲得芯片的機會。這除了能提高美國的杠桿作用外，還將減少任何政策旨在永久排除全球南方的看法。

3.降低對中間組國家無許可芯片銷售的門檻：擴散規則的中間組國家每年每家公司無需許可即可獲得相當于約1700塊英偉達H100芯片的出口量。這一例外旨在支持研究和小規模商業用途，但設定的門檻高于這些應用通常所需的水平，而且通過設立多個空殼公司，一家公司可以在不經過審批程序的情況下積累大量芯片。對于未來任何中間組國家，政府可以將這一數字降低到約300塊H100當量芯片，然后在接下來的三年中每年將門檻提高一倍，以考慮芯片性能的提升。

4.提高對印度等主要美國伙伴的出口限額：該規則允許從2025年至2027年，中間組每個國家每年最多可獲得5萬塊H100當量芯片，如果該國與美國簽訂政府間協議，這一上限可以翻倍。對于大多數國家來說，這足以涵蓋大部分商業用途：大多數數據中心所含芯片數量遠少于5萬塊。但由于印度規模龐大且具有戰略重要性，它可能會很快達到這一上限，因此應在未來規則中給予其更高的配額，并在政府間協議中進一步增加。

5.允許受信任公司在每個中間組國家部署更多芯片：該規則阻止獲得受信任地位（即通用驗證最終用戶）的主要云服務提供商在任何單個中間組國家安裝超過其人工智能計算能力7%的芯片（或在中間組整體中部署的人工智能芯片不超過25%）。鑒于其他安全要求和25%的上限，7%的限制對保護國家安全的作用微乎其微。任何未來的框架都應要求主要美國云服務提供商將其大部分人工智能計算能力部署在美國和親密盟友境內，但不應像7%的限制那樣實施國家層面的要求，而是應允許企業在總體限制內獨立決定最適合其運營的地理分布。

選項二：美國壟斷

第二個選項是政府加倍努力實施控制策略——試圖通過嚴格限制先進人工智能芯片對所有其他國家的出口，來創造美國在人工智能領域的壟斷地位。為此，政府將對全世界實施許可要求，很可能是在一個較低的芯片門檻之上。

這一策略背后的邏輯很簡單。國家安全界和共和黨內的有影響力的聲音認為，美國正與中國陷入一場“人工智能軍備競賽”。盡可能多地將人工智能芯片留在美國，并防止公司將前沿模型權重存儲在風險較高的地點，可能會使華盛頓控制強大人工智能的開發和使用，并降低其他國家將美國技術轉用于中國、使其面臨網絡間諜風險，甚至奪取美國公司在海外數據中心物理控制權的風險。去年，美中經濟與安全審查委員會建議國會啟動一項人工智能領域的“曼哈頓計劃式”項目。任何這樣的項目都將像最初的曼哈頓計劃一樣，需要在美國囤積（甚至壟斷）原材料——當時是鈾；現在是圖形處理器（GPU）。

盡管這一策略的支持者可能認為這將有助于美國比其他國家更快地推動人工智能前沿發展，但對親密盟友實施限制更有可能損害而非幫助美國人工智能產業。一方面，美國可能難以迅速提供足夠的電力來支持人工智能產業的計劃。盡管許多對電力和許可的擔憂被夸大了——而且特朗普政府已經在努力解決這一問題——但如果沒有美國盟友（如澳大利亞、加拿大和挪威）提供的大規模電力，美國公司將不得不放緩其數據中心的建設速度，從而使美國在特朗普決心要贏的競賽中落后。

對芯片銷售的嚴厲限制也將通過將美國人工智能開發者排除在大多數外國市場之外而損害美國企業。谷歌、微軟和亞馬遜等云服務提供商已經建立了全球數據中心網絡，部分原因是受數據本地化法律和減少延遲需求的推動；如果它們無法建立相應的人工智能數據中心，它們將在幾乎所有全球市場中處于不利地位。盡管美國公司目前主導著云服務市場，但其他國家（尤其是中國）代表著一種潛在但現實的競爭來源，如果美國公司在海外建設方面面臨過度限制，這種競爭可能會在未來幾年內激增。擴散規則試圖通過允許開發（除最大項目外）繼續通過驗證最終用戶計劃在全球范圍內進行，同時將最重要的訓練數據中心留在美國和親密盟友境內，來平衡這一難題。進一步收緊限制將可能破壞這一平衡。

破壞與親密盟友的關系也將帶來其他成本。最初的擴散規則引發了包括印度和以色列等特朗普政府的天然盟友在內的幾個美國伙伴的抱怨，認為它們被排除在最受青睞的群體之外；將全世界都排除在外將引發更大的外交不滿。美國盟友可能會限制聯合研究，直到它們重新獲得芯片訪問權限，或在其他問題上采取報復行動。正如政府在關稅問題上所發現的那樣，一項對全世界實施高貿易壁壘的政策在政治和經濟上都是不可持續的。

美國對華出口控制的關鍵伙伴（包括日本和荷蘭）可能會拒絕在禁止芯片制造設備銷售或限制為中國境內機器提供服務方面進行額外合作。這些國家有許多手段可以拖延合作，而政府幾乎沒有工具可以迫使它們遵守。在最壞的情況下，它們甚至可能撤銷現有限制，這一舉動將使中國芯片制造商迅速趕上其外國同行。如果其他國家發現，提供可靠的先進人工智能芯片來源的唯一途徑是提振中國的芯片制造，那么它們將有特別強烈的動機去這樣做。在這種情況下，美國官員可能會求助于對使用美國技術生產的外國芯片和設備實施域外控制的法律機制（即外國直接產品規則），但廣泛適用這一規則將帶來外交和戰略風險。

選項三：廢除而不替代

與其試圖將所有先進人工智能開發留在美國，政府可能希望干脆放棄任何類似于擴散政策的東西，希望通過允許美國公司以很少的限制出口其產品來讓行業和自身都更容易實施。它可以追求一種推廣策略，正如軟件巨頭甲骨文公司所說，試圖通過允許美國公司在很少限制的情況下出口其產品來“淹沒市場”。為此，政府可以將情況恢復到2025年1月之前的狀態，當時限制僅適用于武器禁運國家（包括中國、伊朗和俄羅斯）以及另一組存在技術轉用高風險的國家，包括沙特阿拉伯、阿拉伯聯合酋長國以及波斯灣和中亞的其他國家。有報道稱，政府可能會在短期內這樣做，而這遠非最壞的結果。或者，政府可以廢除對武器禁運國家集團以外所有國家的限制，為美國芯片向世界大部分地區的出口開綠燈。

采取這一做法將使政府的工作在短期內變得更容易，并讓行業更高興，但該規則試圖解決的難題不會消失。通過包括東南亞國家在內的第三國向中國走私芯片的活動將繼續進行。（即使政府打擊當前的走私熱點，走私者也可能會轉移其業務，而非完全放棄。）如果政府保持對海灣和中亞的限制，它將需要為這些國家的許可申請制定政策。如果它廢除對武器禁運國家集團以外所有國家的限制——或與海灣地區的一些伙伴達成過于慷慨的交易——華盛頓將失去對地緣政治搖擺國家的杠桿，并將眼睜睜地看著又一個行業被轉移到提供慷慨補貼、靈活監管和低工資但不與美國共享利益或價值觀的國家手中。在這種情況下，美國將外移的技術是一種可能通過推動經濟快速增長、改變情報和監視能力、實現具有戰略意義的武器開發以及創造新的網絡威脅來重塑全球力量平衡的技術。

選項四：雙邊交易

最后，政府可能會傾向于采取一種“杠桿策略”。除了擴散框架所設想的技術聚焦型協議外，它還可以尋求利用人工智能出口來談判達成國家間的協議，以推進一系列廣泛的美國政治和經濟目標。例如，政府可以將人工智能出口與貿易讓步（如關稅減免）掛鉤。它可以將芯片銷售與增加軍事開支、從中國撤資或放寬對美國科技公司的監管約束聯系起來。潛在要求的清單很長；共同主題是將獲取美國計算能力與政府的更廣泛外交政策優先事項聯系起來。

擴散規則已經設想了通過政府間協議解鎖更大芯片出口的可能性，但政府可能認為，通過默認對所有國家實施出口限制，并承諾以讓步換取放寬要求，它可以給自己更大的杠桿。全面許可要求是政府如果想要追求美國在人工智能領域的壟斷地位可能會采取的同樣法律舉措。但與那種方法將涉及假定拒絕所有許可不同，利用芯片作為杠桿將明確承諾其他國家可以通過單獨協議擺脫這些要求。（當然，正如在關稅問題上一樣，政府可能會試圖同時發出這兩種策略的信號。）

利用芯片作為談判工具將使政府在國際談判中獲得額外杠桿，并將與特朗普更廣泛的交易主義及其與個別國家達成協議的貿易策略相契合。美國在一系列廣泛問題上擁有合法利益，并有充分理由在其他國家尋求合作時對其施加杠桿。例如，在涉及海灣國家的情況下，華盛頓應利用獲取計算能力的機會來推動強硬談判：除其他事項外，它應推動海灣國家切斷對中國人工智能和半導體領域的投資，以換取美國芯片。當涉及印度時，華盛頓可以推動一系列讓步，包括降低貿易壁壘、從俄羅斯轉向美國石油和天然氣，以及打擊芯片走私和違反軍控規定的行為。

但政府應警惕用力過猛。如果它鎖定得太緊，將難以就數十個定制的計算換讓步協議進行談判，同時還要處理大量更廣泛的貿易協議。正如在關稅問題上一樣，如果華盛頓同時對所有國家采取強硬立場，它將意識到達成協議需要時間，并可能不得不在此期間撤回其最初的限制。拜登政府花了數月時間才幫助促成微軟與阿聯酋科技公司G42之間的一筆交易，而官員們未能與阿聯酋達成更廣泛的政府間協議——這些延誤讓微軟和阿聯酋人在等待相關許可時感到沮喪。在最好的情況下，國務院和商務部的帶寬也是有限的。期望它們準確評估雙方的杠桿，然后設計并談判眾多應對快速變化領域發展的技術協議，似乎過于樂觀。

如果政府誤判形勢，成本可能是巨大的。如果華盛頓低估了自己的籌碼，那么美國可能會以最終看似微不足道的讓步為代價，放棄一項重大戰略技術：用增加外國購買美國大豆來換取獲取尖端人工智能芯片的機會，可能會幫助一個政治上重要的國內選區，但不太可能是美國杠桿的最佳使用方式。相反，如果華盛頓高估了其人工智能產品對那些可能不認同硅谷關于這項技術戰略重要性的觀點的國家的價值，它可能無法達成協議，疏遠潛在伙伴，并最終失去市場份額給中國。

在這種情況下，政府可能希望在沒有達成協議的情況下也批準一些出口，但除非它撤回任何許可要求，否則將發現這樣做很困難。四個機構——商務部、國防部、能源部和國務院——都有權審查許可申請，并可以投票拒絕或施加額外條件。一個大型或復雜的許可申請可能涉及與相關公司的多輪來回溝通，因為機構會要求提供更多信息、詢問潛在條件，并在內部就利弊進行辯論。如果機構在工作人員層面無法達成一致，它們可以將問題升級給更高級別的官員，直到理論上至少爭議會提交給總統。如果沒有總體政策來指導官員做出這些決定，遵循這一程序來處理對世界上每個國家的數千個出口申請，將導致根本無法出口任何東西，并帶來關閉美國公司全球市場準入的所有相關不利后果。最終，純粹交易主義的策略將帶來更廣泛的外交成本。在美國經濟和政治各個領域同時最大限度地利用其杠桿，不太可能為美國的技術優勢提供穩定的基礎。

結論

面對一項冗長而復雜的規則，特朗普政府可能自然希望采取一種更為激進的簡化方法。一些簡化將代表真正的改進。在技術細節的精確性與實施的簡便性之間存在權衡，而保持規則的當前寫法將為律師和合規專家帶來大量工作。

但從根本上說，規則的復雜性是對美國所面臨問題的復雜性的回應。該規則試圖保持美國在人工智能領域的領先地位，將伙伴國家更緊密地拉入美國的技術生態系統，保護美國先進技術不被中國獲取，在全球推廣美國人工智能產業，并限制潛在危險未來人工智能能力的擴散。隨著特朗普政府應對接下來的挑戰，它也應尋求在保護國家安全的同時最大限度地降低經濟成本。如果它選擇了一種看似更直接的方法，很可能會發現每個選項都有其自身的缺點，而同樣困難的問題會一次又一次地出現。

By Alasdair Phillips-Robins/Sam Winter-Levy

原文鏈接：https://carnegieendowment.org/research/2025/05/ai-diffusion-rule-repeal-trump?lang=en

免責聲明

本文僅代表原作者觀點，不代表走出去智庫立場。

延展閱讀

▌地緣政治風險:

▌出口管制與制裁:

▌跨境數據監管:

▌全球科技競爭:

▌品牌聲譽管理: