導語：

2025年5月，美國眾議院以微弱優勢通過了被稱為“美麗大法案”的預算調解法案。該法案旨在永久延續2017年《減稅與就業法案》的主要內容，并引入一攬子的稅收減免、支出削減和債務上限上調措施。

該法案標志著特朗普第二任期財政藍圖的成型，也引發了空前激烈的爭議。近期穆迪下調美國主權信用評級、美國國債發售遇冷，已反映出市場對美國財政可持續性的擔憂。

目前法案進入參議院審議階段，其最終內容仍存在較大不確定性。企業減稅是否永久化，財政節支力度如何設定，終結清潔能源抵免、提高州和地方稅扣除上限等條款是否保留，都將成為協商焦點。而債務上限“X日期”的臨近，也對兩院立法進度構成實質壓力，接下來數周將是決定這項千頁法案走向的關鍵期。本文試圖基于各方分析和評估，厘清法案的核心內容和主要爭議點。

當地時間2025年5月22日，美國眾議院以215票贊成、214票反對的微弱優勢，通過了總統特朗普提出的大規模稅收與支出改革法案。該法案的多重稱謂，彰顯其多重特征：

一是官方全稱“One Big Beautiful Bill Act”，簡稱OBBBA，可譯為“大而美的法案”或“美麗大法案”等。顧名思義，這一法案并非小修小補，而是一部體量龐大的綜合性改革法案，內容超千頁，涵蓋覆蓋面廣、影響深遠的一攬子措施。

二是“預算調解法案”（Reconciliation Bill）。該法案正通過預算調解程序在國會推進。這是一種特殊的立法機制，可繞過參議院通常需要60票才能避開冗長辯論（filibuster）的門檻，僅需簡單多數即可通過特定預算相關立法，從而加速立法進程。

三是“特朗普減稅法案2.0”，意指該法案旨在延續并拓展特朗普第一任期內的2017年《減稅與就業法案》（TCJA）的減稅政策，同時引入一系列新的財政與社會保障措施。

自2024年特朗普宣布再次競選總統以來，加碼減稅政策始終是其核心議題。不對小費、加班工資征稅等競選承諾均已體現在當前法案中。然而，時移世易，2017年的減稅法案在當時的經濟基本面下或許是利好消息，但在美國債務負擔日益加劇、穆迪將美國信用評級下調至Aa1的當下，2025年的減稅法案反而加劇了對美國財政可持續性的擔憂。

法案在眾議院通過當日，國債發售遇冷，股市出現波動，30年期國債收益率升至5.05%，反映出財政風險的上升以及由此引發的市場拋售情緒。

目前法案已進入參議院審議階段，預計其將面臨嚴峻考驗。參議院可能根據“伯德規則”（Byrd Rule, 確保調解法案僅包含與預算變更直接相關的條款）對部分條款提出異議，特別是涉及赤字、醫療補助等相關內容。

若參議院作出實質性修改，法案需返回眾議院重新表決。共和黨內部亦有部分參議員對赤字擴大和支出削減不力表示不滿。本文試圖基于各方分析和評估，厘清法案的核心內容和主要爭議點。

表1：“美麗大法案”推進時間表。資料來源：路透社、NPR、CBS、Cherry Bekaert、維基百科[3]

“美麗大法案”里有什么？

這份法案文本長達千頁[4]，其核心內容可被歸納為以下幾點：

1. 延續與擴展減稅政策

首先，法案中的減稅措施在2017年TCJA的基礎上進行了延續和擴展。除了永久性延長TCJA的核心條款，法案還增加了對標準扣除額、子女稅收抵免、遺產稅免稅額等方面的調整，進一步減輕個人稅負。

例如，子女稅收抵免的金額將增加至每名子女2500美元，而州和地方稅（SALT）扣除上限被提高至4萬美元。此外，法案還提出取消小費和加班費所得稅，允許扣除汽車貸款利息支出，并對穿透實體（pass-through entity）的合格經營收入扣除比例進行調整。

2. 大幅削減社保與教育支出

為了抵消減稅帶來的財政負擔，法案提出了大規模的開支削減措施。特別是在社會保障領域，法案通過提高獲得醫療補助（Medicaid）和補充營養援助計劃（SNAP，即食品券）的門檻，實施更嚴格的工作年限要求，從而大幅度減少支出。

據美國國會預算辦公室（CBO）估算，法案可能會導致至少760萬人失去醫療保障。此外，法案還將改革并限制學生貸款計劃，削減教育補貼；逐步取消《通脹削減法案》（IRA）下的清潔能源稅收抵免等。

3. 增加國防與邊境安全支出

法案計劃增加對國防的投入，用于發展一系列新型的作戰裝備，如特朗普長期構想的導彈防御系統。此外，法案還進一步增加了邊境安全的資金，特別是恢復特朗普時期的美墨邊境隔離墻建設，以及增加海關和邊境執法人員。

4. 提高債務上限

“美麗大法案”提議將聯邦政府的法定債務上限提高4萬億美元。負責任聯邦預算委員會（CRFB）指出[5]，這將超越2021年底單獨通過的2.5萬億美元債務上限增加額度，成為美國歷史上最大幅度的債務上限提升。

圍繞“美麗大法案”的主要爭議

對比2017年的減稅法案，盡管“美麗大法案”同樣對經濟具有一定的短期刺激效應，但在美國當前高赤字、高債務的財政背景下，這一法案的空前規模引發了更多爭議和市場焦慮。

同時，一些減稅政策被廣泛認為更有利于高收入群體，而大幅削減醫保支出卻將使收入最低的群體承受更大壓力。此外，允許美國對其外國企業和投資者征收額外稅款的第899條更被認為會將關稅戰引向“金融戰”。具體而言：

1. 減稅措施是否將顯著推高赤字？

美國官方與獨立評估機構普遍預計，減稅政策將顯著推高聯邦赤字。針對當前通過的5月22日版本，CBO對其評估[6]指出，稅收條款在未來十年內將增加聯邦赤字3.6萬億美元；賓大沃頓預算模型（PWBM）的靜態分析結果[7]預測其將導致聯邦收入減少約4.35萬億美元；稅收基金會的初步分析結果[8]指向4.1萬億美元的損失。

曼哈頓研究所高級研究員杰西卡·里德爾（Jessica Riedl）更進一步批評指出[9]，法案中部分減稅措施的所謂“到期日”實為掩蓋長期成本的障眼法——若這些政策最終被永久化（此為常見結果），其財政成本將遠超當前估算。

白宮方面從預算“基線”（baseline）標準的角度進行了反駁。根據法律規定，CBO在做預算預測時必須使用“現行法律基線”（Current Law Baseline），即假設當前稅收政策會按計劃在2025年到期并恢復原狀。因此，在新法案中永久延長這些即將到期的低稅率，在CBO框架下被視為新增支出/收入損失。

與之相對的是白宮奉行的“現行政策基線”（Current Policy Baseline），即默認現行法律繼續有效，即將到期的條款也將延期。白宮辦公廳副主任斯蒂芬·米勒（Stephen Miller）在社交媒體平臺X上明確表示[10]，這些稅率“從一開始就計劃永久化”，因此“維持不變不會增加一分錢赤字”，并稱CBO的預測是“會計噱頭”。

圖1：2010-2034年美國聯邦赤字占GDP比重預測（基于不同基線）。資料來源：布魯金斯學會哈欽斯財政和貨幣政策中心

基線選擇之爭歷來是美國重大稅改的核心戰場，其不僅涉及計算方式問題，更是政策立場的體現，深刻影響著赤字評估結果。布魯金斯學會的分析[11]指出，如果使用“現行法律基線”，延長TCJA即將到期的減稅政策，將直接體現為巨大的收入損失與赤字飆升；而如果使用“現行政策基線”，延長現有政策則被視為“零成本”，只有新增的減稅措施才會被計入成本。后者使得法案的財政影響在賬面上顯得溫和得多。

2.關稅收入和經濟增長能否填補財政缺口？

圍繞“美麗大法案”的財政可持續性，共和黨方面寄希望于兩點：關稅收入的顯著增加以及減稅帶來的經濟刺激效果。

關稅收入方面，特朗普近期在社交媒體上宣稱關稅將帶來“巨額收入”，甚至表示其足以覆蓋年收入低于20萬美元人群的所得稅。經濟增長方面，美國財政部長斯科特·貝森特（Scott Bessent）在回應穆迪下調美國主權信用評級時，表達了對GDP增速將超過債務增速的樂觀態度；白宮貿易顧問彼得·納瓦羅（Peter Navarro）也批評[12]CBO的預測未充分考慮法案對經濟增長和債務削減的潛在貢獻。

然而，從研究機構的測算和智庫專家的分析來看，這兩點都難以達到抵消損失的預期。

關稅方面，增收的實際效果可能遠不及政府預期。根據賓大沃頓商學院等多家機構的估算[13]，包括備受爭議的“對等關稅”在內的所有擬議關稅，在未來十年平均每年可帶來的收入大約在1400億美元-2900億美元。對比之下，稅收基金會估計，僅取消年收入低于20萬美元人群的所得稅這一項，在2025年就將造成近7400億美元的稅收損失——這一缺口遠非年度關稅收入所能彌補。

事實上，關稅稅基相對狹窄且波動性大，并非支撐財政的穩定來源。卡托研究所副所長斯科特·林西科姆（Scott Lincicome）直言，這種依賴關稅填補減稅窟窿的想法是“奇思妙想”[14]。首先，由于關稅主要依賴總統行政令實施，其法律基礎常受質疑且易受司法挑戰影響，政策穩定性極差。其次，特朗普政府本身就將關稅作為談判籌碼，其范圍和稅率在執行過程中頻繁調整，導致實際征收額可能遠低于預期。

經濟增長方面，分析普遍認為新的減稅措施對經濟的刺激作用將遠遜于2017年的TCJA。布魯金斯學會指出[15]，“美麗大法案”實質上是“犧牲財政紀律以換取微不足道的增長”。國會稅收聯合委員會（JCT）[16]估計，該法案對長期GDP的提振作用僅為微乎其微的0.03個百分點。

另外，與2017年經濟存在閑置產能時推出TCJA不同，當前經濟接近充分就業，美聯儲維持較高利率以抑制通脹，這意味著財政刺激的效果更容易被緊縮的貨幣政策所抵消。除此之外，高關稅本身就會抑制經濟增長，削弱國內投資和消費，從而部分甚至完全抵消減稅可能帶來的刺激效果。

3. 第899條可能將“關稅戰”引向“金融戰”？

法案的第899條全稱為“針對不公平外國稅收的救濟執行”，授權美國財政部對被認定為實施“歧視性稅收”的國家實體征收遞進式附加稅。第899條可能是目前從市場角度來看最具爭議的條款。

具體而言，如果一國對美國企業征收數字服務稅（DST）、低稅支付規則（UTPR）、利潤轉移稅（DPT）等所謂的不公平稅收，被美國財政部判定為針對美國企業的“歧視性外國國家”，美國政府就可以對該國企業及個人在美征收報復性稅收。該國企業及個人從美國獲得的股息、利息和房地產投資等收入將面臨稅率逐年遞增的懲罰——首年提高5%，此后每年增加5%，上限為法定稅率基礎上額外增加20%。這一條款的潛在目標國集中于美國主要盟友：加拿大、英國、法國、德國、巴西、韓國、澳大利亞等[17]。

該條款在“美麗大法案”于眾議院通過后的幾天后被當做“隱藏條款”挖出，引起市場恐慌。綜合來看，市場的焦慮主要集中在以下幾個方面。

首先，關于“歧視性”認定標準的模糊性引發了廣泛擔憂。該條款的提出者、美國眾議員羅恩·埃斯特斯（Ron Estes）[18]解釋稱，提出第899條是為了提升美國的稅收主權，直接針對經合組織（OECD）“全球稅改框架”第二支柱（Pillar Two）中被美國政界廣泛視為“歧視性”的國際稅收新規，尤其是低稅支付規則（UTPR）允許其他國家對美企業的“低稅利潤”征收補充稅，侵犯了美國的稅收主權。其聲稱，第899條不是一項自動執行的報復性稅收，只有在“外國對美國企業實施域外歧視性稅收”時才會被激活。

然而市場觀點認為，該標準缺乏明確的量化定義，使得財政部的自由裁量權過大。《金融時報》指出[19]，盡管財政部可能定期發布報告，但目前尚不清楚“歧視性國家”的認定標準，也不明確哪些投資者和企業會因此受到影響。外資機構將面臨更高的合規成本。福布斯[20]認為，第899條款體現了典型的保護主義立場。

其次，第899條或將加劇美國資本外流風險。巴克萊分析師認為，如果第899號法案以目前的版本在參議院獲得通過，即被判定為來自“歧視性國家”的投資者將面臨額外的稅收，在美國顯著為負的國際凈投資頭寸下，美國將面臨資本外流的潛在風險，投資者可能由于不確定性和更高的合規成本而選擇撤資，尋找更穩定和友好的市場環境。

國際銀行協會（IIB）指出，外國銀行在美放貸額達1.3萬億美元，若遭懲罰性限縮，可能嚴重沖擊美國企業融資。據《經濟學人》分析[21]，美國經濟異常依賴外國投資：外國人持有的美國資產高達62萬億美元，而美國人持有的海外資產僅為36萬億美元，美國的國際凈投資頭寸（-90%GDP）是主要發達經濟體中負值之最。這意味著，美國一旦讓外資卻步，對經濟和金融市場的沖擊遠甚傳統關稅。

第三，第899條或將推動貿易戰升級為金融戰。德意志銀行外匯策略主管George Saravelos警告稱，第899條款實際上代表了一種將美國資本市場“武器化”的做法，可能將現有的貿易戰轉變為資本戰。《經濟學人》強調[22]，第899條的真正目的并非增收，而是作為外交威懾工具，希望以第899條的征稅威脅他國取消相應稅收，但這種“向自己屋里的人扔手榴彈”的做法，實則也在傷及美國本身。

再考慮到“美麗大法案”中的另一項單獨的條款——對任何非公民匯出境外的資金征收3.5%的稅，“美麗大法案”或將成為貿易戰的新戰線，美國正從商品貿易保護主義向“軟資本管制”轉變。

4. 減稅政策更有利于富人？

第四個爭議點集中在稅收政策的不公平性上，即高收入者獲得的減稅益處遠遠超過普通民眾。“富人減稅，廣大民眾醫療削減”，曾任白宮幕僚長、芝加哥市長的民主黨人拉姆·伊曼紐爾（Rahm Emanuel）如此概括[23]當前的法案。

根據左翼智庫稅收與經濟政策研究所（ITEP）的分析，法案實施后的第一年，普通美國人的平均減稅額約為1700美元。然而，收入超過92萬美元的前1%納稅人則將平均獲得近7萬美元的減稅。ITEP的稅收政策專家Steve Wamhoff指出，“這實際上是向最富有的美國人轉移資源”。

根據曼哈頓研究所高級研究員杰西卡·里德爾的粗略估算，眾議院共和黨法案中約有30%的收益將流向企業和年收入超過40萬美元的人。美國企業研究所（AEI）高級研究員凱爾·波默羅（Kyle Pomerleau）也指出，法案最大的受益者是年收入在46.08萬美元至110萬美元之間的小企業主及高收入專業人士如律師和醫生。

哈佛大學經濟學教授杰森·弗曼（Jason Furman）對法案的不平等影響做了分析[24]。他指出，2027年，收入超過100萬美元的百萬富翁家庭將獲得960億美元的減稅優惠，而年收入低于10萬美元的1.27億家庭的減稅總額還不及百萬富翁家庭的一半。具體來說，這意味著百萬富翁的平均減稅額為8.2萬美元，而工薪階層和中產階級僅為750美元。

參議院的下一步審議焦點

“美麗大法案”自在眾議院以微弱優勢通過后，目前進入了參議院審議階段。多數分析預計，參議院將對該法案進行顯著修改。目前共和黨在參議院僅以53-47席占據微弱優勢，最多容忍3票倒戈，此外法案通過還需平衡黨內各派訴求。綜合各方分析，主要討論方向集中于以下幾個領域。

第一，第899條雖在程序上得以保留，但在參議院審議中很可能面臨修訂。據彭博社報道[25]，參議院議會規則官員已裁定該條款符合預算調解程序要求，將隨法案繼續審議；而據《金融時報》披露[26]，包括殼牌、豐田、SAP、LVMH在內的約70家跨國公司近期集體赴華盛頓游說，呼吁推遲實施、縮小適用范圍并明確量化標準，以使條款更符合市場公平預期。參議院財政委員會中的共和黨參議員史蒂夫·戴恩斯已經表示，可能需要澄清第899條的措辭，以確保美國稅收政策不影響其全球“黃金標準”的地位[27]。

第二，參議院正在推動將聯邦債務上限提高至5萬億美元、高于眾議院此前提出的4萬億美元方案。支持者認為，提高幅度越大，越有助于在2026年選舉周期前避免再次出現債務僵局，并為財政政策留出更大操作空間。特朗普則在社交媒體上發文，進一步提出應“徹底取消債務上限”。然而，這一做法在共和黨內部引發爭議。財政保守派參議員蘭德·保羅（Rand Paul）在電視節目中明確表示反對，批評這一做法削弱了對財政紀律的基本約束。[28]

在債務上限問題上，立法程序面臨著巨大的時間壓力。目前，美國財政部并未明確公布具體的“X日期”，即美國政府資金枯竭的確切日期，貝森特在接受CBS采訪[29]時直言，故意不透露這一日期是為了“利用這個日期來推動法案進展”。不過，在5月9日致眾議院議長邁克·約翰遜（Mike Johnson）的信[30]中，貝森特已警告稱，“聯邦政府的現金和非常措施可能在八月耗盡”，并敦促國會“在7月中旬休會前提高或暫停債務上限”。

第三，關于清潔能源稅收抵免的存廢問題，參議院將面臨壓力。四名共和黨參議員已聯署反對眾議院逐步取消清潔能源稅收抵免的計劃，警告此舉將重創各州新能源產業。少數黨領袖查克·舒默（Chuck Schumer）借機斥責該法案“對美國清潔經濟構成重大打擊”，承諾將動用一切程序手段進行阻撓[31]。

第四，參議院可能會推動企業減稅措施的永久化，核心目標包括企業研發費用抵扣與特定資產成本一次性扣除政策。多數黨領袖約翰·圖恩（John Thune）指出，“許多議員堅持在眾議院設定五年期限的領域實現永久化”，特別強調這些措施對于長期投資的激勵作用[32]。

第五，參議院計劃確定更進一步的節省開支措施，以回應財政保守派的關切。已有幾位共和黨議員對當前版本表達了擔憂，參議員羅恩·約翰遜（Ron Johnson）稱該提案“完全不可持續”，并宣布計劃在全面投票前舉行聽證會，確保進一步削減開支的措施能夠落實[33]。

第六，關于SALT扣除上限的博弈，此前眾議院為了爭取高稅州共和黨人的支持，將SALT扣除上限從1萬美元提升至4萬美元，但參議院對此條款的支持仍不確定。眾議院正在呼吁保持該版本的上限不變，并威脅稱，若參議院有較大改動，眾議院在法案返回審議時不會通過。

據《今日美國》報道[34]，參議院共和黨領袖已表示有意調整SALT條款，同時也承認任何修改都必須與眾議院協調一致，因為眾議院的“通過余地非常小”。彭博社的分析[35]指出，隨著參議院開始就該法案進行談判，SALT已不再是優先事項，沒有一位共和黨參議員來自對SALT扣除上限高度敏感的高稅收州，但該條款仍可能成為籌碼，用于削弱醫療補助的改革力度，或者放緩清潔能源稅收抵免的退出速度。

總體來看，“美麗大法案”在眾議院的通過，只是漫長立法過程中的一步。與2017年相比，如今美國金融市場對財政擴張和債務上限變化表現出更高的敏感性。近期穆迪下調美國主權信用評級、國債發售遇冷，已反映出市場對財政可持續性的擔憂。

即便法案最終能夠在參議院獲得通過，其背后的深層隱憂依然難以回避：高赤字、高債務的財政困局日益加深，稅改分配格局進一步向高收入階層傾斜，貿易保護與資本壁壘等新風險逐步顯現。后續法案的走向及其對市場和全球經濟的影響，仍值得各方持續關注。

*文章來源于公眾號“中國金融四十人論壇”。

*參考來源：

[1]https://www.cbh.com/insights/articles/reconciliation-bill-2025-tax-reform-overview/

[2]https://www.foxnews.com/politics/inside-late-night-drama-led-trumps-tax-bill-passing-one-vote

[3]https://en.wikipedia.org/wiki/One_Big_Beautiful_Bill_Act

[4]https://www.congress.gov/bill/119th-congress/house-bill/1/text

[5]https://www.crfb.org/blogs/either-reconciliation-approach-would-raise-debt-ceiling-more-borrowing#_edn1

[6]https://www.cbo.gov/publication/61459

[7]https://budgetmodel.wharton.upenn.edu/issues/2025/5/23/house-reconciliation-bill-budget-economic-and-distributional-effects-may-22-2025

[8]https://taxfoundation.org/research/all/federal/big-beautiful-bill-house-gop-tax-plan/

[9]https://www.msnbc.com/opinion/msnbc-opinion/trump-tax-cuts-will-cost-americans-rcna208852

[10]https://x.com/StephenM/status/1926715409807397204

[11]https://www.brookings.edu/articles/what-are-budget-baselines-and-what-do-they-have-to-do-with-reconciliation-in-congress/

[12]https://www.whitehouse.gov/articles/2025/05/fact-one-big-beautiful-bill-cuts-spending-fuels-growth/

[13]https://www.economist.com/finance-and-economics/2025/05/18/trump-will-be-unpleasantly-surprised-by-americas-tariff-revenues

[14]https://www.washingtonpost.com/opinions/2025/05/26/trump-tariffs-revenue-big-beautiful-bill/?_pml=1

[15]https://www.brookings.edu/articles/the-house-tax-bill-upends-the-2017-corporate-tax-bargain/

[16]https://www.jct.gov/publications/2025/jcx-25-25/

[17]https://www.rklcpa.com/house-tax-proposal-on-international-tax-measures-extenders-and-new-provision-against-unfair-foreign-taxes/

[18]https://www.ft.com/content/f7c013a2-d75a-4a14-81bb-c88b148c8827

[19]https://www.ft.com/content/96e9d529-32d0-424e-8024-d62235df0efd

[20]https://www.forbes.com/sites/virginialatorrejeker/2025/05/22/one-big-beautiful-revenge-tax--hits-foreigners-from-unfair-tax-jurisdictions/

[21]https://www.economist.com/leaders/2025/06/05/americas-tax-on-foreign-investors-could-do-more-damage-than-tariffs

[22]https://www.ainvest.com/news/revenge-tax-sparks-global-alarm-section-899-upend-foreign-investment-2506/

[23]https://www.washingtonpost.com/politics/2025/05/25/big-beautiful-bill-midterms-trump/

[24]https://www.nytimes.com/2025/05/20/opinion/new-tax-plan-unaffordable.html

[25]https://news.bgov.com/daily-tax-report/house-bills-revenge-tax-can-advance-senate-referee-rules?utm_source=chatgpt.com

[26]https://www.ft.com/content/e2525100-e432-4987-8b7d-e6fdb325145e

[27]https://www.cnbc.com/2025/06/03/trump-rand-paul-tax-bill-debt.html

[28]https://www.cbsnews.com/news/scott-bessent-treasury-secretary-face-the-nation-06-01-2025/

[29]https://apnews.com/article/debt-ceiling-treasury-finance-xdate-73b690e943ec3e9ce60130cc7a254305

[30]https://www.reuters.com/business/finance/wall-street-main-street-push-foreign-tax-rethink-us-budget-bill-2025-06-09/

[31]https://www.bondbuyer.com/news/one-big-beautiful-bill-moves-to-an-uncertain-future-in-senate

[32]https://nypost.com/2025/06/02/us-news/sen-john-thune-reveals-gop-plans-for-trumps-big-beautiful-bill-that-narrowly-passed-house/

[33]https://www.npr.org/2025/06/02/g-s1-69967/trump-congress-republicans-reconciliation-medicaid

[34]https://www.usatoday.com/story/news/politics/2025/06/04/senate-republicans-salt-tax-trump/84037892007/

[35]https://www.bloomberg.com/news/articles/2025-06-09/johnson-urges-senate-to-minimize-changes-to-40-000-salt-deal

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