創新聯合體是我國應對復雜國際競爭形勢、邁向高水平科技自立自強而提出的一種創新型組織機制。2021年，“創新聯合體”一詞首次被寫入新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》。2024年，上海發布的新修訂的《上海市科學技術進步條例》也規定：支持創新聯合體建設，組織開展關鍵核心技術攻關。2025年6月13日上海市龔正市長在《學習時報》發表頭版文章也指出：支持企業牽頭組建體系化、任務型的創新聯合體。

一、相關省市創新聯合體政策的比較分析

（一）政策來源

截至目前不完全統計，全國約有二十幾個省市出來了創新聯合體專項政策。本文選擇其中13個科技實力比較發達的省市（見表1），從中了解國內科技發達地區在創新聯合體的實踐。

表1 部分省市創新聯合體相關政策

省份

政策名稱

中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區推進創新聯合體建設和發展的實施方案

中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區支持創新聯合體建設和發展的若干政策

北京市創新聯合體組建工作指引

江蘇

江蘇省科技廳關于組織開展2023年省創新聯合體建設試點工作的通知

浙江

浙江省創新聯合體建設工作指引（試行）

湖北

關于推進湖北省產業技術創新聯合體建設的指導意見（試行）

湖南

關于開展湖南省2024年創新聯合體建設試點申報工作的通知

江西

江西省產業鏈科技創新聯合體建設方案

山東

山東省“政產學研金服用”創新創業共同體管理辦法

安徽

安徽省支持企業牽頭組建創新聯合體試點工作指引

廣東

深圳市福田區創新聯合體管理辦法（試行）

陜西

陜西省創新聯合體組建工作指引

長三角

共建長三角科技創新共同體行動方案（2022-2025年）

長三角科技創新共同體聯合攻關計劃實施辦法（試行）

（二）主要特點

通過對上述有代表性的地區政府出臺的創新聯合體政策比較分析，可以發現：雖然各地區對創新聯合體的具體定義不盡相同，但內涵界定基本一致，創新聯合體是發揮政府作為重大創新領導者、組織者作用，企業作為技術創新的主體地位和主導作用，以關鍵共性技術攻關任務為牽引的一種任務型、體系化的創新組織。

總的來說，有三個“分不開”：

一是創新聯合體的功能定位與國家的重要發展戰略分不開。各地方建立創新聯合體，基本上都聚焦在一個方向，即攻克制約產業發展的關鍵共性技術和“卡脖子”技術，推動科技成果盡快實現產業化。

二是創新聯合體的主攻方向與各地方的發展戰略分不開。如：北京提出優先在新一代信息技術、醫藥健康、智能制造與裝備、集成電路、智能網聯汽車等高精尖產業領域，布局培育20個左右具有國際影響力的創新聯合體；江蘇提出重點支持高端裝備、集成電路、新能源、新材料等24個未來產業領域組建創新聯合體；浙江提出在15個重點戰略領域建設50個左右省級創新聯合體；上海臨港提出到2025年，圍繞全市戰略性新興產業布局和臨港新片區前沿產業領域，培育組建不少于10個創新聯合體。

三是創新聯合體的運行機制與領頭單位分不開。創新聯合體的運行一般采取誰牽頭誰主導的原則，牽頭方確定創新聯合體的研究方向、工作任務、管理體制和運行機制等，擬定共建協議，征集共建單位，負責日常運營等工作，因此領軍企業需要建立一套適合自己也適合完成創新聯合體任務的組織模式。

具體而言，上述地區的創新共同體推進在組建目的、功能定位、主要任務、牽頭主體和運行機制上大體相同，但也有一些細微差別：

一是對于牽頭組建主體的要求，有的明確是企業，如浙江省、山東省、陜西省，在13個重點分析的省市中，明確牽頭單位是企業的占比70%；有的擴展了范圍，可以是行業龍頭企業或知名科研院所以及重大創新平臺，如上海臨港新片區、北京市和江蘇省。江蘇把創新聯合體分成兩種類型，一種是創新型領軍企業引領，另一種是重大科技創新平臺支撐。北京按照依托載體不同，把創新聯合體組建方式分成領軍企業牽頭型、創新平臺支撐型、任務場景驅動型、專利標準聚合型，以及基金等其他適用的方式。

二是在具體運行機制要求上，組建理事會領導下的牽頭單位法人負責制，有的還增加了技術專家和項目專員。比如，浙江要求成立創新聯合體管理協調機構，由牽頭單位推舉負責人，科技部門派人參與，統籌管理聯合體攻關組織和建設運行。北京創新聯合體則實行“行政+技術”雙總師負責制，并設立項目專員；行政總師由依托單位的主要負責人擔任，技術總師由領域內高層次領軍人才擔任，項目專員由相關政府部門派出，全程跟進創新聯合體攻關進程。上海臨港創新聯合體明確要求實行牽頭單位法人和首席專家“雙重領導責任制”。

三是政府的支持多元化，一般包括資金、政策組合、派駐特派員、科技項目攻關、創新平臺建設、應用場景支持等方面。除此之外，有的地方政府還自我加壓。比如，北京設立創新聯合體建設推進工作專班，開展日常調度、分工協作、信息報送等工作，強化對創新聯合體的聯動支持；上海臨港將創新聯合體組建列入臨港高新產業和科技創新年度重點工作并量化任務指標、整合各方資源強力推進；浙江把創新聯合體建設成效作為市縣黨政領導科技進步目標責任制考核重要指標；廣東在2023年7月組建了總規模100億元（首期認繳50億元）的廣東省創新聯合體基金，以基金投資聚合政產學研用各要素，支持創新聯合體建設。

二、關于創新聯合體建設需要注意的問題及政策啟示

（一）全面理解創新聯合體的戰略價值與核心特征

為什么中央在2020年前后明確提出“創新聯合體”？最主要的原因在于科技發展范式快速迭代及我國亟需高質量科技創新的背景下，創新需要擺脫單打獨斗的模式，以“有組織的科研”保障我國在科技創新上持續發力。因此，創新聯合體的設計要體現出以下特點：承擔以往各類創新主體所不能承擔的功能，體現以往各類創新主體所不能體現的政府意志，表現出以往各類創新主體所沒有的運行特點。

（二）把握好創新聯合體的適用邊界

作為創新組織模式之一，創新聯合體不是萬能的，有其特定的適用邊界。美國學者在歸納美國半導體制造技術戰略聯盟（SEMATECH）項目經驗時也指出，聯合體的組織形式適合于短期、漸進創新的技術研究，不宜替代長期的前沿基礎研究。總體而言，創新聯合體所要解決的關鍵共性和底層基礎技術，“卡點”和“堵點”是比較明確的，科學原理比較清晰。因此，在這個情況下組建創新聯合體，不管是成功率還是經濟效益都是比較好的。

（三）要兼顧好各參與主體的利益

創新聯合體是多主體聯合，要神似而形不散，關鍵是考慮到每個參與主體的利益。首先是競爭回避，雖然創新聯合體成員單位來自產業鏈上下游，但實際中極大概率會有直接或潛在的同質競爭關系。調研中也有好幾個創新聯合體反映，其他參與單位的數據、平臺不愿意無條件或低成本共享。日本超大規模集成電路聯盟（VLSI）在組建之初也遇到類似的問題，后來為了打消企業泄露自己的專有技術的顧慮，VLSI著眼于對所有成員都適用的共性技術與面向未來的基礎技術，研究開發制造高性能芯片的一般技術原理，比如如何減少硅結晶的缺陷、生產大口徑且不會出現翹曲的晶圓等，企業合作研究的積極性才逐漸提高。其次是知識產權規定，日本的VLSI規定，聯合研發的專利權由參與主體共同享有，并由VLSI研究協會設置專利對外許可協議的和專利費用的一般性條件。同樣取得巨大成功的美國SEMATECH在成立之初，也規定研究成果只有在成員公司獨占2年后才可以向其他非成員公司轉讓；后來逐漸取消獨占期，以一定的轉讓費和專利費向所有美國公司開放。

（四）做好跟蹤評估

創新聯合體是新生事物，目前尚沒有明確的路徑可遵循。對政府管理者而言，在把握住創新聯合體基本特征的前提下，不妨讓“百家爭鳴、百花齊放”，邊實踐、邊總結、邊評估，總結優秀經驗全國推廣，從而更好地創新科研攻關組織模式，打造科研新范式。

本文是上海市科技計劃項目《上海推動創新聯合體建設的對策研究》（編號：24692111800）的部分研究成果。劉小玲，上海科學院發展戰略部部長，博士，研究員。謝津，上海科學院發展戰略部情報信息主管。雷蓉，上海科學院發展戰略部規劃研究主管，副研究員。張佳博，上海科學院技術研發中心主管。文章觀點不代表主辦機構立場。

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