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導語：

在今年全國兩會上，住房城鄉建設部提出“鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅”。老舊小區“自主更新”，即由政府主導、居民自籌資金為主的“原址重建”模式，是城市有機更新的一種新路徑。目前，該模式已在杭州、上海和廣州展開了先行探索，并在多地具備政策基礎。然而，由于這一模式由居民自發組織、涉及較多主體和環節、所需資金量大，在推進中仍面臨諸多實踐層面的重重挑戰。

本文作者指出，對于“自主更新”模式的模糊定位構成了當前政策爭議和利益沖突的根本源頭，即政策制定者既希望利用其公益性來高效推動項目，又難以回避其市場化運作所必然帶來的復雜利益分配難題。

在國家將老舊小區改造提升至重大民生工程的戰略高度后，城市發展正從增量擴張轉向存量提質。在此背景下，一種區別于傳統政府或開發商主導，由居民自籌自決、主導家園重建的“自主更新”新范式在上海、杭州、廣州等地涌現，為破解傳統改造模式面臨的資金與意愿難題提供了新的可能。目前自主更新案例較少，且改造對象多為老舊公房，改造過程由地方政府兜底，隨著各省市陸續擴大自主更新范圍，自主更新模式在實踐中已經顯露的深層次矛盾苗頭應該引起重視。

一、自主更新的定位：公益救濟還是市場行為

居民自主更新模式的復雜性，首先源于其屬性上的二元特點。它既植根于解決民生疾苦的公益土壤，又不可避免地開出了具備市場價值的花朵。

從政策源流上看，居民自主更新的合法性與初始動力，主要來源于其鮮明的公益屬性。各地的試點項目，其出發點幾乎無一例外地指向了對“危舊樓房”、“老破小”等存在嚴重安全隱患或居住功能嚴重不全的住宅進行解危紓困。

廣州市花都區“集群街2號”危破房拆除重建項目，是廣州第一個在政府部門指導下由 居民自籌經費進行危舊樓房拆除重建的項目。圖源：中國日報網

強烈的公益性定位，產生了雙重效應。

一方面，為政府的積極介入提供了合法性基礎。正是因為自主更新被定義為一項緊迫的民生工程，政府才得以在審批流程上“開綠燈”，在財政上給予補貼，甚至在面臨“釘子戶”僵局時，為動用征收等最終手段提供了“公共利益”的法理依據。可以說，公益性是當前自主更新模式得以突破傳統制度障礙、順利推進的“通行證”。

另一方面，這層公益外衣也引發關于公平性的質疑。當項目通過擴大面積、提升容積率、增配經營性設施等市場化手段運作，并由此產生巨大的資產增值時，其已經脫離了最初的“救濟”定位。

定位模糊，構成了自主更新模式當前所有政策爭議和利益沖突的根本源頭：政策制定者既希望利用其公益性來高效推動項目，又難以回避其市場化運作所必然帶來的復雜利益分配難題。

二、財政補貼的公平性與普惠性困境

在公益性定位的驅動下，財政補貼成為啟動居民自主更新的重要杠桿。以杭州浙工新村的拆除重建項目為例，在總投資約5.3億元中，政府提供了包括舊改、加裝電梯、未來社區創建等各類政策性補貼共計6000萬元。然而，補貼的發放方式與范圍，也引發了關于公平性和普惠性的激烈討論。

2025年2月，杭州市首個城市危舊房有機更新試點項目——浙工新村小區548套住宅正式交房。圖源：人民網

一是公平性爭議。當有限的財政資金選擇性地流向特定的自主更新小區時，對周邊地理位置相近、但未被納入更新范圍的商品房業主構成了事實上的不公平。這些商品房業主完全通過市場化方式購房，并未享受任何政策紅利，卻可能要面對因鄰近小區“原地新生”而帶來的公共資源競爭和心理上的相對剝奪感。

因此，一個關鍵問題是，財政補貼的資格標準是否應該更加明確和公開？是否應嚴格與房屋危險等級（如C、D級危房）、居民平均收入水平等客觀指標掛鉤，以確保公共財政的精準投放和公平善用。

二是普惠性爭議。當前試點項目多為“老破小”或危房，財政補貼在當前階段扮演著關鍵的“杠桿”角色，它以相對較少的投入，成功撬動了數倍于自身的居民自籌資金和社會資本，激發了居民的更新意愿。然而，這也潛藏著形成“依賴陷阱”的風險，隨著政策推廣，未來若將范圍擴大到“存在輕微問題的一般居民樓”，政府財政是否有能力提供普惠性的補貼？答案顯然是否定的。

國家政策已經預見到了這一點，明確提出了“按照誰受益、誰出資原則，積極推動居民出資參與改造”。這暗示了財政補貼的有限性和過渡性。如果成功的試點案例都伴隨著高額補貼，市場和居民可能會形成“無補貼，不更新”的路徑依賴和心理預期，這將嚴重扼殺在無補貼條件下，探索純市場化、可持續自主更新模式的積極性。

三、業主決策困境：“全體同意”的僵局與“多數決+征收”的破局

長期以來，困擾老舊小區改造的最大障礙，莫過于業主決策的“全體同意”原則。無論是加裝電梯還是小區公共區域修繕，往往因為一戶或少數幾戶業主的反對而功敗垂成。這種“一票否決”機制，導致多數人的合法、合理權益長期得不到滿足，形成了“協商失靈”困局。

2007年實施的《物權法》（現已整合入《民法典》）第七十六條為“多數決”原則提供了關鍵的法律依據。該條規定，“改建、重建建筑物及其附屬設施”屬于業主共同決定的重大事項，應當經“專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意”。這從法律上打破了“全體同意”的桎梏，為通過多數人意愿推動重大改造項目打開了大門。

然而，《物權法》只規定了“可以做什么”，并未明確“如何處理不同意的少數人”，這使得“雙三分之二”在實踐中依然面臨執行難題。為此，深圳、北京等先行城市在地方立法中進行了大膽的制度創新，構建了“高門檻多數決+行政征收”的破局路徑。

以北京為例，《北京市城市更新條例》及其配套文件明確，對于城市更新項目，當簽約比例達到95%以上后，項目實施主體可與未簽約的業主向區政府申請調解；調解不成，且項目實施涉及法律、行政法規規定的公共利益時，區政府可以依據《國有土地上房屋征收與補償條例》對未簽約的房屋實施征收。深圳的條例也設置了類似的“雙95%”門檻和后續的個別征收機制。

近日，深圳市住房和建設局在官網發布《深圳市拆除重建類城市更新單元保障性住房配建規定》，于6月24日起實施。圖源：新華社

“多數決+征收”的模式，其核心在于對“公共利益”的界定。根據國家法律，政府實施征收的唯一合法性前提是為了“公共利益”。然而，將主要惠及特定小區業主的舊房改造項目定義為“公共利益”，在學界和實務界一直存在巨大爭議。

支持者認為，消除危房安全隱患、完善城市基礎設施、改善片區整體環境，本身就具有外溢的公共屬性。而反對者則認為，這本質上是以公共利益為名，侵犯了少數人選擇自己生活方式和保有財產的私權，尤其是當有商業開發商介入時，其逐利動機更削弱了項目的純粹公益性。

四、實施主體的法律地位與風險承擔能力

“誰來實施”是居民自主更新中的一個核心組織困境。許多醞釀自主更新的項目嘗試以業主委員會（業委會）作為更新的實施主體。然而，這是一個充滿風險的選擇。

第一，資格問題，業委會的本質是業主自治組織，根據我國現行法律，它并不具備獨立的法人資格。這意味著業委會在法律地位、專業能力和風險承擔能力上存在先天不足。

第二，能力不足，一個自主更新項目，尤其是拆除重建類，其復雜性遠超日常的物業管理，涉及規劃報建、工程招標、資金監管、施工管理、竣工驗收、后期運營等一系列高度專業的環節。由業余人士組成的、非法人的業委會來主導如此復雜的工程，存在巨大的風險敞口。

第三，穩定性難題，自發行動很難有效應對建設過程中的成本超支、政策波動、工程質量與安全事故等突發狀況。實踐中已經出現了居民因項目推進不順而中途要求退出、導致整個項目功虧一簣的案例，業委會成員因工作繁重、壓力巨大而辭職的現象也屢見不鮮。

城市更新項目施工現場。圖源：新華社

為化解這一風險，各地探索了多元化的解決方案。

一是政府兜底或介入，目前許多項目實際上是“居民自決，政府兜底”的模式。街道、社區等基層政府組織在其中扮演了大量的組織、協調和監督角色，但這無疑加重了政府的行政負擔和潛在責任。

二是引入專業機構，更具操作性的模式是引入專業力量。例如，廣州市花都區的集群街2號樓項目，居民在達成共識后，共同委托區屬國有企業作為項目的實施主體，負責具體的建設管理工作。國家政策也鼓勵引入第三方專業機構，為項目提供全過程的技術咨詢和管理服務。

三是由全體業主出資成立項目法人實體。這個項目公司作為獨立的法人實體，可以依法簽訂合同、籌集資金、承擔法律責任，徹底解決實施主體的資格和風險問題。但這對居民的組織能力、法律意識和前期投入要求非常高，在現階段推廣難度較大。

五、增值歸屬與市場沖擊：增長的“蛋糕”如何分配

城市更新的成功與否，核心在于能否在政府、市場與原住民這三方主體之間，就利益分配達成共識。當前“增值全歸業主”的模式，顯然尚未建立起這種平衡。

自主更新具備多元化的價值創造機制。首先是通過拆除重建，將“老破小”變為符合現代標準的新建住宅，實現居住品質的飛躍。其次是通過優化規劃，擴大戶均面積。在杭州浙工新村案例中，居民不僅可以按1:1的比例以成本價（1350元/m2）回購原有面積，還能以略低于周邊的市場價（34520元/m2）購買擴容面積。再次是通過增建配套設施，如地下停車場、社區商業等，這些新增的經營性資產可以通過出售或出租獲得收益，用以反哺改造成本。據測算，浙工新村改造后，房屋市場價值可從約3.5萬元/m2提升至約6萬元/m2。

在現行模式下，這部分巨大的增值收益幾乎全部歸原業主所有。這引發了三個問題。

一是增值歸屬的正當性。這部分增值，其來源并不僅僅是居民的出資，更關鍵的是來源于政府在規劃上的讓渡，尤其是容積率的提升。發展權本質上是一種公共資源，由政府出讓發展權而產生的土地級差收益，在傳統模式下應通過土地出讓金的形式由全社會共享。而在自主更新模式中，這部分收益被特定小區的業主“獨享”，其分配機制的合理性備受拷問。

二是對房地產市場的沖擊。這種在存量土地上“法外”生成的新建商品住宅，雖然目前體量尚小，但若形成規模效應，無疑將對周邊的商品房價格體系構成沖擊。更重要的是，它挑戰了地方政府長期以來依賴“招拍掛”制度的土地財政模式。周邊商品房業主的不滿情緒已經見諸報道，他們認為自主更新項目相當于以非市場化的方式獲得了低價新建住房，對自己不公。

三是對地方政府構成了潛在的財政沖突。居民自主更新，特別是涉及容積率提升和面積擴大的拆除重建模式，本質是一種“類一級開發”行為。在傳統的房地產開發鏈條中，政府首先通過征收、整理等方式完成土地一級開發，然后通過“招拍掛”將“凈地”出讓給開發商獲取土地財政收入，再由開發商進行二級開發建設和銷售。而居民自主更新則巧妙地繞過了“收儲”和“招拍掛”這兩個核心環節，在原土地上直接實現了從“毛地”到新建住宅的價值飛躍。如果此模式大規模推廣，將侵蝕其作為城市建設最主要資金來源的土地財政基礎。

六、政策穩定性：逆周期調解工具還是長效機制

應用范圍和業主選擇權的擴大，使產權人自主更新模式從一個邊緣性的補充政策，成為城市更新的主流機制。自主主更新模式的萌芽，根植于解決城市中最緊迫的住房安全問題，這一初衷將自主更新界定為一種補充性的、帶有公益救濟色彩的政策工具，主要用于處理那些因地塊零碎、利潤微薄而無法吸引商業開發商介入的“硬骨頭”項目 。

廣州市2024年出臺的《廣州市城鎮危舊房改造實施辦法（試行）》明確拓寬了自主更新的適用對象，該《辦法》第二條明確規定：“……鑒定為Ｂ級或一般損壞房實行‘愿改則改’。首次在官方文件中系統性地將數量龐大的B級危房納入自主更新范疇，并引入了“愿改則改”與“應改盡改”的二元化原則。前者賦予了B級危房業主選擇權，后者則強調了對C、D級危房改造的必要性與緊迫性。2025年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》提出“鼓勵產權所有人自主更新”為廣州市的規定提供了支撐。

2025年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》，提出“支持多領域專業力量和服務機構參與城市更新?！?/p>

自主更新范圍擴大催生出一個規模龐大、以改善居住品質為導向的新市場，也帶來新的政策協同問題。對于B級危房，其改造更多地體現為業主對更高生活品質的追求，公共利益的色彩相對減弱。

第一，這一變化直接影響了政府介入的強度和方式，意味著對于B級危房的改造，政策將更加強調業主自籌資金的主體地位和市場化運作模式，政府的角色則更多地轉向提供程序性便利與技術指導，而非大規模的財政補貼。

第二，政策應該遵循“分區分類”的漸進式放開原則還是全面鋪開，如何防止過渡性開發和投機資本涌入自主更新市場。

第三，“多數決”的合法性和少數者權益保護問題，不屬于危房、僅為提升居住品質的更新項目，原有的“多數決”模式是否合適，如何保障少數業主的利益。

*本文作者：孫占卿 廣州市社會科學院城市治理研究所副所長

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