當地時間6月25日，這場號稱“歷史性”的北約峰會在海牙落幕。除會議期間爆出的“叫爸爸”玩笑外，其最重要的成果，是多個北約國家承諾將軍費開支提升到占GDP5%的目標。

歐洲多國承諾大幅增加軍費，這會對跨大西洋關系、歐洲同俄羅斯的關系、地區安全局勢產生怎樣的影響？在一系列的承諾數字中暗藏怎樣的“玄機”？

觀察者網與北京外國語大學歐盟與區域發展研究中心主任崔洪建對話，帶來深度解讀。

【整理/觀察者網 郭涵】

觀察者網：歐洲主要國家在北約峰會上同意了2035年前將軍費提升至占GDP的5%，被認為是特朗普政府的一次外交成功。但也有人注意到數字里的“玄機”，比如它分為3.5%的核心防務支出和最多1.5%的更廣泛防務相關支出（含基礎設施、網絡安全等）承諾。您認為這次博弈背后更多是一場“數字游戲”，還是將給歐洲安全環境帶來實質性的改變？

崔洪建：這次北約多國達成的將軍費開支提升到占GDP5%的目標，我認為是有虛有實，虛多實少。北約設定這個數字，確實跨過了特朗普第一任期時主推的軍費占GDP2%的門檻。近年來，俄烏沖突刺激了歐洲內部，尤其是部分國家增加軍費的意愿，這為特朗普順勢提高目標到5%創造了條件。畢竟，像波蘭和波羅的海國家，其軍費占比已超過2%，甚至接近達到5%。單看3.5%的核心軍事開支，也已超過之前的2%目標。但這個數字本質上是北約歐洲成員國與美國博弈的產物。

之所以區分3.5%和1.5%，實際上是特朗普出政策，北約找對策。前者是此前歐洲內部勉強能達成妥協的上限。在特朗普提出5%后，經過北約秘書長呂特與德法等主要歐洲國家的協調，他們頂多能接受3.5%，這已是極限。但又要滿足特朗普5%的要求，于是就有了3.5%+1.5%=5%的折中方案。這個方案的目的，一是整體數字上滿足特朗普的要求，體現北約仍服從美國戰略需求、對美國有價值；二是通過拆分，照顧了歐洲國家的實際意愿和能力。

當地時間2025年6月25日，荷蘭海牙，美國總統特朗普出席北約峰會。 視覺中國

至于1.5%“虛”的部分就比較模糊了，取決于各國如何界定“與軍事相關的基礎設施”、“網絡安全”等領域。現在歐洲一些國家正進行數字轉型、提升數字能力，未來這部分轉型投資也可能被計算進去。這實際上是對歐洲國家意愿的一種滿足方式。

種種跡象表明，這次北約強調達成5%的目標，更多是向特朗普表態。但真正落實的周期很長（十年），而特朗普只剩四年任期。因此，有觀點認為歐洲想用時間長度來“應付”特朗普，我認為存在這方面的因素。雙方表面上達成共識成果，但仔細分析其實際比例或真實效用，距離美國的目標仍有相當距離。

觀察者網：短期內，這一指標會不會大幅增加歐洲各國的財政負擔？考慮到通脹和援烏壓力，尤其是歐洲“右翼民粹”政黨的崛起及其反對削減福利、增加軍費的態度，您覺得這是否會成為未來幾年歐洲政治中一個尖銳沖突點？

崔洪建：歐洲內部對此態度有差異。像被視為北約前線或東翼的中東歐國家，短期內主流民意和多數政黨仍會追隨北約增強軍力的目標，畢竟在它們看來，持續的俄烏沖突和可能的蔓延態勢構成直接的安全威脅。

但對其他國家，如對俄羅斯“威脅”感知不明顯的，或國內反對現行政策、極右翼勢力較強的國家，這可能成為一個持續的爭議性議題。因為無論是3.5%還是5%，都要求部分國家在現有水平基礎上大幅提升軍費開支。

如果這些國家無法在財政上做出合適安排并說服民眾：一方面，軍費開支不會過度擠占經濟和民生投入；另一方面，如部分國家聲稱的，軍費增長非但不消耗財力，還能帶來就業和增長機會。那么，持續提升軍費的做法顯然會被反對派利用來挑戰現政府的政策。

當然，美國因素的介入也很關鍵。特朗普及其基本盤、執政團隊與歐洲一些右翼勢力關系密切，這可能會對各國國內的反對聲音形成一定制約。所以未來形勢會比較復雜：歐洲國家間的差異大，且主要壓力來自特朗普政府。若這些國家的執政黨或反對黨要反對增加軍費政策，意味著他們可能需要重新考慮與特朗普的關系。

觀察者網：在歐洲已確定將大幅增加軍費的情況下，這是否等同于歐洲在防衛自主問題上（無論主動還是被動）都向前邁出了一步？這會對跨大西洋關系中歐美安全責任的分攤形成怎樣的長期影響？

崔洪建：歐洲增加軍費開支，只是為未來的防務自主提供了一定客觀條件。但目前歐洲在防務自主方面最缺乏的是主觀條件：

第一，許多國家短期內仍難擺脫對美國的依賴，這不僅是現實依賴，也涉及心理依賴。設想北約未來成為真正的“歐洲的北約”、而非“跨大西洋”的北約，那么將由誰來主導？歐洲內部目前還看不到能在安全領域形成主導的核心。最近在防務領域比較活躍的英、法、德、意、波等國試圖通過協調機制形成這種核心，但在很多現實問題上各方矛盾重重、協調困難。短期內，無論是機制建設還是心理層面，歐洲要擺脫對美國的安全依賴都非常困難。

第二，即使有了軍費，錢往哪里投？這會形成新情況：有些國家可能“名利雙收”——既推進防務建設，又能從中獲益。如法、德等有軍工生產能力的國家，正尋求建立“歐洲式軍工復合體”，提出未來的防務開支應更多采購本土裝備。這會使部分國家受益，但對多數國家而言，投入巨大卻無經濟收益，可能在歐洲內部引發新矛盾。

2024年，北約軍費開支占GDP比例達到2%的23個國家軍費情況、GDP總額，單位：十億美元 數據來源：北約

第三，投入這么多錢，甚至做了事，那具體針對誰？當前歐洲國家面對的首要問題是俄羅斯，但絕大多數國家并未做好未來與俄羅斯開戰的準備。軍事投入不像民生或貿易部門，它不是日常消耗或有明確市場收益的。歐洲的軍費增長如此之快，若長期來看沒有同俄羅斯發生直接軍事沖突的可能，其投入的效率和效果如何評估？時間久了，在社會層面可能出現反彈，因為看不到實際產出效果。簡而言之，客觀上歐洲在進行能力建設，但目前最缺乏的是明確一致的目標、真實的集體意志以及意志與能力之間的相互匹配。

觀察者網：這次北約峰會上，西班牙并未答應5%的軍費目標，遭到特朗普公開點名威脅，稱要在關稅談判中讓西班牙“付出雙倍代價”，盡管貿易談判是美國同歐盟之間的事。在峰會的表面團結背后，跨大西洋關系是否出現了新的不確定性？

崔洪建：剛才談到的軍費5%目標，從細節來看已經打了折扣。西班牙實際上在尋求某種豁免。如果北約接受西班牙的條件，這就不會是個例，而會成為先例。奧地利、比利時、斯洛伐克等國也提出了類似訴求。即便是這個虛多實少的目標本身，也可能進一步打折，西班牙承諾的軍費開支只占GDP的2.1%，未來可能還有國家提出新指標。

關鍵問題是，當前北約的動向給人留下一種印象：它要應對的最大威脅不是俄羅斯，而是美國特朗普政府。北約正千方百計地避免美國在戰略上拋棄北約、拋棄歐洲。但在峰會期間，特朗普仍暗示會“重新定義”體現北約集體防御原則的第五條款，這從根本上動搖了北約的根本。

特朗普有關第五條的言論以及公開表示美國不受軍費開支5%GDP占比的指標約束，歐洲國家對此的心態可想而知：美國正在從自身戰略需求和利益算計出發重塑北約，美國不再從所謂“跨大西洋安全共同體”而是從戰略負資產的角度來看待北約，對特朗普政府而言，北約不是一筆值得長期投入的生意，而是一項需要降低投入、及時止損的虧本買賣。歐美在對北約是否具有戰略價值的判斷上出現了嚴重分歧。

若特朗普僅視北約為與歐洲的一場交易，而歐洲則賦予北約以共同價值觀、共同安全責任等多重意義，雙方就存在根本分歧。只要這個分歧不解決，北約內部的矛盾將層出不窮：今天是軍費開支問題，明天則可能是缺乏對安全威脅的共同認知。這才是當前歐美圍繞北約分歧的根本原因和背景。

觀察者網：關于俄烏沖突，這次特朗普與澤連斯基在會場的互動顯得比較冷淡。長期看，歐洲加強軍費開支是否會刺激俄羅斯將其視作威脅，導致俄方加強部署，從而令雙方陷入螺旋升級的安全困境中？

崔洪建：某種程度上說歐洲已經陷入了安全困境。各方都感到不安全：俄羅斯覺得受到北約威脅，北約的歐洲成員國也覺得受俄羅斯威脅，同時雙方均沒有足夠的意愿開啟外交渠道來緩解這種困境。過去北約有過處理對俄關系的外交機制，包括定期會晤和多渠道溝通，但現在雙方只剩下相互威懾和遏制戰略。

在此背景下，北約尤其是歐洲國家進一步增加軍費，主要目標無疑是俄羅斯。這個信號被俄羅斯捕捉到后，俄方也會采取所謂鏡像反應，也會增強軍備并做出針對性的軍事部署。這種惡性循環正在形成。

對美國而言，其行為是在新的利益計算方式下調整其對歐洲安全的布局。美國需要其對歐洲安全的投入、對歐洲安全的主導權服務于全球戰略——即重心從歐洲轉向亞太。在美國看來，讓北約國家提高軍費可以達到兩個目的：一是讓歐洲未來能獨立承擔應對俄羅斯的戰略任務，幫美國卸包袱，讓美國更有效地將軍事資源轉向亞太；二是通過歐洲重整軍備來制約俄羅斯，幫助美國在處理對俄關系時手里有更多的籌碼，削弱俄羅斯討價還價的能力。

觀察者網：這次峰會有兩個亞太相關新聞，一是北約在日本設置辦事處的計劃已經取消；二是拜登時期熱推的“北約亞太化”，包括邀請日本、韓國、澳大利亞領導人參加北約峰會，但這次相關國家領導人均未出席，僅派出代表。這是否能代表特朗普第二任期“北約亞太化”的趨勢已經無果而終？還是說未來會有變數？

崔洪建：所謂“北約亞太化”的趨勢在這次峰會上有所減弱，現實原因很清楚。首先，近兩年來之所以出現“北約亞太化”加速的態勢，主要背景是北約要服務于拜登政府同時動員歐亞地區的盟友體系來同時應對“中俄挑戰”的政策需要，要通過“今日烏克蘭、明日臺灣”、“歐亞安全不可分割”等話術來形成以北約為核心、歐亞一體的聯盟戰略。但特朗普政府對烏克蘭危機的政策轉變以及他對北約的輕蔑態度，不僅讓北約對亞太地區國家的吸引力下降，也讓它們憂心于特朗普會將其對北約的立場復制到對美國在亞太的盟友體系上。烏克蘭危機作為“北約亞太化”核心命題的作用下降、盟友體系在特朗普政策中的價值下跌，極大地削弱了亞太國家對北約峰會的參與意愿。

2023年1月，時任北約秘書長斯托爾滕貝格在東京與日本首相岸田文雄會晤，北約在東京設立辦事處被提上日程 視覺中國

其次，此次海牙峰會的核心議題是歐洲如何應對特朗普的挑戰、北約如何在在美國的背刺下緩解生存危機。一些亞太國家想要利用參與峰會的機會來體現所謂自身“安全關切”的訴求，不可能被放上議事日程，這也是它們預見到參會純屬“湊熱鬧”而難有實質收益、因而缺乏興趣的原因。

最后，目前這些亞太國家對美關系中的最大和最緊迫問題是如何應對特朗普的關稅政策。在與美國的貿易緊張關系懸而未解、北約峰會不可能涉及經貿問題以及特朗普不可能給它們任何溝通機會的情況下，千里奔波去一趟海牙只是為了為北約站臺，對這些國家而言也的確是很虧本的生意。此外，像韓國剛剛經歷內政變化，其對外（尤其對美）政策正在做出調整。何況在G7峰會期間欲見特朗普一面而不得的前車之鑒下，參加北約峰會對韓國領導人的價值和吸引力直線下降。

因此，至少在特朗普任期內，北約要搞“亞太化”變得比以往更加不現實。拜登時期，北約目標與美國目標表面一致，北約有動力去搞域外擴張。而在特朗普任內，北約的主要問題變成了內部問題——美國特朗普政府成了它面對的最大挑戰。在此背景下，北約不太可能有足夠資源和精力去推進“亞太化”。

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