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1948年1月6日，美國陸軍部長羅亞爾在舊金山發表了一個演講，是以宣示美國對日政策新理念的姿態挑戰東京的麥克阿瑟，羅亞爾表示，過去美國對日本的目標是廣泛地解除日本武裝，懲罰侵略者并促進一系列民主化改革，但這一目標已經成功完成了。

當前美國對日新的目標，是要建設一個自給自足的日本。日本不能作為一個小店主及小手工業者的國家而自立，也不能作為一個純粹的農業國家而存在，它必須增加大規模的工業生產。

為使日本經濟自足自立，美國政府正在對反壟斷、整肅、賠償等問題進行重新研究，羅亞爾宣布，“使日本廣泛實行非軍事化的舊方針與建設自立國家的新方針之間產生了矛盾”，因此，今后美國“對日政策的方向在于培植強有力的日本政府”，使其成為“抵制將來可能在遠東出現的任何極權主義戰爭威脅”的橋頭堡。

1、麥克阿瑟的一意孤行

美國國內輿論則完全倒向了負責占領區事務的陸軍部副部長德雷帕一邊。1948年1月11日，眾議院預算委員會批準了日本復興計劃。

第二天，國務院給麥克阿瑟和遠東委員會一份通告，表示美國政府決心早日復興日本經濟，使其自立；日本的工業成長和貿易將受到鼓勵，以使日本能夠對世界經濟重建作適當的貢獻。

麥克阿瑟在東京也感到強大的壓力。1月，他告訴英國外交部駐東京代表蓋斯康因，來自美國商業利益集團的壓力要讓他辭職。

麥克阿瑟對華盛頓的挑戰做出了回應。2月1日，他發表了一封致美國公民團體的公開信，重述財閥應對在國內的經濟剝削和對外侵略破壞負責、指出只要這些巨人尚在，他們將隨時可能成為國有企業，并為共產主義宣傳和極權主義所利用。

盟總如不完成解散財閥、打破財閥對經濟壟斷的任務，即便在美國人撤離之后，日本人自己也將通過暴力革命來完成。同日，針對參議員諾蘭、麥克馬洪和希肯魯帕對各種問題的提問，麥克阿瑟也回信做了答復。

他駁斥華盛頓對日本經濟改革政策的抨擊，稱“我無法在十萬里之外參與辯論日本的前途”，并再次表示，“如果不打破經濟力的集中以便在占領軍的控制下和平地、從而也是有秩序地進行再分配，則毫無疑問，日本最后必將被暴力革命的鮮血所染紅。”

麥克阿瑟決心頂住壓力，將《經濟力量集中排除法》在日本付諸實施。根據該法案，首先將解散325家“經濟力量過分集中”的公司，相當于日本全國工商業的一半；下一目標則是日本的金融機構。

國務院和陸軍部制定政策的重要官員凱南、巴特沃思、德雷帕和舒勒將軍再度聚首，討論有關盟總反壟斷政策的問題，2月24日，凱南將討論結果報告了副國務卿洛維特，并建議他指示美國在遠東委員會的代表撤銷對FEC230的支持，理由是自從提交該文件后，情勢已經發生很大變化，它已不能再代表當前美國的觀點；撤銷FEC230會使美國對日本經濟政策的重新審視變得清晰。

根據凱南建議，國務院命令美國在遠東委員會的代表麥柯伊設法延遲遠東委員會對FEC230及其他相關問題的討論，為了緩和同盟總的矛盾，以求同盟總在轉變對日政策以及新的對日政策等問題上達成一致。2、3月，國務院的凱南和陸軍部的德雷帕先后飛往了東京。

2、麥克阿瑟與凱南的“和解”

1948年2月28日，肩負與麥克阿瑟“和解”使命的國務院政策設計組組長凱南從西雅圖啟程，開始了他為期一個月的日本考察之旅。

行前，2月24日，凱南向副國務卿洛維特提交了政策報告“美國外交政策趨勢的回顧”(PPS23)。在遠東問題上，凱南強調，美國迫切需要認識到其自身在亞洲人中間作為“道義和意識形態力量的有限性”，因為亞洲落后的經濟狀況使蘇聯意識形態對這一地區的人們更有吸引力，這對美國來說幾乎“不可避免”。

為此，美國應該停止在遠東談論諸如人權、提高生活水平和民主化之類模糊而不現實的目標，直接引入權力觀念，越少受意識形態口號的羈絆則越好，在未來的一個時期，美國對遠東的影響應該主要是在軍事和經濟方面，政策重點也應放在美國能夠控制和依靠的地區，即日本和菲律賓，以它們為美國在太平洋安全體系的基石。

在下一階段，美國需要：

(a)盡快解除“對中國的不恰當承諾”；(b)確保日本及其周邊島嶼不受共產主義的滲透控制及蘇聯的軍事襲擊，并允許日本重新成為遠東地區重要的經濟力量；（c）使菲律賓內政自主，并使其成為美國在這一地區的防波堤。

3月1日，凱南抵達日本。隨后，他給麥克阿瑟寫了一封措辭委婉的信。

表示：不論美國如何努力，但由于不能獲得足夠多國家的批準，對日和約至少在一年內是難以實現的，這樣一來，美國就不得不面對一個沒有和約的延長了的占領階段，目前美國的占領政策是基于波茨坦公告制訂的，但波茨坦公告只是針對投降后初期階段的情況，只有關于保證盟國不受日本侵略的條款，而沒有保證日本安全，尤其不受外來侵略的條款，且波茨坦的目標目前已實現，它本身也不再適用于今后，基于此，華盛頓根據世界形勢的發展，認為目前占領政策的關鍵，應該是最大限度地保持日本的穩定，以使日本在占領結束后得以自立。

凱南擺出的和解姿態使得3月5日麥克阿瑟與凱南的會談沒有出現想象中濃烈的火藥味，而是在諒解的氣氛中進行。麥克阿瑟向凱南詳細地談了他對國務院所關心的三方面問題的看法，麥克阿瑟的談話是從對遠東委員會的批評開始的，他認為由于俄國的反對，該機構不可能達成任何實質性的諒解。

接著，就轉入了安全問題。麥克阿瑟表示，由于美國的戰略邊界線已經從南北美洲西岸推進到了亞洲大陸東岸，相應地，美國的基本戰略任務就成為要確保沒有任何能夠形成威脅的兩棲部隊從亞洲大陸上集結和遣派。

麥克阿瑟強調美國在太平洋上自阿留申群島、中途島、前日本委任統治諸島直到菲律賓克拉克基地的“U型”地帶擁有打擊力量的重要性，而在這一結構中最前沿最重要的則是沖繩，因為從沖繩可以很容易地防止任何從亞洲北部港口出動的兩棲行動。

他尤其強調在沖繩擁有空中打擊力量的重要性，稱如果在沖繩擁有足夠的力量，美國就不需要以日本本島來防御來自亞洲大陸的攻擊；而且只要確保了沖繩，即便簽署了和平條約，美國也沒有必要在日本本島上保留任何軍事基地。保留在日軍事基地的做法反而會帶來相應的法律麻煩，使蘇聯和別的盟國也想在日本保留基地。

關于日本的經濟復興、麥克阿瑟同意這應該作為占領政策的一個基本目標，但他認為他已做了應該做的一切。在他看來，經濟復興的主要問題取決于日本對外貿易的發展、由于遠東其他各國的自私及其對日本的敵視心理，目前這方面情況很令人遺憾。

關于放松占領控制，麥克阿瑟表示，盟總對日本政府的實際控制遠比美國國內想象的要松。例如憲法中放棄武裝力量的條款，完全是出自日本人的主動而他沒有絲毫強迫。至于財閥的問題，他認為把那些被整肅的人看作日本的精英是不正確的，盟總收到了很多日本人來信，感謝他們排除了過去的無能者而為優秀者騰出了位子，實際上，日本的智囊精英是在舊軍隊里，他很遺憾必須把這些人從公共生活中清除，但這并不是由他決定的，這是美國政府給他的第一個直接指令，并且是在波茨坦公告中就已明確。

至于其他的改革，他認為幾乎是完成了。

3、東京三方會談

直到3月20日，德雷帕所率領的陸軍部日本經濟考察團才姍姍抵日。考察團里囊括了美國商界巨頭，團長為化學銀行的董事長佩西·約翰遜，團員包括很快將被杜魯門任命負責歐洲復興計劃執行的斯圖貝克、汽車公司總裁霍夫曼、前摩根保險信托公司的副總裁及全國國際貿易協會主席勞倫、紡織界巨頭許歐等人。

德雷帕、約翰遜一行有兩個目的：考察團成員們希望借此機會建立日美的經濟聯系，使美國的資本打入日本市場；而德雷帕本人則想同麥克阿瑟討論日本和太平洋的安全防御以及當前對日政策所面臨的種種問題。

國防部長福勒斯特2月24日曾要求陸軍部呈報一個有關有限重新武裝日本和德國的可行性報告。德雷帕也希望與麥克阿瑟探討建立一支小型日本陸軍的可能性。

三方會談是在德雷帕抵達后的第二天，即3月21日下午6點在麥克阿瑟辦公室舉行的。德雷帕代表陸軍部，重點聽取了麥克阿瑟對三個問題的意見，即：日本重新武裝、賠償以及對華軍事援助。

總體上，東京會談是1947年以來華盛頓與盟總就對日占領政策白熱化的爭吵的收場與了結，美國對日決策的三個重要部門——國務院、陸軍部（軍方）和盟總的重要人物坐在一起，將有關美國對日政策和太平洋安全政策的矛盾分歧，逐一進行了梳理和澄清。

三方在對遠東委員會的作用、賠償計劃的認識上達成了共識，都認為美國應該執行獨自的對日政策而不必理會遠東委員會的反對，當前盟總根據30%的中間賠償方案所執行的拆遷計劃與美國復興日本經濟的對日政策目標不符，應予立即停止。但在對日媾和的時機與方式、對太平洋安全與重新武裝日本問題的認識以及對日占領政策的另外一些具體問題方面，如具體的經濟復興政策、過渡時期的占領控制等問題上，仍然有諸多分歧。

最關鍵的分歧是有關對日媾和與媾和所涉及的太平洋安全問題的分歧。就對日媾和而言，麥克阿瑟仍然主張應盡快媾和，不論蘇聯是否參加；但軍方和凱南認為，當前形勢下確保對日本的控制是關鍵，媾和應該推遲。

在太平洋及媾和后日本安全的問題上，麥克阿瑟強調自阿留申群島、中途島、前日本委任統治諸島和沖繩“U型”防御線對美國太平洋安全和日本防御的重要性，認為只要確保沖繩的軍事基地并在沖繩設立足夠的空中打擊力量，和約之后美國即便不在日本本土駐防，也能夠保證日本的安全。

凱南也認為，日本的安全保障可以通過美國對其周圍太平洋諸島的控制而實現，美國沒有必要在日本永久駐軍。但是，軍方卻強調為確保美國在遠東和日本的安全，美國必須保留在日本本土的軍事基地，并且還應重建日本陸軍。麥克阿瑟和凱南都反對軍方的立場。

通過會談，三方也取得了一些諒解，在媾和問題上，麥克阿瑟和凱南都認為在解決了賠償、經濟社會穩定、安全等問題之后，對日和約應該是簡潔、寬大和非懲罰性的；就過渡時期的具體占領政策，麥克阿瑟承認經濟復興是占領日本的重要目標，不再堅持要繼續推進其民主化改革，并表示要精簡盟總的機構；就安全問題，三方同意把重新武裝日本的問題停留在計劃討論階段，先加強日本的警察和海上防衛力量。

4、轉變對日占領政策

東京會談之后，美國政府開始著手準備“反轉”對日占領路線。

在德雷帕考察團忙著與日本的官員及財閥們見面會談之際，3月25日，尚在東京的凱南向國務院提交了他的訪日報告——《關于美國對日政策的建議》，即PPS28。

在PPS28里，凱南首先談到對日和約的問題。凱南主張推遲締結和約，但是卻“應該在任何三分之二多數機制或遠東委員會表決程序的基礎上保持與其他盟國的談判，而同時應把注意力放在準備最終向日本人移交政權的問題上”，和約本身則應“越簡要、籠統，越非懲罰性越好”。

關于安全問題，凱南建議，“在討論和約之前，不應確定日本在媾和后美國相關軍事安排中的最終地位，而應在以后根據當時的國際形勢及日本國內的安定情況再予以確定”。關于占領機制，凱南認為應該保持目前盟總機制，但是應盡量把權力移交給日本政府，盟總的作用也應減小到限于一般性監督和咨詢，以使其不能再強制日本政府實行任何進一步的改革法規，并應限制遠東委員會權力，“阻止遠東委員會對與實施投降條款并無直接聯系的新政策文件進行考慮和研究”。

關于占領政策，凱南猛烈抨擊了盟總革新政策的破壞性，比喻盟總是日本的寄生蟲，浪費了日本預算的近三分之一，指出在整肅和財閥解散的威脅之下，日本的工業已處于崩潰的邊緣，因此，目前革新政策的各要點，包括整肅、賠償、反壟斷、戰犯審判等，都應該重新審視，任何“不利于日本社會的安定”或妨礙“首要經濟復興目標”的行動，都應該一律停止。最后，凱南還建議國務院應立即向東京派遣一名大使級別的常駐政治代表。

4月26日，在凱南將報告提交國務卿后的一個月，德雷帕-約翰遜代表團也發表了正式考察報告。

該報告在：有關促進日本經濟復興、恢復日本對外貿易的具體計劃以及對賠償計劃的修訂等經濟問題上，對凱南建議作了補充，所提出的具體建議包括：應取消對日本生產的限制，放寬反壟斷政策，嚴格限制工會的活動，控制通貨膨脹，固定外匯匯率，限制國內消費，鼓勵出口等等，報告支持日本取得亞洲的原料和市場以實現經濟自給自足，為實現使日本出口額增加9倍的目標，提出要把日本的糧食進口自面向美元區改為面向英鎊區或遠東，并以日本的工業品出口來償付。

報告還大幅度修訂了賠償計劃，甚至建議完全取消賠償。1946年，鮑萊賠償要求拆遷轉移的工業設備大約價值9.9億戰前日元，1947年斯特瑞克所建議的賠償額是1.72億戰前日元，而約翰遜報告所要求的賠償額不僅不超過1.02億戰前日元，還建議保留若干選定的基本戰爭工業。

總體上，約翰遜報告取消了重工業種類中90%的賠償品和60%的戰爭工業類。

隨著PPS28和德雷帕一約翰遜報告的出臺，華盛頓轉變對日占領政策的步伐加快了。

PPS28得到國務卿馬歇爾的支持，回國后的三個星期內，凱南對PPS28進行了進一步修改，4月底，馬歇爾在內閣會議中，稱凱南關于日本政策的報告“非常有理由并有說服力”，國務院決定先在院內就報告進行討論，之后再將其提交國家安全委員會(NSC)和總統審議。

與此同時，麥克阿瑟的威望則大受打擊。3月9日，麥克阿瑟宣布愿意接受總統競選提名。但他的競選運動旋即草草收場，在6月的共和黨大會中，他在第一輪投票中僅僅獲得7票。該黨最終確定以托馬斯·杜威為總統候選人，5月27日，以聯邦儲備銀行的瑞夫·楊格為首，由七名財政金融專家組成的調查團訪問日本，6月，該團提交了一份報告，要求實行強有力的經濟安定計劃，包括對物價、工資以及原料分配實行控制，嚴格稅收，并固定日元對美元的匯率等。

自7月開始，盟總的占領路線開始有所變化。盟總的經濟科學局向日本經濟安定本部提出了“穩定經濟十項原則”，內容包括：

（1）加強生產；（2）加強分配配給制度；（3）提高糧食交售效率；（4）嚴格保持公定價格；（5）實施工資穩定方案；（6）加強增稅；（7）增稅和稅負公平化；（8）減少特別會計赤字；（9）改善貿易管理并由日本政府實行外匯管理；（10）加強貸款統制。

在盟總的勸告下，蘆田均內閣于7月20日發布了“穩定經濟十原則”，7月22日，麥克阿瑟又致信蘆田首相，要求修改國家公務員法。7月30日，蘆山內閣宣布特別條例，禁止公務員罷工和煽動勞工，等待國會正式修改公務員法。

5、從民主化改革到政治經濟穩定的政策

對凱南報告將經濟復興作為對日首要目標，把經濟成長和政治安定置于早日媾和及社會革新之上，各方都沒有了異議：對報告所建議的停止有礙安定的革新，抑制工會勢力，敦促盟總和日本政府加強促進工業紀律，為出口而進行生產等措施，也都一致贊成了，但就如何保證日本的安全問題，各方的分歧依然無法彌合。這一點，也是媾和問題被擱置的關鍵，五角大樓軍方強烈堅持，要重新武裝日本并保持占領后美軍在日基地，才能確保日本安全。

凱南認為，只要能滿足日本經濟復興并確保美國在太平洋諸島的防御鏈這兩個條件，日本列島的防御不需要投入大量日本或美國的武力也足以保證日本的安全；而與其試圖以重新武裝日本去威脅俄國人，不如將基地問題作為將來與蘇聯媾和交涉時的籌碼，凱南再度警告，過早重建日本武裝或讓日本與美國聯合發展其國防力量，將破壞美國和莫斯科未來和解的機會，麥克阿瑟也認為重建日本陸軍成本既高，亦無價值。

不需要重新武裝日本，確保日本中立化和美國在太平洋島鏈的防衛線，便可足以保障日本安全最后，軍方接受麥克阿瑟關于重建日本陸軍的成本和價值問題的意見，同意在重新武裝日本并保持占領后美軍在日基地兩問題上均暫時不做決定。

但是，軍方仍堅持上述計劃應該繼續，日本內部的治安警察力量應該得到加強。

NSC13/1在上述討論的基礎上進行了修訂。10月7日，修訂后的NSC13/2在國家安全委員會獲得通過。10月9日，杜魯門總統正式簽署批準。

凱南與德雷帕合作反轉對日占領政策獲得成功。隨著NSC13/2的通過，一年前凱南在PPS10中所提出的延緩媾和，并將美國對日占領政策的核心從民主化改革轉為確保日本政治經濟穩定的政策目標，最終得以確立。

由于凱南對反轉美國對日占領政策的巨大作用，約翰·道爾稱凱南為“反轉路線政策之父”。而凱南本人也在其回憶錄中宣稱，他的努力“對1948年和1949年占領政策的轉變起了主要作用”，并稱這是他在馬歇爾計劃之外對政府決策最重要的貢獻。

（正文完）

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