學人簡介：陶然，香港中文大學（深圳）校長講座教授、發展與治理學科部主任

人口凈流出/流入城市，

下一步怎么發展？

我們國家很多人口流出地城市，不光存在房價供應過剩，工業開發區沒有太多企業入駐，出現鬼城和空城的問題，這些地方政府在過去十幾年還借了大量的債務。這些地方如果你去救，相當于是給自己挖了一個更大的坑。我們現在經常講化債，如果只是進一步地超發各種國債，那只是把問題往后推，有很多地方政府沒錢了，當然就會拼命喊疼，那中央政府就不得不放水。

對于很多人口流出的城市，不要盲目去救，救也救不起來，只會填更多的錢。這時候這些地方就應該像鶴崗那樣進行財政重整，在全國性債務重組的同時，推動這些地方進行財務重整。我是堅決反對那種往這些地方再繼續大規模放水的，不僅害了它，而且讓整個國家的經濟也會受到很大的拖累。

所謂的財政重組，就是把賬先爆出來，然后國有銀行，包括金融機構、中央政府跟地方政府一起坐下來談，那時候中央可以用它的債幫忙償還一部分，國有銀行也必須認一部分壞賬，這樣地方政府就減輕一些債務負擔，同時，地方政府還得還一部分債。地方政府如果要還債，就必須大規模地進行財政重整，除了基本運行以外的支出，其他的非必要建設一概不能再做了，不要再去做過多的建設，就保最基本的公共服務和基本的政府運行，做減法。這對地方政府來說，是個很痛苦的選擇，但是我覺得這個選擇必須要做，因為今天不做的話，最后的結果就是中央政府每年不斷地發票子，去幫地方政府化債，實際上是把矛盾往后拖，但是最終不能有效解決。

人口流入地很多的主要城市，現在也出現了大量的待售商品房賣不掉的局面。比如，深圳按照現在的銷售速度，可能兩年才能銷售完它的待售商品房，廣州可能需要三四年。很多二線城市可能也要相當長的時間，它們的房價也普遍跌了個百分之三十到四十，但是這些地方總的來說，它的住房供應相對于老百姓正常的住房需求，還是有所不足，這就是房地產泡沫出現后帶來的問題：就是有很多房子跌了百分之三十、四十，大部分人，尤其是年輕人和農民工，仍然買不起。換句話說，房地產在正常價格下供應不足，在目前過高價格下，供應又顯得過剩。這就是這些城市現在面臨的問題。因為還有很多房子賣不出去，一些人正常準備買房子，但不敢買，因為還有那么多房子賣不出去，大家不知道房地產市場是否見底，導致那些本來正常準備買房的人不敢買，這個市場就會形成一個極度萎縮的局面。

未來中國房地產市場應該走什么樣的路徑

“住房保障”和“保障性住房”是兩個概念，要實現住房保障，最好的方法就是通過市場機制來解決。

中國的房地產市場化已經走了這么久，為改善大部分人的住房條件做出了很大的貢獻。當然，中國現在出現的房地產泡沫及其破裂，不是一個好的局面。解決問題的方法也不是像過去那樣，房價一高，就搞一些保障性住房。地方政府搞保障性住房有時候會有一定的動力，因為住建系統有更多的資源能夠管，他們有更多的權力和資源來建一些保障性住房，由他們來進行分配，部門存在的必要性就會加大。很多保障性住房，如果位置比較好，也容易分配給比如本市的政府或事業單位、國有企業的員工，會分給他們認為很重要的，或者是一些所謂的人才。

但這些人哪里是社會上的弱勢群體？而真正大規模地建保障性住房去針對一些新畢業的大學生或者農民工，地方政府絕對是沒有積極性的。因此，政府大規模建設保障性住房并進行實物分配，顯然不是一個好的方法，推行下去就會造成更多的資源誤配和資金浪費。

那么未來中國房地產市場應該走什么樣的路徑呢？我認為，還是要全面推動土地和住房體制的市場化改革，但是要針對中國現在的情況對癥下藥。很多人口流出去城市的房地產市場不要救，不要浪費資源，包括所謂的在這些城市進行保交樓也要具體情況具體分析，不是所有樓都需要保交，否則只是在錯誤的地方投入更多的資源，造成更大的浪費。

現在再來說人口流入地城市。中國大概有30來個所謂的超大、特大城市，如何解決這些城市的房地產市場極度萎靡的問題呢？首先這些城市也積累了很多的未售商品，房價也跌了個百分之三四十，還是銷售不好，很多開發商都面臨巨大的風險，包括像萬科這樣的優等生都面臨這個問題。如果這發生在人口流入地的一線城市和二線城市，肯定要救，否則金融系統也會受到巨大的沖擊，地方政府的財政也會受到巨大的沖擊。

但是，現在面臨的情況是預期不穩，想買房的人也不敢買，還有很多人也沒有錢買，那未售商品房怎么解決？我認為，就是要借鑒一下2016年到2018年國家推動的所謂的貨幣化棚改的經驗。

貨幣化棚改的基本概念是央行直接給國開行、農發行，甚至是一些商業銀行發錢，然后由他們借給地方政府，再把錢給這些城市里面的老舊小區的居民，讓他們在自愿的情況下去拿這個錢，以房票的方式去購買這些城市前一段時間積累的未售商品房，這樣就把未售商房銷售掉了。同時把房價穩住，政府只是把老舊小區的土地收回來，未來五年左右再慢慢出讓和開發，土地出讓之后地方政府再去還他們借國開行的錢。

這里并不是說在原來的棚戶區改造，改造完后再搬進來，而是讓居民購買新的能夠買得起的存量房。居民放棄原來的居所和對應的土地的使用權，政府直接給你一筆與原來拆遷安置房的市場價格等值的現金，居民拿過去必須買未售商品房。政府收回這塊地，未來進行土地出讓，用出讓金去還他們借國開行或者是農發行的錢。這個做法是有效化解未售商品房存量，穩定市場價格的一個好方法。

但問題在于，2016-2018年那輪貨幣化棚改，當時的政策設計使得申請這些貸款去消化存量房的城市，主要是當時人口流出地的三四線城市，他們在2016年、2018年之前積累了很多商品房。因為這些城市主要是人口流出地，拆遷后騰出來的地沒有出讓點的前景，賣不出那么多錢，所以那輪棚改可以說是地方搞錯了，而且當時棚改的力度太大，每年搞個四五百萬套的額度，導致這些三四線城市的房價在2016年到2018年普遍漲了50%-100%。2016-2018年有這種超常規的貨幣化棚改的刺激，又導致在一二線城市拿不到地的房地產商也沖過去拿地，造成房地產供應嚴重過剩，地方政府又增加了最少五六萬億的債務，到現在也還不起，最終導致現在這個局面。我認為這是一個教訓，但這輪棚改也可以給我們現在提供一個很好的經驗。

目前的情況是，很多一二線城市的未售商品房也賣不掉。但是，一二線城市在核心地段還是有很多城中村或者老舊小區，這些居住條件比較差，老百姓也希望以舊換新來改善居住條件，就可以用上一輪貨幣化棚改的方法。但是，這次應該把它局限在三十來個或二三十個超大特大城市。在人口500萬以上的這些城市引入貨幣化拆遷，以未售商品房實物進行補償的方法，這個信號一放出去，市場就會穩定出來。對城市核心地段的城中村和老舊小區業主給予一定的房票，讓他們去購買城市任何地方他們愿意購買的未售商品房，當然這些商品房現在已經降了30%-40%了。這樣就能夠把存量房比較快地消耗掉，同時把市場穩住。當然這個過程要處理好節奏，不希望房價再出現上漲，只要確保目前跌了百分之三四十的情況下，讓它不要再跌了，穩住這個市場，存量消耗掉，先救一下很多岌岌可危的房地產，也同時穩住房地產市場。

以上措施，相當于引入外圍的活水，讓這些人口主要流入地城市核心區位的老舊小區和城中村村民實現比較大規模的住房以舊換新和住房條件改善，這個規模可比機械設備、家電的以舊換新要大得多，而且資金使用更要有效得多。此時，政府再把這些城中村或老舊小區的土地收回來，未來五年左右慢慢地再供應出去，在這些核心地段新建一些商品房。總之，只有在這些城市的核心位置去干這個事兒，國開行放水發出去的錢才能夠有較大機會收回。

第一個是棚改市場化的邏輯，其實就是拆遷的邏輯。但是一般的拆遷都是原拆原建，貨幣化更新相當于在拆遷過程中制造了一個騰挪空間，給業主在附近或者在稍微遠點的地方，直接置換一套新房，居民把老房子放棄掉了。比如，有些老舊小區業主，在原地拆遷原地建設原地回遷，大概就只能夠賠60平米。因此，有一部分人就愿意用房票形式去其他地方換一個面積大點的房子，政府在周邊給找到待售商品房，跟居民談好價格，居民直接置換就完了。

借鑒棚改市場化這個思路和邏輯，在人口凈流入的以一二線為主體的城市里面實行，像在這些城市它的核心地段還有城中村，或者是一些老舊的小區待改造。現在一二線城市相對來說城市化進程已經比較快速了，基礎設施配套也比較成熟了，那城市更新的空間還有多大呢？

北上廣深這四個城市就可以說空間很大。廣州和深圳城中村在好的位置有很多，上海和北京沒有太多的城中村，還有一些城邊村，但是它城市中心比較好的位置，有大量低密度的、五六層的、破爛不堪的老舊小區。這些地段的很多老舊小區，房子簡直破得不行了，過去幾年政府推動所謂的有機更新，給它裝電梯，做一些簡單改善，基本都不是什么好方法，政府只有投入，沒有積極性，很多時候老百姓還不滿意，因為拆遷能換一套新房。很多此類地段本來建筑容積率就不是很高，周邊房價又很高。把它拆了以后，原來五六層的可以蓋到十幾層，增加道路的面積，建設地下車庫，整個土地的最高最佳利用價值可以充分發揮出來，政府還可以獲得額外出讓金和稅收。這些地方推動貨幣化補償，拆除重建更新的空間很大，在北京和上海，核心區域有無數八九十年代建設的老舊小區。當然，最關鍵的問題就是要解決拆遷過程中的釘子戶難題。如果各位有興趣，可以看看我那本書《人地之間》，包括我講的這種貨幣化安置，就是一種有效的騰挪方法。

進行拆遷以后，部分原來地段的業主，不愿意搬也沒問題，那就等一下，拆遷完后在原地給你換新房。這里的關鍵是改造過程中還要增加一些商品房，才能用增加的商品房去覆蓋置換安置房的成本。只要更新地段位置好，這個過程中政府是可以有額外收入的。只要政府可以獲得一定的土地出讓收入，就可以在周邊增加一些入學名額。這些都是經濟和技術問題，都不難解決，只要把這些地段的土地最高最佳利用用途發揮出來，就可以產生額外收益，這個收益是可以用來增加包括入學名額在內的公共服務供給的。

怎樣解決以年輕群體為主的住房需求？

在人口流入地主要城市的核心地段進行貨幣化的城市更新，正是因為這些地段未來騰出來后再出讓出去，做集合式住宅的開發，這些地段的商品房未來還是可以賣得出去的。而在很多三四線城市以及一二線城市的非核心地段，一般的集合式商品房也賣不掉了。

但是，中國城市還有兩撥人的住房改善的需求遠遠沒得到滿足，首先就是1.8億的農民工和每年1000萬左右的大學畢業生。很多人口流入城市的房價跌一半，乃至跌60%，他們也買不起。可是，只要房價跌到50%，泡沫全面破裂了，那就帶來金融危機了。這些中低收入人口，他們現在需要更多的租賃住房，而且是市場化定價可支付的租賃住房。保障性住房根本覆蓋不了這么多人，需要推動市場化改革來增加租賃住房供應。在深圳，要不然就是用1000塊錢以下去租個城中村條件比較差的房間。要想到小區里面住，就得三四千塊錢。

那么，有沒有一個1000-3000元之間的，比如五六十或六七十平方米的小一居室或兩居室，給這些中低收入的人群來租住呢？現在沒有。但是我們城市里面有大量的集體的工業用地、一些國有的閑置工業用地和一些國有劃撥土地。總之城市里面有很多閑置低效的土地，有一些企業早就已經關門了，可是土地的產權可能還有二三十年，三四十年，要把它收回來也很困難，那么這時候不妨推動一些政策。國家可以允許他們更改這塊土地的使用性質，允許建設市場化定價的租賃住房。土地如果不花錢，蓋房子是很便宜的，尤其是找民營企業來干，質量也好，速度也非常快，一平方米就2000塊左右。針對很多人口流入城市的低效工業用地，還有一些其他的國有的劃撥土地，如果國家給政策允許他們對這個土地改變規劃用途，甚至允許以土地以及未來租金收益權做抵押，找銀行貸款建設租賃住房，銀行是很愿意把錢借給他蓋房子的，因為未來租金就可以作為還款的保證。如果把這些工作做起來，很多人口流入城市的租賃住房可以很快供應起來，解決大批農民工到城市里面定居，大量大學生在城市里面就業創業階段安居的問題。

還有一個很特別的情況就是珠三角這些城中村的村民，比如深圳，一戶能允許在宅基地上蓋480平方米（120平乘以四層）的房子，拆遷的時候是賠480平方米的商品房。但是很多家庭蓋了680、780、880、1880平都有。那么拆遷過程中如何補償這些超過規定的法外面積。我提出，超過面積完全可以按照一賠一賠只能租賃的新房，可以在拆遷后在原來村里面留一小塊地，開發商或者政府就直接用這些地蓋租賃住房，建設成本2000到3000一平方米，按照蓋好的租賃住房賠償。這個房子只能租賃，不能買賣。政府或村里找一個公司雇傭它來把這些房子租賃出去，村民給它交管理費，這個公司不僅幫村民管理住房，還可以幫著招租，除了管理費以外的租金就交給這個被拆遷的業主本人。通過這些做法，政府以后不用再搞任何保障性住房，大幅度節省了政府的成本。因此，如果能推動這個政策實施，我認為不僅可以拉動增長，還有助于推動農民工市民化，更能夠讓剛剛畢業的大學生減輕住房負擔，有一個體面的支付得起的租賃住房。

最后，中國城市里面還有很多中產及以上的階層，他們在城市里面可能都有一兩套公寓，花了幾百萬甚至上千萬買的商品房，但是他們沒有別墅或類似別墅的低密度的住宅。而中國城鄉結合區域有大量的閑置的、低效的工業用地；另外，農村里面還有幾千萬畝分散在各個村里面的空閑的宅基地，閑置小學用地，還有一些閑置的原來鄉鎮企業用地。我們把這些閑置土地，比如說有3000萬畝分散在各個村的集體建設用地，把它復墾成為耕地，然后，把3000萬畝的指標，哪怕就只用其中的1000萬畝，轉移到城鄉結合部的農地上，政府再用一畝地20-30萬元的征地費用，將這些土地變為國有建設用地，然后一畝地拆成兩塊或三塊，直接在市場上拍賣，允許中高收入的人去城鄉結合部買地自建住房，去建設不那么豪華的低密度的住宅。這個做法不僅能增加農村的凈耕地，還能給城郊那些農民一畝地二三十萬的征地收入，而且這些低密度住宅蓋起來以后，還能夠消化很多水泥鋼鐵產能，更給中低收入者創造更多的就業機會。因為物業都需要管理和服務，這就拉動經濟增長，甚至還可以緩解收入不平等，甚至政府還可以獲得可觀的土地出讓收入。

我剛才講的這三個方面，一個是貨幣化的城市更新，第二是利用城市低效用地建設租賃住房，第三是通過城鄉建設用地增減掛鉤、土地指標的轉移，在城市郊區比較大規模地對個人出讓農村城市建設用地并推動中高收入家庭自建房。

我認為，這就是未來中國推動的房地產體制改革的三個主要方向，這對于未來中國經濟的可持續發展，對于我們老百姓，各個階層獲得支付得起的體面住房，全面改善住房條件，實現高質量的居住環境，都有非常重要的意義。

怎么評價當前房地產的一系列救市政策？

我認為其中一些措施是有必要的，比如要降低存貸款利率、穩定市場等。但是，有些方面做得還不夠，北上廣深幾個大城市除了廣州以外還沒有完全放開限購、限價、限貸政策。要趕快全面放開，不要再等了。

另外，有些政策也值得商榷，比如說中央給地方政府借錢，去買開發商賣不掉的商品房，然后做保障性租房用，這里面會出現什么結局呢？對于那些很多一二線城市來說，房價比較高，地方政府借了錢，去買了這些房子，然后去做保障性租房，借貸款的利率是3%，可能房屋出租的收益率只有1%-2%，結果就是，那些比較負責任想要還錢的政府，是不會去借這個錢的。而有一些地方房地產本來就很多，有些三四線城市，或者有一些弱一點的二線城市，或者房子供應太多的二線城市，他們借了不少錢去買開發商剩余的房子，這些地方本身房租就較低，地方政府買過來去做租賃住房，基本上沒有任何收益，可能連1%都不到。這些地方房子多得不得了，本來房子就很便宜，去搞這個事情干什么呢？

我們未來房地產市場，需要在了解現實困難及其根源的基礎上，全面推動政策改革。如果政府決定放水，那么就盡可能把水放到應該放的地方去，把錢投到能夠收回錢的地方去，要做有效的投資，不能再像過去那樣做無效的投資，錢投了，搞出一大堆毫無價值的鋼筋水泥，浪費資金，讓老百姓的錢也最終貶值，這種事不能再做了。我們的政策或決策，未來無論涉及房地產市場或整個經濟體制改革，一定要有更好的政策咨詢，更多的論證，更公開的公共政策討論或辯論，因為我們都希望未來中國經濟能夠實現軟著陸。