送別“?洋?號”出征劉峰合影留念

深海采礦首例申請：

國際海底管理局的法律困境與全球治理挑戰

劉 峰

摘要：深海采礦因其對能源轉型與高科技產業的戰略價值，已成為全球治理的重要議題。國際海底管理局作為《聯合國海洋法公約》授權的國際海底區域及其資源管理機構，在制定國際海底區域資源開發規章過程中，締約國在環境保護標準設定、繳費和惠益分享（benefit-sharing）機制設立、國家責任界定、爭端解決程序完善和檢查、遵守與執行體系構建五大核心領域存在顯著立場分歧。隨著承包者計劃提交采礦許可證申請，國際海底管理局不得不在法律框架不完善的情況下作出決策。而“兩年規則”的觸發，進一步引發強制性審批義務與制度缺陷之間的規范效力沖突。研究探討了梯度化決策機制和利益平衡范式創新的治理路徑，提出通過動態立法、分層審批和生態債務機制平衡開發與保護的矛盾。同時，強調中國通過推動“預商采”在開發規則中的制度化、建設“數字深海”共享機制及完善國內法治體系，為構建包容性國際海底制度提供韌性支撐。

關鍵詞：國際海底管理局；深海采礦；環境保護；惠益分享；國家責任；爭端解決；“兩年規則”；法律困境；訴訟風險；國際海底治理；預商采

作者簡介：劉峰，男，山東鄄城人，中國大洋協會副理事長、教授級高工，主要研究方向：深海政策、深海技術裝備研發與管理。

隨著全球對礦產資源的需求不斷攀升，國際海底采礦逐漸成為國際社會關注的焦點。深海采礦是指在深海海底開采多金屬結核、熱液硫化物和富鈷結殼等富含銅、鎳、鈷等稀有金屬的礦產資源，對滿足全球能源轉型和高科技產業需求具有重要意義。國際海底管理局（International Seabed Authority，ISA，以下簡稱海管局）作為《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）授權的國際機構，負責規范國際海底區域（International Seabed Area, the Area. 簡稱“區域”）資源開采。然而，海管局尚未完成國際海底采礦開發規章的制定，而承包者如加拿大金屬公司（The Metal Company, TMC）一再聲稱將提交采礦許可證申請，這將迫使海管局在法律框架尚未完善的情況下作出決策。

一、《公約》框架性條款的法律效力與現實挑戰

1.1《公約》原則性、框架性條款的重要性

《公約》作為國際海底資源開發的基本法律框架，其原則性、框架性條款為海管局提供了制定具體標準和細則的基礎。這些條款不僅明確了國際海底資源開發的基本方向，還為環境保護和利益分配等關鍵問題提供了指導原則。例如，《公約》第145條要求采取 “必要措施” （necessary measures）保護海洋環境，為海管局制定環境保護標準提供了法律依據。此外，《公約》建立的“人類共同繼承財產”（Common Heritage of Mankind）原則，為資源開發的利益分配提供了基本框架，確保資源開發惠及全人類。

1.2締約國對開發規章的意見分歧

斐濟代表團在2011年海管局理事會第17屆會議上正式提出提案，促請海管局著手開始開發規章的制定工作。2012年海管局理事會第18屆會議同意將開發規章制定工作納入其法律和技術委員會（Legal and Technical Commission）的優先工作事項。2014年海管局開始進入開發規章制定的實質性階段。但十多年過去了，締約國對于規章涉及的諸多關鍵領域條款仍未達成一致意見。意見分歧主要集中在以下5個方面。

（1）環境保護

《公約》第145條雖要求采取“必要措施”保護海洋環境，但未明確具體的技術標準與實施路徑。由于目前人們對海底生態系統的研究還不夠充分，海管局理事會成員國對海底環境保護相關核心條款存在嚴重分歧，如生態基線數據采集、環境影響評價（Environmental Impact Assessment，EIA）方法、環境閾值的制定等內容成為爭議的焦點。部分成員國主張，在國際海底采礦對生物多樣性的影響研究不足、風險評估不充分且技術無法確保避免重大環境損害前，應暫停批準采礦合同，如在2023年3月的海管局理事會會議上，巴西、荷蘭、葡萄牙、新加坡、厄瓜多爾、意大利和瑞士等國表達了此觀點。同時，有成員國提出需要確保環境監測與評估的獨立性和客觀性，不應受到采礦企業的不當影響。但對于如何建立一個獨立的環境監測與評估機構或機制，各方尚未達成一致意見。

（2）繳費與惠益分享機制

《關于執行〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》（以下簡稱1994年《執行協定》）附件第8節（c）款規定，承包者可以采用特許權使用費繳費機制（royalty system）或者結合特許權使用費與盈利分享繳費機制（a combination of a royalty and profit-sharing system）。一些國家支持固定費率的單一從價特許權使用費機制，認為其簡單易行；另一些國家則傾向于混合機制，以更好地平衡各方利益。同時，對于繳費率的高低，按照麻省理工學院的繳費機制模型（MIT模型），提出從價特許權使用費繳納的比例從商業開始時的2%，逐漸提高到9%，但非洲國家主張特許權繳納比例應從開始時的12%，到最高達到25%，以確保海管局能獲得足夠的資金用于環境保護、資源管理和惠益分享等目的。

關于海底資源的惠益分享機制各國也未達成一致意見。如何確保發展中國家平等分享國際海底礦產開發的收益，避免資源被少數發達國家或私營企業壟斷？如何根據各國經濟社會發展水平，確定合理的惠益分享比例？如何確定國家人口多寡在惠益分享的權重？如何對陸地采礦國因國際海底采礦導致金屬價格下跌可能面臨損失進行補償？如何體現代際公平（Intergenerational Equity）等等這些問題在締約國之間均存在不同意見。同時，海管局企業部（The Enterprise）如何運作與管理也是當前沒有明確答案的問題。根據《公約》，海管局設立企業部直接進行“區域”內活動以及從事運輸、加工和銷售從“區域”內回收的礦物，但對于企業部的具體運作與管理方式，如何確保其在國際海底采礦中的作用和效益，各國存在嚴重分歧。

（3）國家責任

《公約》雖規定了擔保國的責任，但具體的責任范圍和歸責原則不夠明確。一些國家認為擔保國應承擔嚴格的責任，包括對承包者活動的全面監管和監督，確保其遵守相關法規和義務；而另一些國家則強調擔保國的責任應以“盡職免責”（Exemption from Liability upon Due Diligence）為原則，只要擔保國履行了必要的審核、監督等程序，就不應對其承包者的違規行為承擔責任。同時，理事會成員國對于不同國家在國際海底采礦活動中的責任分擔也存在分歧。發達國家在技術、資金和經驗方面相對較強，一些發展中國家希望發達國家能夠承擔更多的責任，如提供技術支持、資金援助以及在環境保護等方面發揮更大的引領作用；而發達國家則更關注按照平等互利的原則，根據各國的實際能力和發展需求，合理確定責任分擔的方式和比例。

（4）爭端解決機制

《公約》提供了多種解決主要爭端的方案，涵蓋外交、法律及混合程序。具體包括談判/協商、調解、仲裁、司法訴訟、特別程序及其他替代機制。協商與談判是解決爭端的首選方式，各方通過直接對話和協商，尋求共同利益的平衡點，達成共識，避免爭端的升級和擴大。第二種是調解與和解，當協商與談判陷入僵局時，可以引入第三方進行調解，由調解機構或調解員協助各方進行溝通和協商，提出解決方案，促使各方達成和解協議。第三種是國際海洋法法庭（International Tribunal for the Law of the Sea , ITLOS）或國際法院（International Court of Justice）的裁決，對于無法通過協商、調解等方式解決的爭端，相關方可以將爭端提交至ITLOS或國際法院，依據《公約》及相關國際法規則進行裁決。第四種由海底爭端分庭提供咨詢意見，雖然咨詢意見本身不具有法律約束力，但對于指導海管局的決策、明確各方的權利和義務、促進爭端的友好解決等方面具有重要的參考價值。當然，根據當事方的協商，還可以選擇其他替代爭端解決的方式。

締約國在爭端解決的程序規則和適用法律方面存在分歧。例如，對于證據的提交與認定、當事方的權利與義務、仲裁的時限等程序性問題，各國的法律體系和實踐存在差異，導致在制定統一的程序規則時面臨困難。對于在爭端解決過程中應優先適用《公約》還是其他相關國際法規則，以及如何處理公約與其他規則之間的沖突等問題，也尚未達成一致意見。另外，各國對于仲裁庭的組成方式、成員的資格和代表性等方面存在不同看法。一些國家希望仲裁庭能夠由具有廣泛專業知識和經驗的專家組成，并且其成員應具有一定的地域代表性，以確保仲裁結果的公正性和權威性；而另一些國家則可能更關注仲裁庭的組成是否有利于自身利益的維護，在成員選擇上存在一定的傾向性。

（5）檢查、遵守與執行制度

各締約國一致認為，有關檢查、遵守與執行結構與制度的建立不應受到政治干預，同時也要具備專業的知識與能力，保持較高的透明度。但對于該機制的具體構成存在分歧，部分締約國認為需要成立獨立運作的機構，而另一部分代表認為要基于海管局法律和技術委員會的職能來實現檢查、遵守與執行的管理。另外，部分締約國認為海管局目前的檢查、遵守與執行制度存在諸多監管不透明問題，例如其秘書處發揮主要職能時存在不足，亟須建立一個可信、公平公正、具有權威性的監管制度。對于如何提高監管的有效性和透明度，如何確保監督檢查員隊伍的專業性和獨立性等，各國尚未達成一致。

1.3“兩年規則” 觸發的程序悖論

“兩年規則”（two-year role）源于1994年《執行協定》附件第1節第15段的規定，其核心要義在于：一旦國家或承包者向海管局提出制定規則、規章和程序請求，理事會應在兩年內完成相關規則、規章和程序的制定，以確保國際海底區域內開發活動的合法性與規范性。若海管局未能如期完成這些規則、規章和程序制定，任何國家或承包者均可在開發規章缺失的狀態下提交采礦許可申請，而海管局理事會則被迫依據現有法律框架與臨時性開發規章對申請進行審議，并暫時核準相關工作計劃。

2021年6月，瑙魯政府以擔保國身份通知海管局，其擔保的瑙魯海洋資源公司（Nauru Ocean Resources Inc., NORI）計劃提交國際海底采礦開發申請，并要求海管局根據1994年《執行協定》在兩年內完成《“區域”內礦產資源開發規章》（Regulations on Exploitation of Mineral resources in the Area）的制定。但直至2023年第28屆會議，締約國未能如期就開發規章的制定達成一致。而在2023年海管局理事會上，一些國家和組織呼吁在開發規章完成之前不應授予采礦許可，即所謂的“無規章不采礦”（No mining without regulations），這一立場得到了多個國家和組織的支持。

兩者之間的矛盾導致海管局陷入程序悖論的漩渦：一方面， “兩年規則”可能迫使海管局在開發規章不完善時倉促審批，削弱環境保護與繳費和惠益分享機制的科學性；另一方面，“無規章不采礦”主張可能導致程序僵局，延誤商業開發進程。

針對各方意見分歧，海管局在2023年第28屆會議期間，通過了“海管局理事會關于理解和適用1994年《執行協定》附件第1節第15段的決定”（ISBA/28/C/9），“重申承諾依照《公約》和1994年《執行協定》完成與開發有關的規則、規章和程序的制定”，同時提出“考慮到在缺乏此類規則、規章和程序的情況下不應進行‘區域’內礦物資源的商業開發”。為此，理事會決定繼續開展非正式對話，研究“理事會是否有法律依據推遲審議開發申請，或者暫時核準申請”，同時研究“在開發申請獲得暫時核準之后、簽訂開發合同之前，適用哪些考慮因素和程序”。

為了落實上述的“完成與開發有關的規則、規章和程序的制定”，海管局理事會于2023年審議通過了“開發規章制定路線圖”（ISBA/28/C/24），以期在海管局第三十屆會議期間（2025年7月）予以通過。但是，從2025年3月海管局第一階段會議對開發規章草案的審議情況看，各成員國于2025年7月達成共識依然存在巨大障礙。

從法理上看，“兩年規則”旨在平衡《公約》的立法滯后性與商業開發需求之間的矛盾，但實踐中卻引發多重爭議。

（1）法律效力與程序正當性問題

一方面，“兩年規則”通過時限條款賦予臨時審批程序合法性，在規章缺位時維持法律框架的運轉，避免開發許可陷入“無法可依”的真空狀態。“兩年規則”依托現有法律體系填補規則空白，符合《公約》對海管局的職能授權，形式上具有國際法淵源支撐。另一方面，“兩年規則”使環境規制空洞化，環境標準與監管程序的缺失，使法律無法對開發者施加可操作的生態保護義務，導致“有許可無制約”的效力虛置。環境標準缺失導致開發者利用規則漏洞規避責任，有可能誘發“合規性損害”（compliant harm），損害法律程序公信力。承包者的國際海底資源開發環境風險累積，可能迫使未來通過溯及既往的追責機制否定既有許可效力，引發法律溯及力沖突。

同時，繳費與惠益分享機制未定即允許開發，使“人類共同繼承財產原則”的法律效力懸置，難以轉化為實質公平，暴露法律效力的空洞化風險。這將引發發展中國家對程序正義的質疑，可能觸發國際社會對海管局決策合法性的爭議。另外，惠益分享機制缺位下的開發實踐，或導致“既成事實”倒逼規則制定，引起“資本強權”替代“法律權威”的擔憂。

（2）“無規章不采礦”主張的法理依據

“無規章不采礦”主張的合法性根植于國際環境法體系中的風險預防原則（Precautionary Principle）與代際公平原則雙重規范要求。根據《里約宣言》原則15的權威闡釋，在存在嚴重或不可逆環境損害威脅時，不得以科學不確定性為由推遲采取預防措施。深海生態系統的極端脆弱性與生物群落不可再生性，已充分滿足該主張的適用前提。國際海洋法法庭2011年咨詢意見進一步確認，國家在海底資源開發中負有“勤勉義務”（due diligence），需采取“最佳環境實踐”（Best Environmental Practice）而非最低標準，這實質上否定了“先開發后修復規則”的程序正當性。

從代際正義維度審視，《公約》第136條確立的“人類共同繼承財產”原則包含跨世代權利保障內涵。“兩年規則”在環保規則缺位時允許采礦，等同于以當代人經濟利益侵占后代對國際海底資源的公平受益權。即便開發者主張采礦具有經濟緊迫性，其正當性亦不能超越人類共同繼承財產的永久性保護需求。同時，環保條款前置，本質上是對陸地采礦“先污染后治理”教訓的法律回應。“無規章不采礦”是通過程序剛性，確保深海環境免受不可逆損害。

總之，“兩年規則”程序悖論的深層邏輯揭示了國際法在新興領域治理中的結構性困境。海管局作為國際海底資源治理的核心機構，其決策既要平衡科學認知的局限性與商業開發的迫切性，還必須兼顧發展中國家的利益訴求與發達國家的技術優勢。如何在程序合法與實質正義之間尋求動態平衡，已成為國際海底采礦治理領域亟待破解的法理難題。

二、國際海底管理局和擔保國可能面臨的法律訴訟

本部分涉及的內容是指通過談判/協商、調解等方式無法解決，只能通過訴訟才能達到目的的情況。無論海管局根據“兩年規則”對承包者開發申請暫時核準，還是依據“無規章不采礦”不予批準，海管局都可能面臨來自不同方面的訴訟風險，包括公約締約國和申請者的訴訟，以及擔保國面臨環保組織的訴訟。這些訴訟風險可能對海管局的合法性和權威性構成挑戰。

2.1來自《公約》締約國的法律訴訟

若海管局援引“兩年規則”核準開發申請，締約國可依據《公約》第145條，指控海管局在缺乏具體環保標準、未完成環境影響評價情況下批準開發申請，無法防止海洋環境遭受“嚴重損害”（serious harm），規章和程序性缺陷可能直接構成違法。

《公約》第136條要求國際海底資源惠益公平分配，包括代際公平。若開發許可未明確繳費和惠益分享機制，可能被指控侵占后代權益，構成對國際法價值位階的違反。

根據《公約》第161條，海管局決策應以“協商一致”為優先。若“兩年規則”迫使成員國在時限壓力下接受未充分審議的規則，可能被認定為程序失當。同時，發展中國家可能主張其知情權、異議權未獲充分保障，違反國際法中的“公平參與”原則。

這些指控可能動搖海管局的合法性和權威性，影響其在全球海洋治理中的地位。海管局需通過程序完善、規則透明化及多邊協商平衡各方訴求，避免陷入“合規性損害”與合法性危機的惡性循環。長遠來看，唯有將代際公平、風險預防等原則嵌入規則形成機制，才能實現國際海底開發的可持續治理。

2.2承包者權利主張提出訴訟

若海管局未在兩年內完成開發規章制定，卻未啟動臨時審批程序而直接拒絕承包者申請，則承包者因被剝奪基于《公約》第153條的開發權期待利益，從而對海管局決策的合法性提出挑戰。

（1）程序正當性質疑

“兩年規則”作為程序性承諾，明確要求“未完成開發規章時，應依據現有法律框架核準申請”。若海管局以“規章未完成”為由拒絕而非啟動臨時審批，構成對1994年《執行協定》的直接違背。

海管局須根據現有規則（如《“區域”內礦產資源探礦和勘探規章》）中保護和保全海洋環境的規定、環境基線調查、開發者資質審查等條款作出決定，而非概括性拒絕。

（2）“合法預期”抗辯

承包者可主張其基于與海管局簽訂的勘探合同，依據《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》第24條承包者的權利，即承包者對于勘探礦區具有“專屬勘探權”（Exclusive Exploration Right）和“優先開采權”（Preferential Exploitation Right）的相關條款，已形成對采礦權授予的合理信賴利益和“合法預期”（legitimate expectation）。承包者為履行勘探義務投入的資本與技術已經構成信賴行為；海管局不作為導致的商業機會喪失可能具有可賠償性。

這些挑戰不僅引發承包者與海管局之間的法律糾紛，還可能增加海管局在決策過程中的壓力，迫使其在法律框架尚不完善的情況下做出決策，從而加劇海管局的法律困境。

2.3環保組織的訴訟

環保組織對海管局訴訟的核心挑戰在于平衡國際海底資源開發的效率訴求與生態保護的剛性義務。環保組織不僅可以依據《公約》或其它國際法對海管局提起訴訟，還可以依據國內法對擔保國提起訴訟。

《公約》第145條明確要求海管局采取“必要措施”防止海洋環境嚴重損害。若“兩年規則”下的臨時審批未包含可操作的環境標準，環保組織，如綠色和平（Greenpeace）組織，可主張海管局違反“勤勉義務”（due diligence）。環保組織也可主張其知情權、異議權未獲保障，違反公眾參與原則。環保組織還可以依據各國的法律，提出擔保國未嚴格按照環境影響評價程序對承包者開發計劃審查，未履行“勤勉監管義務”（Diligent supervisory duty）等訴求。

2.4其他相關國際協定的影響

現有深海生態研究僅覆蓋合同區很小一部分，海管局若在缺乏系統性生態環境研究的情況下批準申請，可能被視為違反《生物多樣性公約》的風險預防原則，也可能被視為違反《國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性養護與可持續利用協定》（簡稱BBNJ協定）的原則。海管局雖然不是上述協定和公約的締約方，但其行為依然可能引發國際社會對其決策合法性的質疑，從而加劇其法律困境。

三、國際海底治理路徑的優化與重構

3.1動態立法機制與程序正義的平衡

“兩年規則” 觸發的程序悖論暴露了國際海底規章在應對新興技術領域時的制度彈性與剛性約束間的矛盾，其法律效力與程序正當性爭議凸顯了國際法動態立法機制的局限性。在國際海底治理過程中，建議采用以下路徑。

（1）漸進式規則制定

針對開發規章未完成前的申請，可借鑒世界貿易組織（WTO）爭端解決機制的“臨時適用”（Provisional Application）模式，構建“有條件臨時許可”（Conditional Provisional Authorization）制度。例如，要求承包者提交生態銀行擔保（如設立環境修復基金），確保在采礦活動對海洋環境造成損害時，有足夠的資金用于修復和恢復工作。該基金應由獨立第三方機構管理，確保資金使用的透明度與有效性。要求承包者在采礦過程中部署先進的實時監測設備，對海洋環境進行持續監測。監測數據應實時傳輸至海管局和其他相關監管機構，以便及時發現和應對潛在的環境問題。確保在規章空白期實現“開發與保護相互平衡”，確保相關舉措既符合預防原則，又能通過技術手段填補法律漏洞。

（2）分層決策框架設計

依據采礦活動風險等級實施差異化審批。對于規模小、對環境影響較小、技術成熟且有充分環境數據支持的采礦活動，采用快速通道審批，豁免部分程序性要求，但需要求承包者承諾遵守后續正式規章。而對于高風險、對環境影響較大、技術復雜或缺乏充分環境數據的采礦活動，要強制開展全生命周期環境影響評價，并建立多學科專家組成的獨立專家復核機制，對環境影響評價報告進行嚴格審查和復核，確保評估結果的科學性和可靠性。

3.2利益分配范式的系統性革新

國際海底采礦的利益沖突，歸根結底是“人類共同繼承財產”原則與資本逐利性之間的結構性矛盾。這種矛盾要求我們必須從多個維度對惠益分享架構進行系統性設計，以實現公平、可持續的利益分配。

（1）惠益分享機制的多層設計

在國際海底采礦不同階段，建議采用“漸進費率制”。具體而言，最初設定2%的固定費率作為起步，隨著開采規模的逐步擴大，商業化程度的不斷改進，費率逐步提高，最終達到一個比較合理的、多方都能接受的費率水平。為了確保這一機制的靈活性和適應性，可以通過一個科學設計的浮動公式來進行動態調整，使其既能夠保證海管局有穩定資金流用于環境保護和資源管理，又能夠隨著開采活動的深入和利潤的增加，逐步提高收益分配的比例，體現對資源開發強度的合理調控。

在適當階段建立次級分配制度，設立“國際海底公共基金”，實現利益共享。該基金旨在將不少于一定比例的海管局國際海底采礦收益定向支持發展中國家的能力建設，特別是小島嶼國家的氣候適應項目。同時，還可以支持發展中國家開展海洋環境保護項目、發展藍色經濟產業等，促進其經濟多元化和可持續發展。這種次級分配機制不僅有助于縮小南北差距，實現全球范圍內的公平發展，還能夠增強發展中國家參與國際海底治理的意愿和能力，提升其在全球海洋治理中的話語權。

（2）代際公平的嵌入

引入“生態債務”（Ecological Debt）概念作為實現代際公平的舉措。海管局可將承包者繳納的特許權使用費按照一定比例作為未來生態修復保證金。這種生態修復保證金可以被存入專門設立的主權財富基金中，并由獨立的機構進行管理和運營，確保資金的安全和保值增值。當未來出現由國際海底采礦活動引發的生態環境問題時，可以動用該基金進行生態修復和環境治理。同時，通過合理的投資策略，使其為后代人創造持續的收益，保障他們對海洋資源的權益。

3.3建立環境風險管控體系

國際海底采礦環境風險管控需遵循“預防優先—過程控制—生態修復”的生態工程學原理，構建覆蓋勘探、開發、閉礦三階段的動態治理體系，以最大程度降低對深海生態環境的破壞。

（1）建立科學認知先行的預防機制

要求承包者必須按照海管局建立的統一標準和規范，采集并提交涵蓋水文、地質、生物等多個維度的生態基線數據。這些數據應具有全面性、準確性和可比性，為后續的環境評估和決策提供堅實的數據基礎。基于這些認知，構建動態閾值模型，將底棲生物豐度等關鍵生態指標納入評估體系，設定科學合理的閾值，及時預警潛在的環境風險。

（2）合理規劃生態保護區與緩沖區

在國際海底采礦區域及周邊，依據海洋生態系統的分布特征、生物多樣性熱點以及生態功能重要性等因素，設立保全參照區（Preservation Reference Zone，PRZ）和影響參照區（ Impact Reference Zone，IRZ），并建立健全保全參照區和影響參照區管理制度，明確禁止或限制在這些區域內開展的采礦活動及其他可能造成生態破壞的行為。同時，加強對這些區域的監測力度，定期評估其生態保護效果。

（3）推動智能化監測技術創新

利用現代科技手段，建立先進的環境監測系統，實現對沉積物羽流擴散等關鍵環境要素的實時建模與預警。通過部署高精度的傳感器、監測設備以及運用衛星遙感、無人機觀測等技術，獲取全面、及時、準確的環境監測數據，為環境風險評估和管理提供有力支持。

3.4公眾參與和社會責任落實

（1）增強公眾參與和意識提升

積極鼓勵公眾參與國際海底采礦的決策過程，通過組織公眾咨詢、聽證會，讓不同利益攸關者能夠充分表達自己的觀點和關切。同時，主動、及時、全面地公開信息，讓國際海底采礦的各個環節都置于陽光之下。同時，加強深海采礦知識的普及教育，通過各種渠道和方式，讓人們了解國際海底采礦的潛在影響和風險，以及海洋保護和可持續發展的重大意義。

（2）推動企業社會責任履行

對于國際海底采礦企業而言，社會責任不應只是口頭上的承諾，而應成為企業決策和運營的核心考量之一。鼓勵企業積極開展可持續發展實踐，參與海洋保護和公益事業，樹立良好企業形象、贏得社會認可。

四、我國應對國際海底采礦挑戰的策略建議

作為《公約》締約國和國際海底礦產資源開發的重要參與方，建議我國應從國際規則構建、科技創新合作、國內法治建設三個維度，系統推進國際海底采礦治理體系建設。

4.1引領國際規則體系構建，推動“人類命運共同體”理念制度化

在海管局開發規章制定過程中，應系統闡釋“人類命運共同體”理念的適用內涵。將生態優先原則納入采礦活動全周期管理，要求承包者建立環境影響的動態監測與補償機制；推動“預商采”（Pilot Mining）制度法制化，按照《公約》第145條關于海洋環境保護規定，全力推動中國/德國/比利時三方“預商采”聯合提案正式寫入開發規章，使其成為商業開采的前置條件。“預商采”不僅是對整個采礦系統的全面測試，驗證其開采工藝和設備的可行性，更重要的是驗證其技術和工藝是否符合“環境友好”的標準，從而有效評估和降低環境風險，在資源開發與生態保護之間找到平衡。

4.2構建深海科技合作網絡，打造“數字深海”公共產品

以獲批的聯合國教科文組織“數字深海典型生境計劃”（Digital Deep-sea Typical Habitats Programme，DEPTH）為依托，聚焦深海生境中最易受到人類活動和全球變化擾動的部分，包括海山、洋中脊、大陸坡和海底平原的海底層和暮光層等，進一步加強與國際科學界合作，共同開展深海生態系統的研究和監測，構建深海生態數據庫共享機制，打造“數字深海”（DEPTH）公共產品，為國際海底采礦的科學決策提供數據支持，增強中國在國際海底治理中的話語權和影響力，推動全球國際海底資源的可持續利用。

4.3完善國內法治保障體系，為國際海底治理提供新范式

應修訂《深海海底區域資源勘探開發法》，完善國內相關配套制度，確保深海采礦活動在國內法律框架下有序進行。通過在國內法中先行建立深海環境保護特別條款，為國際社會提供可借鑒的法律實踐經驗，促進全球國際海底采礦規則的不斷優化。

五、結 論

海管局對首例國際海底采礦許可申請的審議，是檢驗國際法理的試金石，更是推動全球治理體系變革的催化劑。國際海底采礦治理正面臨效率與公平、開發與保護的多重挑戰。中國作為國際海底活動的重要參與者，需從規則執行者轉向制度供給者，通過“預商采”機制的風險緩沖設計、“數字深海”公共產品的數據賦能以及國內法先行設置環境特別條款，構建更具韌性的國際海底治理范式。在當今技術狂飆的時代，唯有以制度理性劃定發展邊界，方能實現人類共同遺產的永續發展。

責任編輯 鄧文科

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