魯政委錢立華 于佳卉（魯政委系興業銀行首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）

CBAM，碳關稅，歐盟綠色法規

7月1日，歐委會正式啟動了關于將碳邊境調節機制（CBAM）擴展至下游產品以及新增防止規避措施的公眾咨詢。本次咨詢旨在收集各方對CBAM覆蓋范圍向下游擴展、反規避措施以及電力規則政策涉及的意見，咨詢結果將作為影響評估報告的一部分，為年底相關立法修訂提案的編制提供依據。

歐盟CBAM自2023年10月開啟過渡期，目前涵蓋鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力和氫六類初級產品，確保進口產品承擔與歐盟生產商相同的碳成本。由于規則的復雜性和行政負擔，“簡化”是CBAM實施以來被關注的重點。針對CBAM的簡化修訂提案已于上半年出臺并快速得到通過，而同時，“擴展和強化”也一直是歐盟決策層和利益相關方討論的重點議題。本次公眾咨詢標志著其已進入了實質性的磋商和推進階段，歐委會計劃在2025年第四季度提交關于CBAM擴展等修訂的正式立法提案。

此次立法修訂旨在解決三個核心問題：一是防止“下游碳泄露”，即碳泄露轉移至目前納管產品的下游產業鏈（如汽車零部件、建材等）；二是防范“規避行為”，如對納管產品加工后以下游產品形式出口至歐盟；三是優化電力排放計算等技術規則，推進結果公平和真實性。

針對這三個問題，歐委會提供的擬修訂方案關鍵如下：

（一）將下游產品逐步納入CBAM適用范圍。根據當前專家咨詢結果，鋼鐵和鋁的下游產品是CBAM擴展的重點領域。

（二）反規避措施方面，將加強信息申報的要求，如要求企業對產品的生產技術和成分構成等額外信息加以披露。

（三）電力計算規則調整。包括引入更綜合的排放因子以適用于天然氣發電、生物質混燃等發電結構復雜的情況；明確購電協議（PPA）的適用性，包括明確對“附加性”、“同質性”的驗證規則、電力區域邊界、時間匹配原則等。

盡管當前具體方案未出臺，但初步判斷將產生以下關鍵影響：

（一）在一定程度上降低碳泄露風險的同時，擴大納管范圍將顯著增加CBAM實施的復雜性和行政負擔；

（二）下游制造業碳成本將顯著被抬升，汽車整車、機械、白色家電和建材等下游產品制造商面臨“全鏈條碳成本”暴露風險；產業鏈進一步向碳強度更低區域配置，給全球貿易格局帶來影響。

（三）中國是汽車部件、家電等“CBAM下游產品”的重要制造和出口國，在歐盟進口市場占強勢地位，因此CBAM擴展將對中國相關制造業造成較大沖擊。另一方面，如果電力規則上可實現對中國綠色電力的認可，則將顯著降低相關產品的隱含碳，利好綠色制造企業。

（四）反規避措施中額外信息披露要求可能造成信息安全擔憂，或將使得部分企業因此放棄歐盟市場。

本次公眾咨詢截至8月26日結束，歐盟境內外的相關利益方均可參與。建議中國各利益相關把握“窗口期”，積極通過歐盟委員會平臺提交意見和建議。

事件

7月1日，歐委會正式啟動了關于將碳邊境調節機制（CBAM）擴展至下游產品以及新增防止規避措施的公眾咨詢（Public Consultation）[1]。本次咨詢旨在收集各方對CBAM覆蓋范圍向下游擴展、反規避措施以及電力規則政策涉及的意見，咨詢結果將作為影響評估報告的一部分，為年底的CBAM立法修訂提案提供依據。

本次公眾咨詢為期八周，截至8月26日結束。歐盟境內外的相關利益方均可通過歐盟委員會平臺提交意見和建議。歐委會計劃將在2025年第四季度出臺最終的修訂提案。

一、歐盟CBAM的背景與現狀

2023年，作為《歐洲綠色協議》（EU Green Deal）的一部分，歐盟推出了碳邊境調節機制（Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM）。歐盟強調，CBAM是一項氣候（而非貿易）工具，旨在解決“碳泄漏（carbon leakage）”問題，即由于碳成本的差異使歐盟工業轉移至非歐盟國家，或非歐盟國家的進口產品取代了更低排放的歐盟產品。目前，CBAM涵蓋鋼鐵、鋁、水泥、化肥、電力和氫六類初級產品，確保進口產品承擔與歐盟排放交易體系（EU ETS）下歐盟生產同等的碳成本。2023年10月，CBAM作為歐盟法規(Regulation (EU) 2023/956)正式生效并進入過渡期，并將于2026年1月正式進入實施階段。

過渡期開啟以來，由于規則復雜，CBAM給作為履約主體的歐盟本土進口商帶來了較大的合規負擔。因此去年以來，“簡化”是歐盟CBAM法規修訂的一項核心議題。2025年2月，歐盟出臺了針對CBAM的簡化提案，該提案已于6月18日通過了歐盟委員會和歐洲議會的決議，將正式執行。每年進口貨物小于50噸的進口商將不會受到CBAM法規的約束，新門檻豁免了90%僅少量進口CBAM商品的進口商（主要是中小型企業和個人），但進口的CBAM商品中約99%的排放量仍將被覆蓋。

在“簡化”提案受到廣泛關注的同時，CBAM的“擴展和強化”也一直是歐盟決策層和利益相關方討論的重點議題，并于近期進入了實質性的公眾咨詢、磋商與推進階段。預計2025年第四季度，歐盟委員會將提交正式的立法修訂提案。

二、背景與目標

2.1 問題定義

本次咨詢旨在收集各方對CBAM下游范圍潛在擴展、反規避措施以及電力規則政策設計的意見，其旨在解決對應的三大核心問題：

一是防止“下游碳泄露”（downstream carbon leakage），即碳泄露轉移至供應鏈下游的風險。當歐盟對基礎原材料設定較高的碳成本時，可能促使下游產品制造商將生產環節轉移至碳成本更低的國家，從而導致碳泄漏。此外，來自氣候政策寬松國家的高碳下游產品也可能進入歐盟市場，取代原本碳強度更低的本地產品，從而形成“下游碳泄漏”。

“下游產品”指的是使用CBAM目前涵蓋的“基礎產品”加工而成的商品，如汽車零部件、建材、包裝等。目前CBAM涵蓋的包括水泥、鋼鐵、鋁等基礎原材料。下游碳泄漏風險已在《歐洲鋼鐵與金屬行業行動計劃》（European Steel and Metals Action Plan）[2]及歐委會與相關利益方的多次交流中被明確識別。

二是防范“規避行為”的發生。規避（circumvention）指企業以缺乏正當理由或經濟動因的方式，部分或全部規避CBAM所帶來的財務責任，從而破壞該機制的環境完整性。例如，企業可能在歐盟境外對CBAM涵蓋的基礎產品進行輕微加工，使其形式發生變化，從而不再被視作CBAM適用品類，進而以“下游產品”的形式出口回歐盟，逃避CBAM邊境碳調整的支付義務。規避風險同樣已在《歐洲鋼鐵與金屬行動計劃》及與多方的交流中被充分識別。

三是優化電力排放計算等技術規則，推進結果公平和真實性。在目前的CBAM碳核算方法方面，電力產品的排放值計算規則不同于其他商品，主要使用“默認值”法，即基于化石能源結構的默認電力排放因子。這一方式反映了歐盟內部電力價格的形成機制，但也限制了對非歐盟國家能源脫碳努力的認可。盡管CBAM允許進口方使用“實際排放值”替代默認值，但使用實際值的前提條件過于嚴格，例如：

?購電協議（PPA）的認定標準不清晰；

?電網擁堵狀況的界定不具可操作性；

?容量指配的適用條件難以滿足。

這些技術和制度性障礙限制了非歐盟國家通過綠色電力結構參與CBAM減免的空間，也削弱了CBAM對其脫碳轉型的激勵作用。

2.2 政策目標

為解決以上問題，歐盟委員會明確將對現行CBAM法規(Regulation (EU) 2023/956)進行修訂，以實現三大目標：

除歐委會官方陳述的以上三大目標，通過CBAM擴展增加歐盟公共財政收入，被認為是歐盟本次修訂的關鍵驅動之一。CBAM是少數幾項直接進入歐盟預算的全歐稅收，且具有巨大的財政潛力：歐委會估計在2026-2030年間，CBAM 每年可為歐盟貢獻約 10 億歐元的財政收入[3]，其中75%將進入歐盟預算（剩余15%流向各成員國政府）。因此，許多成員國認為，CBAM覆蓋范圍的擴展將為歐盟增加新的收入來源提供一個最有前景解決方案。

此次公眾咨詢即旨在通過收集各利益相關方的反饋，為最終修訂提案提供證據支持。

三、擬修訂方案和措施

3.1 下游產品涵蓋范圍

對于下游產品的選擇，評估將依據與CBAM初始范圍確定標準保持一致，即納入產品范圍應遵循以下三個評估標準：

?該行業是否面臨顯著的碳泄漏風險（由貿易性和碳成本共同決定）；

?商品隱含碳排放的重要性和相關性（是否是碳密集型行業或較大的排放源）；

?技術可行性：是否能在覆蓋相關產品的同時控制其管理復雜性和行政負擔。

根據歐盟初步評估報告及與行業專家的咨詢結果，鋼鐵和鋁相關的下游產品被視為擴展的重點領域。

3.2 反規避措施

在反規避措施方面，目前歐盟正在考慮多個選項，包括：

?加強信息申報要求：要求企業對產品的生產技術和成分構成等額外信息加以披露；

?引入雙年審查機制：定期（兩年一次）對免責范圍、執行機制和規避風險進行評估，以適應市場變化并及時修正政策漏洞。

?酌情加重罰則：故意違規或規避行為將施加3-5倍罰款。

在6月剛通過的簡化修訂法規中，也明確將設定“CBAM代表”機制，即允許進口商委托第三方（如咨詢公司、技術服務機構）代為提交CBAM申報，需具備EORI注冊等條件，這種代理機制在提高合規效率的同時，有助于防止多機構分拆申報以規避義務。

3.3 電力計算規則調整

關于電力產品的規則調整，歐盟也提供了多種方案，包括：

?將默認值從單一基于CO?的排放因子修改為其他計算因子。如納入基于甲烷（CH?）、一氧化二氮（N?O）等溫室氣體綜合因子，適用于天然氣發電、生物質混燃等發電結構復雜的情況。

?明確不同類型購電協議（PPA）的適用性。CBAM規則允許在直接排放核算中體現通過PPA實現的減排，但未具體說明可接受的PPA類型、如何證明電力與生產活動具有“附加性”(additionality)和“同質性”（fungibility）等，對電力區域邊界、時間匹配等原則等基本缺失。為了反映第三國實際減排的努力和碳成本，歐盟正考慮進一步明確PPA的接受條件和標準，并引入審查機制。

?簡化與電網物理擁堵相關的適用條件；

?明確容量指配作為使用實際排放值的前置要求的適用方式。

四、潛在影響分析

當前具體擴展和修訂方案尚未明確，但基于歐盟擬進行的范圍擴展和強化，對潛在的關鍵影響初步分析如下；

4.1 碳泄露風險降低，但復雜性和行政負擔將顯著提升

CBAM在過渡期的實踐經驗已經證明：一旦進入具體實施層面，其復雜性將顯著增加：

對CBAM主管機關而言，納入更多產品意味著引入更多計算方法、更多默認排放值、更多進口商和交易數據。例如，僅“海關編碼7326項”（即“其他鋼鐵制品”）在8位編碼下就涵蓋15個產品類別，每類又包含多種不同的具體商品。

對CBAM申報方和非歐盟生產商而言，隨著產品越往下游，所涉及的上游投入品數量也越多，導致申報者必須為多個環節收集數據。在很多情況下，供應商可能并不掌握這些數據，或者出于商業機密考慮不愿提供。即使隨著企業逐步建立碳核算體系、數據披露更成熟、數據可得性逐漸得到改善，但擴大涵蓋范圍所帶來的復雜性是結構性的，難以隨時間推移而完全消除。

此外，將覆蓋范圍向下游擴展確實可以一定程度降低碳泄露風險；但產品中絕大部分的“隱含碳”來自上游基礎材料，隨著產品在下游階段不斷增值，碳成本在產品總價中所占比重變小，碳泄漏的風險也相應降低。此外，價值鏈越下游，價格以外的因素（如品牌、差異化等）就越重要。因此政策制定者須在環境收益與經濟成本之間找到平衡。

4.2 下游制造業碳成本抬升，全球貿易格局將改變

首先，CBAM覆蓋的整條價值鏈將引起成本提升。一項2025年Sustainability期刊上的研究指出，若 CBAM 擴展至鋼鋁下游產品，相關行業的出口成本每年將增加7千萬至22.5億美元，具體取決于碳價及覆蓋范圍[4]。下游行業（如整車、機械、白色家電和建材等）可能面臨“全鏈碳成本”暴露風險，部分國家的貿易競爭力也將下降。

CBAM的實施也必將促使覆蓋產品的產業鏈向碳強度更低的區域配置。研究分析，在中碳價情境（2030年50歐元/噸CO2）下，至2034年，歐盟鋼材進口量預計較2023年下降24%，相當于減少9,500萬噸；若碳價更高甚至下降30%（約11,900?萬噸）[5]。鋼鐵和鋁的下游產品也占據歐盟的主要進口市場（2024年，鋁制品的貿易逆差約110億歐元）。因此CBAM范圍的延伸可能將對全球貿易格局產生深遠的影響。

4.3 中國制造業將受顯著沖擊，信息安全問題或加劇

作為整體金屬制品的重要制造大國，中國在汽車部件、金屬構件、緊固件市場中占據主導地位：中國是歐盟鋁與鋁制品的第二大進口來源國[6]，在汽車零部件、一般金屬制成品方面也占歐盟進口市場的強勢地位。若CBAM擴展至下游，中國相關行業的出口份額將受到明顯壓縮。

另一方面，歐盟也關注到了各國對其電力排放計算規則的爭議，因此本次公眾意見也考慮了對電力計算規則的調整，包括對通過市場機制（如PPA）實現的綠色電力的評判條件上，考慮對不同國家制度的銜接。如果可以實現對中國綠色電力交易機制的認可，則將顯著減少相關產品的“隱含碳”，提高中國綠色制造企業的競爭力。

本次公開咨詢的擬修訂措施中，還有一個值得注意的是歐盟對“反規避措施”中提出將考慮要求企業對產品的生產技術和成分構成等額外信息加以披露。即使當前中國鋼鐵和制造業的綠色低碳進程不斷深化，產品的碳排放強度持續降低，但對信息安全方面的擔憂仍可能使得部分行業企業因無法合規而放棄歐盟市場。

五、展望與建議

5.1 下一步時間線

歐盟此次針對CBAM擴展和完善的理法修訂將遵循“更優立法（Better Regulation）”框架，其流程包括初步問題界定和影響評估、行業專家咨詢和公眾咨詢，在形成完整影響評估報告后，提交立法修訂草案并進入三方協商階段（歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會）。

本次為期八周的公眾咨詢結束后，歐盟委員會將根據所有反饋發布總結報告，發布最終影響評估報告，并計劃于2025年第四季度提交正式的立法提案。

5.2 應對建議

此次針對CBAM擴展等法案修訂的公眾咨詢主要受眾是歐盟境內外的各類利益相關方，包括CBAM基礎產品及下游產品的生產和貿易企業、行業協會、學術機構、非政府組織、公共管理部門等。相關咨詢建議將支持其最終提案的擬定。因此，建議中國的企業、行業協會、學術機構和組織等充分把握此“窗口期”(7.1-8.26)，就關管理規則和技術問題（如信息披露要求、電力排放因子、PPA適用性等）向歐盟委員會提交意見和建議，推動中歐雙方標準的銜接互認，促使規則更加透明、公平并具有可操作性。

此外，面對當前CBAM及全球氣候政策的波動和不確定性，建立完善碳定價機制一直是最有效的應對措施之一。建議我國在推動碳市場擴容的同時，通過收緊配額、減少免費配額比例等措施提升有效碳價；另一方面，企業也需在決策中考慮不同的情景、制定緩解策略并保持運營靈活性，在動態變化的監管框架下盡可能減少風險、規避影響。

注：

[1]資料來源：歐盟委員會,’Extension of the scope of the carbon border adjustment mechanism to downstream products and anti-circumvention measures’, 2025/07/01, https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/14748-Extension-of-the-scope-of-the-carbon-border-adjustment-mechanism-to-downstream-products-and-anti-circumvention-measures_en

[2]資料來源：EUROPA, A European Steel and Metals Action Plan（COM/2025/125 final）, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52025DC0125

[3]資料來源：Sean Bray, Russia’s Ukrainian War Could Impact EU Carbon Proposal Too.2022/03/18, Tax Foundation| Europe. https://taxfoundation.org/blog/eu-carbon-border-adjustment-mechanism-cbam/

[4]資料來源：Ren, L.; Wang, J.; Zhang, L.; Hu, X.; Ning, Y.; Cong, J.; Li, Y.; Zhang, W.; Xu, T.; Shi, X. ‘Quantitative Assessment of the Carbon Border Adjustment Mechanism: Impacts on China–EU Trade and Provincial-Level Vulnerabilities’. Sustainability 2025, 17, 1699. https://doi.org/10.3390/su17041699

[5]資料來源：Hasanbeigi, A. with Springer, C., Chobthiangtham, P., 2025. ‘The Impactof the EU CBAM on Global Steel Trade - Implications for U.S. Tariffs. Global Efficiency Intelligence’. United States

[6]資料來源：EUROSTAT, ‘EU recorded a trade deficit of €11.1 billion in aluminium’,2025/03/06, https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/w/ddn-20250326-1