《易》曰：鳴鶴在陰，其子和之；我有好爵，吾與爾靡之。期待每一個共鳴的你，關(guān)注、評論，為學(xué)、交友！

　　抗戰(zhàn)時期的城鎮(zhèn)居民、勞動群體，特別是領(lǐng)取固定薪俸的公務(wù)員和官兵們，是政府低能治理的最大受害者。如果我們要理解他們的痛苦和對政府的離心，就必須先檢查重慶政府的政策及其造成的深遠影響。

　　1、抗戰(zhàn)財政困境的原因

　　從財經(jīng)政策著眼，國民政府在南京十年曾經(jīng)啟動過一系列的稅務(wù)改革，比如說，1931年明令全國廢除厘金制度，1934年又廢除苛捐雜稅。它同時預(yù)見萬一中日發(fā)生戰(zhàn)爭，會喪失它最依賴的關(guān)稅、鹽稅和統(tǒng)稅，因此致力于開辟新稅源如所得稅，并且在1936年底開征。

　　政府又在1935年立法規(guī)定中央與地方財政關(guān)系走向制度化，同時還規(guī)定全國以法幣為國家?guī)胖?，由中央、中國和交通三個銀行發(fā)行。

　　但是上述稅務(wù)改革措施，只有部分在國民政府控制的江南地區(qū)得以實行，大多數(shù)省份并沒有遵行，因此抗戰(zhàn)開始時，中國仍然是一個財稅分裂的國家。

　　在戰(zhàn)前，關(guān)稅、鹽稅、統(tǒng)稅以及貨物稅，是中央政府的主要財政來源，其中關(guān)稅占中央稅收一半以上。戰(zhàn)爭爆發(fā)后，沿海大都市、海港、鹽田相繼淪陷，大部分傳統(tǒng)財政來源急速落入敵手。政府立即面臨的難題是如何增加收入維持作戰(zhàn)。

　　純就理論而言，增加收入的大方向大致不外以下幾個：

　?。?）增加租稅，面對廣大人民尋求大幅度增加收入，同時節(jié)約消費和穩(wěn)定物價；（2）發(fā)行公債，吸收民間游資，特別是把目標鎖定為富裕人士階層，又可以使鈔票回籠，減少法幣發(fā)行額度；（3）向外國借款舉債；（4） 走投無路情況下就開動印鈔機，發(fā)行鈔票。

　　前兩項屬于對內(nèi)措施在政府控制范圍之內(nèi)，是孔祥熙和財政部的職責。第三項需要拓展外交關(guān)系。而第四項則是飲鴆止渴之路。

　　依照戰(zhàn)時法律，中央稅收包括直接稅、貨物稅、專賣稅、關(guān)稅、土地稅等五大項目。

　　如果進一步分析稅收成分，則見下表：

　　只需要粗略檢查該表就可以發(fā)現(xiàn)幾個特點：

　?。?）表中所列的直接稅、專賣稅、貨物稅和關(guān)稅絕大部分在城市產(chǎn)生，而土地稅則在農(nóng)村產(chǎn)生。

　?。?）土地稅在1937-1941的中央財政中并不存在，從1942年才開始收歸中央。

　　（3）關(guān)稅最不穩(wěn)定，在1937-1939年占中央財政收入的50%以上，但是1940年開始劇減，最后成為無關(guān)重要。

　?。?）鹽稅和專賣收入是中央政府最可靠的稅源，1940年后持續(xù)重要。

　　（5）直接稅和貨物稅在1940年開始逐漸增加，約占三分之一，但是數(shù)位并沒有顯示納稅者的負擔是否公平均勻。

　　以上各種稅金所無法顯示的關(guān)鍵問題是，中央政府是否有足夠的行政控制權(quán)？是否有合格的稅務(wù)人員到地方基層去執(zhí)行任務(wù)？是否能夠克服地方勢力的極力阻擾？

　　無論細節(jié)如何，大趨勢則是稅收無法維持抗戰(zhàn)。到1939年，上述稅收額只占國民政府財政收入的5%。到了1945年，也只占8.14%而已。

　　其根本原因，是抗戰(zhàn)使得財政支出的項目發(fā)生了巨大改變。因此，政府面臨最急迫的問題，是如何調(diào)整日益萎縮的財政來源，與不斷增長的軍費開支間的差距。即使田賦征實與糧食征購政策使農(nóng)民承受了巨大困難，但其價值與政府總開支相比依舊少得可憐。征實、征購政策實施的四年間（1942-1945）稅賦收入占政府總收入的18%到28%。1941年，所有直接稅、間接稅、公債加起來也僅占當年政府總收入的20%，到1945年，增加到總收入的50%。但是遠遠落后于支出。這表明國民政府必須想盡辦法來彌補短缺。

　　2、財源枯竭的原因

　　首先，造成財政困難最直接的原因無疑軍事潰敗。

　　1938年秋天廣州和武漢相繼淪陷，標志著華東華南地區(qū)主要城市全部落入敵手。國民政府歷來高度依靠的鹽稅、關(guān)稅和統(tǒng)一貨物稅收入降至最低點，田賦、營業(yè)稅和契稅這三類傳統(tǒng)稅目，又是各省政府的主要收入來源，而此時重慶國民政府在名義上仍然掌握的省份，又大多是財政收入最少的省份（例如山西省、貴州省、廣西省和西北省份）。因此，雖然國民政府將這些稅由省府收歸中央，但凈收入并不多。更何況各省的地方實力派還想盡各種辦法（包括匿藏稅款、逃避交稅、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等等）把稅金截留在本省。

　　與此同時，工業(yè)基地的縮小也加劇了財政困難程度。自從十九世紀中葉以來，中國經(jīng)濟現(xiàn)代化的主要地區(qū)持續(xù)集中在平津地區(qū)、淞滬寧地區(qū)和珠江三角洲地區(qū)，而內(nèi)地省份的經(jīng)濟發(fā)展則嚴重落后。

　　在抗戰(zhàn)爆發(fā)后的最初幾個星期中，華北平津地區(qū)相繼失守，該地區(qū)以幾代精英辛勤經(jīng)營所累積的工商企業(yè)資產(chǎn)，全部毀于炮火或是遭日本人霸據(jù)。在華東淞滬戰(zhàn)役期間，國民政府在敵人猛烈地面炮火和空中輪番炸射之下，奮力進行工業(yè)遷移，成功地轉(zhuǎn)移了約600家工廠，120000萬噸工業(yè)設(shè)備以及10000名技術(shù)工人。至于珠江三角洲，則由于廣州淪陷而在一夕之間失去全部產(chǎn)業(yè)。1937年至1945年間，中央政府竭盡全力擴大大后方工業(yè)生產(chǎn)。盡管工廠數(shù)量在1945年已經(jīng)增加到4400家，但絕大多數(shù)規(guī)模微小、資金不足、機器陳舊、產(chǎn)品產(chǎn)量較小而且質(zhì)量粗糙。但是面對世界工業(yè)大國的日本，它們卻是維持中國抗戰(zhàn)的全部工業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。

　　到1942年春天以前，西方國家經(jīng)由滇緬通道每個月運至昆明的物資大約有15000噸。但是緬甸戰(zhàn)爭失敗（1942年5月），滇緬和越南通道全面關(guān)閉，機器設(shè)備與工業(yè)原料的進口戛然而止。

　　盡管國內(nèi)在沒有外援情況下仍然試圖增加產(chǎn)量，但成果遠遠無法滿足抗戰(zhàn)需求。到1944年，重慶政府統(tǒng)治區(qū)一年僅能出產(chǎn)鐵40134噸（公制）、鋼13361噸、水泥40655桶、車床4677臺、發(fā)動機總功率14487匹馬力。鎢和錫等礦產(chǎn)急劇下降。

　　與此同時，中國兵工廠的軍火生產(chǎn)力尚不及戰(zhàn)前的50%。在戰(zhàn)爭物資與民生用品的生產(chǎn)比例，各類產(chǎn)品的輕重緩急，以及物資和設(shè)備的運輸、分配、征用、儲存等問題上，政府各部會間和政府與民營企業(yè)間，基本上各自為政，行政院沒有執(zhí)行整體規(guī)劃與調(diào)控。

　　實際上直到1944年底，美國戰(zhàn)時生產(chǎn)委員會的納爾遜才建議中國政府設(shè)立中國的戰(zhàn)時生產(chǎn)委員會，以實現(xiàn)對生產(chǎn)進行有系統(tǒng)控制。

　　但是日軍發(fā)動的“一號作戰(zhàn)”，卻對中國工業(yè)生產(chǎn)在1944年造成了自開戰(zhàn)以來最嚴重的摧毀。其中以河南、湖南、和廣西的工廠損失最為慘重，部分產(chǎn)業(yè)90%以上的生產(chǎn)力遭毀。在如此不利環(huán)境下，重慶政府不但難以從工業(yè)生產(chǎn)中汲取財政收入，而且根本無法依靠孱弱的工業(yè)去滿足最低限度的軍用與民生需求。

　　南京政府雖然一直要等到1936年才開始試行新的財政收入來源，和建立新的稅制去征收固定稅（諸如所得稅、增值稅、營業(yè)稅等直接稅），但是這些征稅的努力隨即被戰(zhàn)爭干擾，而且受制于考慮欠周的法規(guī)與不當管理。

　　直接稅征收制度有效施行的先決條件是據(jù)實申報所得，但是由于現(xiàn)代化的會計制度在中國商業(yè)界尚處草創(chuàng)階段，因此無論是有關(guān)個人所得或是商業(yè)營業(yè)額，其隱瞞與造假程度都普遍嚴重。除了商人竭盡智力的逃稅手段外，地方稅務(wù)部門也長期存在有貪污、經(jīng)驗不足等問題。難怪在1943年，直接稅僅占重慶政府現(xiàn)金收入的12%，而到了1945年更降到只占5%。等于是名存實亡。

　　這就無可避免地涉及到社會經(jīng)濟的公平正義問題，因為城鎮(zhèn)廣大商人階級的收入理當是直接稅征收的主要對象。

　　即便是在通貨膨脹情況下，他們的收入也水漲船高，更何況從囤積居奇獲得的暴利所得更應(yīng)該增加稅額。依照理性原則是應(yīng)該依據(jù)人民財力付稅，錢多者多出，錢少者少出，抗戰(zhàn)由廣大人民公平負擔。而且賦稅也應(yīng)該逐漸采用綜合所得稅和屢進制，收入額決定付稅額。

　　但是實際現(xiàn)象正好相反，商人階級所承擔的戰(zhàn)爭義務(wù)遠遠小于社會其他階層，成為社會上所詬病的“無錢者出錢，有錢者賺錢”現(xiàn)象。特別是商人依托權(quán)貴包庇，或者本身就是權(quán)貴隱身，就可以逃稅甚至“發(fā)國難財”，造成國家作戰(zhàn)財政最大負擔者反而是低收入人群。

　　其實，即使是能夠堅持“有錢出錢，有力出力”原則，也未必能夠大幅改善政府的赤字困境，但是對于政府的公正和誠信形象和人民對政策的支持度，卻肯定會產(chǎn)生極大的正面作用，接近“全民作戰(zhàn)”的理念。

　　3、發(fā)行公債的效用

　　公債作為一種由政府發(fā)行和委托銀行經(jīng)銷的方式，它理想的功能是一方面可以吸收社會資金提供戰(zhàn)費，一方面又可以回收政府發(fā)行的貨幣，調(diào)節(jié)物價。

　　但是戰(zhàn)時國民政府并沒有能夠通過發(fā)行公債的手段，去達到吸取國內(nèi)商業(yè)與金融界資源的目的。公債在南京時代并沒有建立制度，廣大人民對之感到陌生，只有大城市中上階層人士略微熟悉，但是推銷成績依然有限。

　　抗戰(zhàn)爆發(fā)之初，國府曾發(fā)起過頗有成效的認購運動，共發(fā)行5億元救國公債。但是隨后政府的高壓作風(fēng)，持續(xù)走高的通貨膨脹以及軍事潰敗，使民眾熱情驟降。因此實際上只銷售了一億二千萬元而已。

　　到了1939年初，孔祥熙被迫在高階層內(nèi)部會議上坦承，今后不能再舉發(fā)公債。在此必須一提的是，即使在公債事務(wù)領(lǐng)域里，中央政府也并非唯一的發(fā)行單位，它同時還必須承受來自各省的競爭。

　　因為依據(jù)1942年調(diào)查，至少有14個省份擅自發(fā)行了37種公債，金額約4億2千萬元，顯然超過了中央政府的發(fā)行額度。其中四川省一省就發(fā)行了8千6百萬元。這些公債很少用于建設(shè)或作戰(zhàn)，而是用于貼補地方政府經(jīng)常費用的不足。更由于民間承購者少，所以多半是向省銀行抵押，迫使地方銀行增加鈔票發(fā)行量，更加重通貨膨脹惡化。雖然依據(jù)法律而言，從1942年開始只有中央政府才有權(quán)發(fā)行公債，而各省已經(jīng)發(fā)行的公債則必須一律繳交國庫，但事實上各省依舊自行其是。

　　中央政府雖然從1942年開始強迫富人和民營企業(yè)認購公債，甚至向各省硬性規(guī)定分攤銷售公債的數(shù)額，但是由于缺乏強制推行的決心和行政能力，而戰(zhàn)時物價飛漲又造成發(fā)行公債更加困難，因此公債在整個戰(zhàn)時財政中無足輕重。縱觀1937年至1944年間，官方有案的公債總額僅法幣150億2,200萬元。179但是絕大多數(shù)公債是由銀行和公營事業(yè)吸納，根本無助于緩解政府財政窘境。

　　4、向外國政府舉債的作用

　　在近代中國史上一個慣例是，每當政府財政出現(xiàn)危機時，首先想到的就是向外國政府舉債。

　　但是國民政府的不同之處，是它不得不主要依賴國內(nèi)資源去應(yīng)付經(jīng)濟困難。在太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)之前，外國給予中國的信用借款總額約5億美元，其中半數(shù)來自蘇聯(lián)，并且是以武器援助與人員服務(wù)的形式支付。

　　美國要等到1940年11月才決定，為穩(wěn)定法幣，首次向中國提供5000萬美元借款。太平洋戰(zhàn)爭前，美國給予中國的借款共1億7千萬美元，英國借款為7千8百萬美元。在上述總共5億美元的援助中，真正投入使用的僅3億5千萬美元。

　　而1941年前，美國提供給中國的租借法案物資也僅2千6百萬美元，與此同時它向歐洲國家（英法蘇聯(lián)）提供的租借援助已經(jīng)高達15億美元。換言之，是對中國援助的57倍。這一數(shù)額遠不能滿足戰(zhàn)時中國的金融、工業(yè)或是穩(wěn)定財政等各方面的需求。1942年蘇聯(lián)援助基本終止。同年，美國增加中國5億美元的信用借款，成為此后中國抗戰(zhàn)中唯一重要的外援。

　　1942年3月，中國政府本身又發(fā)行了1億美元定期儲蓄券，和1億美元的同盟勝利美金公債兩種債券。由于社會大眾缺乏資金去購買債券，因此政府是否有能力勸說，甚至強迫社會上富人階級購買公債，就直接影響到公債政策的成敗。如果公債得以順利推動，則政府就能從社會上富裕人士階級中獲得大量資源，將戰(zhàn)爭的負擔轉(zhuǎn)移給那些有能力負擔的人，把囤積的物資以平價售出，同時抑制通貨膨脹的勢頭。

　　但是由于政府缺乏向富裕特權(quán)階級施壓的手段與決心，以致未能有效地推動債券，其結(jié)果是公債對整個戰(zhàn)時經(jīng)濟只起到了微不足道的作用。屬于攤派者多，屬于自由認購者少，因此無法收回法幣，不能抑止物價飛漲。沒有達到發(fā)行公債的功效。

　　當重慶政府在1942年發(fā)現(xiàn)美元債券的發(fā)行并沒有增加多少財政收入后，它轉(zhuǎn)而計劃以拋售黃金的手段去支持法幣，指望富人們會拋售囤積的物資去換取和儲藏黃金。1943年7月，重慶政府獲得美國政府同意，將5億美元信用借款中的2億用以購入黃金。

　　但是美國白宮與財政部之間意見分歧，嚴重影響了政策執(zhí)行，以致1943-1944年最危急時段只有價值2千3百萬美元的黃金運抵中國。整個抗戰(zhàn)時期，中國政府真正利用到的各類外國非軍事借款援助，共計5億8千萬美元（除去蘇聯(lián)軍事援助與美國租借援助）。不僅援助數(shù)額不足以改善經(jīng)濟情況，而且社會上流傳消息聲稱中國的黃金儲備已趨枯竭，未來的美援又不可靠等等。這些消息反而導(dǎo)致1944年下半年以后國民政府的財政狀況進一步惡化。

　　盡管國外借款沒有成為紓解戰(zhàn)時財政困境的一個重要因素，但是有一個現(xiàn)象值得順便一提。那就是孔祥熙除了最早期的對美借款有過部分參與之外，他基本上在這個領(lǐng)域中沒有發(fā)揮積極作用，而是由宋子文和蔣介石主導(dǎo)。

　　5、發(fā)行貨幣導(dǎo)致的通貨膨脹

　　在戰(zhàn)時條件下，政府所采取的最簡便途徑就是向銀行借款。而銀行為滿足政府需求，就不得不開動它們的印鈔機。銀行每年度的法幣發(fā)行增額雖然在1937至1941年間已經(jīng)顯著上升，但是成長速度尚不驚人。比如說，1937年發(fā)行量是14億元，兩年后（1939年9月）達到36億元。1941年初達到80億元。但是到此時為止，銀行的準備金仍然能夠維持50-60%。然而也是在這段時期，政府領(lǐng)袖們開始產(chǎn)生危機意識，看到財政前途非常危險，因為法幣準備金已經(jīng)不能維持現(xiàn)金六成之法定比額，甚至孔祥熙也向國防最高委員會承認，這些數(shù)目未必可信。

　　從1942年下半年開始，法幣發(fā)行量進入驚人地步。根據(jù)財政部報告，1942年銀行發(fā)行鈔票已經(jīng)達到300億元，到1943年底，發(fā)行額會增加一倍。財政領(lǐng)袖們顯然束手無策。而當時蝸居大西南的國民政府面對全面性封鎖，只能以現(xiàn)金從事貿(mào)易，并且在可預(yù)見的未來一段漫長時間內(nèi)也無法扭轉(zhuǎn)軍事頹勢。

　　從速度而言，1942年法幣發(fā)行增幅高達124%，1943年114%，1944年152%，1945年初至對日作戰(zhàn)勝利日增幅達到194%。以數(shù)量而言，1937年法幣發(fā)行量只有20億元，1945年則高達10310億元。簡言之，貨幣發(fā)行量在八年之內(nèi)增加5155倍。

　　下表顯示重慶政府的財政情況（數(shù)位不盡彼此吻合，但是大局依然明顯）。

　　也因此，向四行借款成為支付戰(zhàn)費的最重要手段，難怪通貨膨脹。

　　這些財政收支失衡的資料，很明顯地表示情況已經(jīng)極其嚴重。究其原因，貨幣通行的困難和發(fā)行量當然是一個重要因素。

　　雖然早在1935年南京政府就把“法幣”定為官方唯一合法幣制，但是事實上在抗戰(zhàn)時期，它在全國各地還有許多競爭對手。

　　比如說，云南省一直要到1937年5月和廣東省到1938年6月才允許法幣初步通行。至于其他各省則一直到抗戰(zhàn)中期法幣才逐漸流通，而且并不徹底。當法幣貶值嚴重時，許多地方政府又開始發(fā)行自己的硬幣和紙幣。在很多情況下，一個省或地區(qū)即使讓法幣通行，也附加種種限制，或是允許法幣和地方貨幣同時存在（比如說山西?。?。

　　還有一個需要注意的現(xiàn)象是，中央政府即便是在表面上控制了地方政府的官位，但是事實上未必能夠控制該地區(qū)的經(jīng)濟生活。

　　比如說，抗戰(zhàn)初期張治中是由中央政府委派的湖南省主席，但是他發(fā)現(xiàn)許多縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然發(fā)行它們的私鈔。地方官可以勾結(jié)商家發(fā)行流通券，商家也可以自行發(fā)行大量私家鈔票，都不是省主席能夠控制。這個現(xiàn)象再度提醒我們，依照省主席的任免或出身來劃分該省是否屬于中央政府有效控制并不可靠。

　　中央政府能夠委派地方政府長官的這個行政措施，并不代表是中央政府能夠控制的地盤。在江南地區(qū)以外的廣大中國土地上，地方勢力結(jié)構(gòu)是另外一種政治生態(tài)，也是國民政府難以滲透進去的地盤。

　　（正文完）