本文來源：騰訊財經，文｜袁小麗編輯｜劉鵬

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陶然：讓農民工租得起房，允許中高收入者購買定制化安居型獨立住宅

“房地產的黃金時期已過，但房地產在中國經濟以及個人家庭資產中的重要性依然毋庸置疑。”香港中文大學（深圳）人文科學院教授、中國城鎮化與土地制度研究資深專家陶然作出以上判斷。他強調，未來房地產行業必須擺脫過去依賴高杠桿的模式，探索以市場化改革為核心的新發展路徑。

據陶然觀察，盡管2024年10月以來的一系列救市政策對穩定樓市起到了一定作用，市場有所回暖，但當前政策效力下，庫存壓力依然顯著。

這一持續存在的困境，也引發了更高層面的密集關注與發聲：6月中旬國常會最新部署要求“更大力度推動房地產市場止跌回穩”；隨后，7月4日，住建部赴廣東、浙江調研時也再次強調要“多管齊下穩定預期、激活需求、優化供給、化解風險”。

基于對中國房地產泡沫歷史成因的深入剖析，陶然認為，要破解樓市當前困境，必須推出打破常規的政策舉措，精準施策、長短結合。為此，他提出了一套突破性的“三招聯動”的系統性改革方案：

首先，是短期穩市，針對產業基礎穩固、人口持續流入的一二線城市核心區，通過大力推進貨幣化更新與房票安置，以“時間換空間”迅速消化存量商品房、穩定預期、穩固房價。

其次，是中期保障，針對龐大的農民工等中低收入群體，則需推動政策改革，充分盤活人口流入地城市的低效閑置工業用地，將其轉化為低成本租賃住房，并配套解決農民工子女教育及大學生就業問題，實現“租購銜接”。

最后，是長期改善，通過土地制度改革，釋放中高收入群體的改善型需求，允許其在城郊規范區域自建安居型獨立住宅。此舉既能激活農村閑置土地資源、補充地方財政，又能拉動內需，促進相關產業發展。

“這套‘三招聯動’組合拳的本質，是在不徹底打破土地財政的前提下，優化資源配置，盤活存量資源，實現土地價值的良性循環與過渡?！碧杖粡娬{。

陶然的方案來自于他穿梭于中國城鄉之間的調查研究，來自于在城中村里對低收入群體住房難題的關懷，來自于對部分土地閑置或未被合理使用的痛心，他也是少有的發現問題并提出系統解決方案的學者，近年來的新作《人地之間—中國增長模式下的城鄉土地改革》、《人地錢：中國城鄉轉型的土地邏輯》引發學界的廣泛討論，同時他也在努力向政策層推廣他的解決方案，希望方案能被采納。

近日，圍繞當前房地產走勢、中國城市化及中長期土地制度改革等話題，陶然向騰訊財經《經濟大家說》分享了其研究成果與相關建議。

以下為詳細內容：

01 大部分城市的高房價形成原因

《經濟大家說》：2024 年以來，盡管已陸續出臺降首付、降利率、取消限購、收購存量房等一系列樓市刺激政策，但市場趨勢仍未扭轉。您認為造成這種現象的原因是什么？后續還應重點推出哪些政策，才能扭轉市場預期、提振樓市信心？

陶然：若想深入探討當下樓市救市政策效果，我們不妨先回溯中國城市高房價的成因。高房價的形成，實則與過去近30年中國經濟增長模式的演進息息相關。

1998年我國住房制度改革拉開序幕，2002年加入世貿組織后，中國經濟進入高速發展期。然而，這種發展模式確實比較容易導致房地產泡沫，主要是超常規的出口催生了巨額貿易順差，人民幣升值預期進一步助推順差擴大，大量熱錢涌入。為穩定匯率，央行需購入大量外匯，在此過程中被動增發貨幣，最終導致市場流動性持續膨脹。市場中的流動性流向，取決于國家經濟的內部結構性機會。盡管部分資金流入股市，但由于股市擴容速度較快，且在股價形成機制、法制監管等方面存在不足，操縱市場等亂象頻發，導致投資者信心受挫。與之形成鮮明對比的是，地方政府對商業住宅用地，尤其是住宅用地，實施壟斷限量供應策略，為全民炒房提供了體制性支撐，也讓房地產成為各路資金實現保值增值的最主要流向，助推房價持續走高。

在2009年之前，房價上漲主要集中在一線及少數強二線城市。以北京、上海為例，2002—2009年間，房地產市場經歷多輪炒作，房價漲幅達五六倍甚至六七倍，而彼時多數二三線、三四線城市房價尚未明顯波動。2009年之后，伴隨四輪大規模的財政與信貸刺激政策落地，若算上當下這一輪，即為第五輪，房價上漲的浪潮從一線城市逐步蔓延至二、三、四線城市，不僅覆蓋住宅地產，還波及養老地產、商業地產等領域，甚至連墓地都成為炒作對象，房地產泡沫呈現全面擴張態勢。

政府在房地產市場調控上始終秉持 “穩房價” 原則，既不希望房價過快上漲引發泡沫風險，也不愿房價大幅下跌沖擊經濟穩定，因此長期采用 “因勢調節” 策略：房價過熱時施壓降溫，市場低迷時適度松綁，力求實現平穩發展。

2016—2018年，以棚改貨幣化為核心的刺激政策推動房價顯著上揚，隨后政府迅速收緊調控，遏制過快增長態勢。然而，疫情暴發后，為穩定經濟推出的寬松貨幣政策致使房價再度上漲，在此背景下，2020年下半年和2021年，房地產企業“三條紅線”、金融機構信貸管控，以及住建部門限購、限價、限貸等多重政策組合拳密集出臺，旨在化解房地產市場的高杠桿與泡沫風險。

這一系列調控政策疊加疫情沖擊、中美貿易摩擦等外部因素，客觀上加速了房地產泡沫的收縮。值得注意的是，盡管2018年啟動的中美貿易戰帶來諸多挑戰，但疫情期間中國憑借完備的產業鏈優勢和靈活的出口政策，實現了國際貿易的逆勢增長，2024年外貿順差甚至突破1萬億美元，為國內經濟和房地產市場提供了關鍵的支撐力量，在市場下行周期中起到一定的緩沖作用。

“三條紅線” 以及限購、限價、限貸等政策，本質上是對房地產泡沫的主動 “去杠桿”。然而在泡沫破裂過程中，市場逐漸暴露出對房地產上下游產業鏈及就業的深度影響，當意識到房地產牽一發而動全身時，政府在疫情后期及結束初期便開始逐步松綁調控，通過降房貸利率、收購存量房等方式托底市場。但現實表明，泡沫破裂后的修復遠比預防更復雜，難度也更大：理論上，最好的策略是從源頭避免泡沫生成，或在形成期以體制改革增加供給，用經濟手段緩釋風險，可當泡沫體量已達高位時，任何激進的刺破泡沫行動都會引發連鎖沖擊。

當前，政府采取的救市措施都是必要的，但效果仍顯不足。過去幾年中國的勞動力就業尚能依靠外貿順差支撐，即便房地產下行，也因出口韌性，平臺經濟(滴滴、美團等)而緩解了大規模失業壓力，包括拼多多在內的電商也為低收入百姓的低成本生活提供了條件。

但近年以來對外貿易沖突持續升級，疊加房地產低迷與地方債務問題，多重不確定性正深刻影響居民消費信心，即便是有穩定收入的群體，也會因對未來職業前景的擔憂而謹慎購房。畢竟購房決策不僅依賴“6個口袋”支持，更取決于個人長期還貸能力，而后者與收入預期直接掛鉤。對于缺乏家庭支援的年輕人而言，僅憑自身收入承擔房貸的壓力尤為顯著，這種 “預防性儲蓄” 心態進一步抑制了購房需求，形成市場修復的惡性循環。

所以，目前樓市采取的這些措施在解決就業問題、收入問題以及預期不穩的問題上仍顯乏力，這也直接導致政策的市場提振效果有限。如果說未來還能采取哪些政策措施，我認為最重要的有兩個方面：

一是穩住外貿基本盤，如在國際貿易沖突加劇的背景下，需全力推進中美、中歐貿易談判。即便面臨20%-30%的關稅壓力，也可以考慮通過有理有利有節的貿易談判協商滿足爭取達成協議，以穩住外貿基本盤，這不僅是中國經濟的“壓艙石”，更是穩定就業與收入的最關鍵支撐。

二是加速推動國內經濟體制改革增加有效內需，特別是以土地制度改革為核心的系統性改革要加速推動，不僅有助于扭轉當前經濟下滑趨勢，而且還可以從根本上重塑房地產市場邏輯。改革的同時還需配套短期有效的住房、土地政策工具，在穩預期、保就業等領域形成 “長短結合” 的政策組合拳。

這種內外兼顧的策略，既著眼于化解當前市場循環下行的困局，也致力于通過結構性改革夯實經濟基本面，避免政策效力僅停留在 “頭痛醫頭” 的表層治理，最終有效降低中國經濟對國際出口市場的過度依賴。

02 加大貨幣化安置力度, 推動超大特大城市住房以舊換新

《經濟大家說》：能否展開談談穩樓市的具體措施？

陶然：談到穩樓市，確實需要區分城市類型，三四線整體而言要差一些，但也并非所有三四線城市樓市都不行。像沿海地區一些產業較強的三四線城市，人口仍然是凈流入狀態，樓市表現依然相對穩定。但廣大中西部以及東部部分產業較弱、人口凈流出的三四線城市，甚至一些產業比較弱的二線城市，房屋已建成的所謂“狹義商品房庫存”加上土地已出讓、但住房未建成的“廣義房地產庫存”非常多，樓市壓力確實相當大。

這些城市在2016年到2018年政府強力推動的“棚改”過程中，實現了大規模的住房“以舊換新”，而在“棚改”之前的七八年，這些城市還大規模推進了新城區和工業開發區的建設，這使得它們欠了很多債，也蓋了很多房子沒有賣出去，這些城市就有積極性申請“棚改”資金為開發商和資金解套，導致地方負債進一步增加了4萬億以上。可到如今這些城市的很多工業開發區還是空著的，新城區大量房子也賣不出去，很多本地家庭手里都已經有兩三套房子，開發商更是深度套牢，這樣的房地產市場恐怕很難通過短期政策就可以挽救，未來可能需要很長時間去消化，甚至很多樓還會爛尾。不少城市的高額地方債務問題也需要系統性的解決措施，比如推動全國性債務重組和地方財政重整，就像鶴崗那樣，即使是嚴格財政紀律也需要較長時間才能慢慢消化。

但現在，一線和一些強二線城市也出現了房價顯著下跌的情況，存量未售的商品房數量也積累很多，還有不少開發商拿了地房子蓋了一半、未來這些土地若真要建房還將進一步增加供給，此外，還有很多已繳納土地出讓金但尚未開發的土地，這些情況都讓一二線樓市的挑戰也相當巨大。

在當前市場需求疲軟的背景下，一線和部分強二線城市因產業基礎穩固，仍有大量外來人口且人口呈凈流入狀態。我認為這些城市的樓市不僅值得救，也完全可以救起來。那如何救呢？結合當下就業情況，除了要搞好中美、中歐、中國和全球南方關系以穩固外貿基本盤之外，更重要的是要通過“用時間換空間”的方法來救樓市和地方財政。

所以，我們提出的第一招穩樓市的政策就是加大力度推進一二線城市核心區域的老舊小區、城中村的貨幣化更新和房票安置。

從2016年到2018年，我國推行過一輪貨幣化城市更新，也叫貨幣化棚改。當時由于制度設計方面的原因，主要在三四線等人口流出城市實施，這些城市地方政府借了四五萬億的額外債務，給這些城市老舊小區的居民以舊換新，讓他們直接購買當地未售商品房。但這一輪操作導致這些人口流出的三四線城市房價也漲了50%-100%，同時也導致這些城市之后的商品房供應量進一步增加。

事實證明，貨幣化棚改確實能有效去庫存，并拉動房價穩定甚至上漲，但要選對區域。若在人口持續流出、產業萎縮的三四線城市推行，雖短期內能刺激房價上漲，卻引發房價泡沫并帶來商品房供應量大增，結果顯然不太理想。

因此，這一輪城市更新就必須充分借鑒上一輪的經驗和教訓，將重點轉向一線和強二線城市的核心區域。這些區域的城中村以及老舊小區占據優質區位，土地價值高，但普遍存在基礎設施落后、公共服務欠缺、房屋老化嚴重、停車位和電梯嚴重不足，土地最高最佳利用用途難以發揮的問題。

針對這些老舊小區業主，其中一部分有馬上“以舊換新”的需求，就可以通過房票方式來推動即時的搬遷：由國開行或農發行直接給這些地方政府提供專項借款，地方政府將資金以房票形式發放給愿意即時“以舊換新”的業主，讓他們憑房票去選購現有城市未售商品房。如果老舊小區或城中村還有一部分業主選擇原地或就近安置，也沒問題，不過需要等一段時間，等政府建好安置房實現原地或就近回遷。換句話說，政府通過國開行或者農發行向老舊小區和城中村改造項目提供資金支持后，可采取差異化安置策略：一部分資金以房票形式發放，滿足業主購置存量商品房的需求；另一部分則用于原地建設安置房，爭取讓選擇留居的業主在1年內完成回遷。

只要有部分業主接受房票安置，就能有效消化掉一二線城市的存量未售商品房，這一政策一旦推行，將迅速穩定市場預期，遏制房價下跌趨勢。實際操作中完全可以放開房票買賣， 有些業主希望獲得現金，但政府出于去庫存的考慮只能給予房票，此時放開房票買賣，這些業主以適當打折價出賣房票獲得現金，房票購買者便宜購房，皆大歡喜，也自然會加大被拆遷業主對房票安置的接受度， 最終順利推動拆遷。

值得注意的是，超大特大城市的核心地段老舊小區和城中村改造會釋放出部分土地資源。政府可將借款期限設定為5年，甚至適當延長，在未來5年內逐步出讓這些核心地段的土地。由于這些土地都在城市的核心位置，未來完全可以順利出讓的，而新增的商品房供應既能滿足未來市場需求，也能通過拆遷后土地出讓收入償還國開行專項借款。

我認為以房票方式推動一二線老舊小區和城中村拆除重建，是當前中央政府房地產政策調整的一個最為關鍵的突破口，但當前這個措施主要只是在一線城市的城中村推行，未來可擴容到20個左右一線和一些強二線城市的核心地段的城中村，尤其是擴容到核心區位的老舊小區，通過國開行專項借款與房票安置政策組合，以時間換空間，既能短期內穩定樓市，又能在未來4-5年保持市場平穩發展。

這里之所以要強烈建議將一二線城市核心地段的老舊小區也要納入進來，是因為像廣州、深圳等城市核心位置有很多城中村，但北京、上海等城市核心區域則基本沒有城中村，但這些城市確實有很多位置非常好的老舊小區。不管是城中村還是老舊小區，只要地處核心地段，通過拆除重建適度增加容積率，采取“部分原地安置、部分外遷購房、騰出部分土地增加容積率建設商品房出售”的模式，對開發商或地方政府而言財務上都是完全可行。

當然，老舊小區改造和城中村改造存在一定差異，老舊小區中一棟樓里若有一個“釘子戶”就可能讓改造難以推進，而城中村多是獨戶建筑，協調起來相對容易些。我們建議引入競爭機制來設計合理的拆遷流程，讓更新推動更為順利，通過良好的機制設計最大限度減少“釘子戶”的出現。

比如很多老舊小區位置非常好，絕大部分業主愿意自己出點錢把舊房子拆除重建換成新房子，重新獲得70年產權，就可以考慮讓他們承擔一平米三四千元的建安成本，這樣很多人都會愿意參與改造。如果一棟樓有少部分人不愿意出錢也沒有關系，可以做思想工作，實在不行也可以給他們一些現金補償，同時在其他不拆的舊樓里換套房子，此時那些愿意出錢的業主就可以順利進行改造。

對于一些確實經濟困難或者年紀大、沒有子女的業主，政府也可以給他們置換一套加裝電梯的新房。而拆除老舊小區后，在原有土地上適當增加一些容積率，給開發商安排部分可售商品房，政府用可售商品房所獲得的土地出讓金去覆蓋部分乃至全部拆遷成本。只要地段好，新房市場價格高，政府一般可以算過來賬，甚至可能還有財政盈余。

目前對老舊小區，住建部主要傾向于所謂的“微改造”或有機更新，比如拆除一些臨街違建、給住房“穿衣戴帽”、增加一些公共活動空間和商業物業，為取得業主一致支持的住宅單元加裝電梯等，但這樣做地方政府往往只有支出，沒有收益，財政上不可持續，甚至很多老舊小區的業主也未必滿意，比如加裝電梯問題往往難以達成一致。由于房子太破舊，市場價值也低，大部分業主們希望以舊換新，而有機更新恰恰讓拆除重建變得更不可能。因此，此類做法未必能夠滿足大部分老舊小區業主的需求，也無法實現這些地塊的最高最佳價值，最終未必有利于城市的高質量發展，未來還是需要有步驟推動拆除重建式更新。

《經濟大家說》：房票安置本質上還是要政府和國企平臺自己下場搞拆遷，而且要從國開行獲得專項借款，地方政府大概率還需要發行專項債收儲被拆遷土地，是否會存在地方債務風險的問題？ 很多民營資本和開發商對城市核心地段老舊小區和城中村更新非常感興趣，是否有好的機制推進社會資本進入從而緩解地方債務約束？

陶然：確實如此，前面談到政府推動核心地段老舊小區\城中村拆遷讓業主實現住房“以舊換新”，部分業主可以在自愿基礎上通過房票安置來消化城市的存量未售商品房，但這個做法基本上要求地方政府和國有企業自己下場搞拆遷和安置，還需要地方平臺公司先從國開行等政策性金融機構取得專項借款建設安置房或依托借款發放房票，甚至還要地方政府直接發行專項債對平臺公司拆遷后整理的可開發土地收儲，為平臺公司一級開發的費用買單，收儲后地方政府再等待合適時機拍賣土地再來歸還專項債，這都涉及到了地方政府及其平臺公司的整體債務負擔是否超標，以及可能超標就會引發相關審計單位對地方政府過度負債的質疑。這就讓一二線城市在推動城市更新上舉步維艱。

因此，未來必須對這個問題給出妥善的解決思路和具體操作方案， 我的建議如下：

第一， 如果一些項目必須以政府和地方國企為主推動城市更新和老舊小區拆遷，只要具體項目可以算得過來賬，拆遷出的未來可開發地塊的預期出讓金在償還專項借款和地方債上有較高的收益安全收益邊際，那么就可以從政策上認定不將這些項目的專項借款和相關地方專項債計入地方債務總額上限，以此支持財務可行的拆遷項目實現順利推進。

第二，更重要的就是推動城市更新的創新模式，吸引社會資金和社會力量直接參與，而地方政府主要制定政策來鼓勵社會資本進入，可以理解為城市更新中未來推動“政府輕資產模式”。確實，仍有很多社會資本和地產商對參與一二線城市核心地段的拆除重建式更新有強烈興趣，但囿于政策要求不能一二級聯動（即拆遷后可出讓土地必須凈地招拍掛，結果是參與前期拆遷談判的開發商或社會資本未必獲得開發權）而難以介入，但如果推動所謂的“兩個競爭加一個騰挪”的創新模式， 就完全可以有效解決社會資本直接參與城市更新的問題，有效降低政府債務壓力，讓地方政府“輕資產”推動更新。

具體操作步驟如下：

首先，地方政府要制定一個統一的、對被拆遷業主友好的拆遷補償標準，并且確保有意愿的業主能實現房票安置，即對這部分業主即時給予城市內滿意區位的等值存量未售商品房安置，且房票可以買賣，而對希望原地安置的業主也給予等面積原地安置，但需等拆遷后的安置房建設完成。

其次，在穩定拆遷賠償標準的基礎上，政府委托第三方服務機構推動轄區內不同片區之間為片區加入下一年度城市更新計劃而展開第一個支持競爭。比如，假定特定超大、特大城市某下轄核心區有30-40個老舊小區或城中村具備拆遷經濟價值，地方政府可明確告知這些片區的所有業主，未來計劃用10年時間逐步完成所有片區的拆除重建，因此每年大約有3-4個片區要列入年度更新計劃。在此背景下，地方政府就可以委托第三方服務機構發放具有一定法律效力的文書對每個片區的所有業主進行更新意愿的征詢。獲得征詢結果后，在既定拆遷補償標準下支持拆遷的業主占比最高的3-4個片區，自動被列入下一年的年度更新計劃，并對這幾個片區給予規劃、基礎設施配套等多方面支持。以上競爭每年滾動進行，以此激發片區內所有業主作為土地共同供應方之間的競爭，調動片區內各個業主合作完成拆遷并獲得安置新房的積極性，有效抑制少數業主“敲竹杠”的激勵。

第三，在經過第一個競爭挑選出納入年度更新計劃的3-4個片區之后，政府委托第三方對列入更新年度計劃的片區一次性完成個體業主和（城中村）集體物業測量，然后政府向多個開發商提出邀約，讓其提出各自的更新預案，經業主討論與綜合各方意見最終定案。在這個過程中，政府可向多個開發商（潛在實施主體）直接告知關于片區已支持業主及少數“釘子戶”的具體信息，同時在業主、規劃部門、各個潛在開發商之間展開片區策劃方案和單元規劃方案的交流。然后對不同方案的優缺點進行分析整合，組織業主廣泛討論并綜合規劃、國土、住建等部門意見后最后定案，然后對片區策劃、規劃方案以及個人、集體物業的具體拆補方案進行業主表決，迅速取得大部分業主的支持。

第四，推動各個潛在開發商為獲得更新實施資格而展開開發商之間的第二個競爭。這一步在前面第一個小區“拆遷支持度競爭”基礎上進行。此時政府將最終更新方案掛上招標平臺，讓各個開發商就繳納地價、公共設施乃至配套招商目標展開項目需求方之間的競爭。一旦選出開發商作為實施主體后，政府就可以和簽約開發商、業主多方合力，啟動拆遷并最后完成更新。在更新方案的實施階段，針對極少數“漫天要價”的“釘子戶”，政府可通過協調多方力量，深入溝通與調解，降低其對整體更新的影響，并配合后續提出的“空間騰挪”機制以保障項目順利推進。

第五，為充分發揮前述“兩個競爭”的作用，防止因少數“釘子戶”要價過高所帶來的項目停滯，還需適度加大城市規劃的靈活度，通過合理擴大更新片區范圍、創造騰挪空間來有效降低拆遷中的臨時安置成本。這就是在取得更新片區大部分業主支持的基礎上，充分利用與更新地段連片的國有劃撥土地或更新地段內部及附近的集體產業用地，甚至是片區內部相對連片且較易拆遷的地塊先行推動（全部或部分）安置房建設，建設完后業主直接遷入，不僅大幅度壓縮臨時安置支出，還可基本消除極少數“釘子戶”對整體更新進度的干擾。

一旦推動以上“兩個競爭加一個騰挪”的措施，政府就實現了社會資本對城市更新的參與，而不用自己舉債并直接下場去推動拆遷。以上“兩個競爭”的操作政府支出非常少（主要是委托第三方征詢拆遷意愿），而一旦完成后政府就可以直接將項目掛出招標并直接獲得土地出讓金，這樣通過社會資本的導入就實現政府自己的“輕資產運行”，從而有效規避了地方政府債務的問題。更重要的是，這個模式也實現了“一二級開發分離”，而不是容易引起詬病的城市更新拆遷中的“一二級開發聯動”，因為地方政府是先委托第三方服務機構進行拆遷意愿征集，開發商并不介入拆遷補償談判，而且他們給政府提出更新策劃及規劃建議方案，政府遴選整合方案也未必確保特定開發商會最后中標，一旦政府確定最終更新方案上平臺招標時嚴格執行“價高者得”，從而確保了“一二級開發分離”。但記住，這里的招標不是凈地招拍掛，而是非常接近凈地招拍掛的“毛地招拍掛”，因為開發商中標后要負責拆遷安置，而招標成功后給地方政府所繳的土地出讓金是開發商開發可售面積所繳納地價扣除拆遷安置成本后的凈額。之所以說這種“毛地招拍掛”非常接近“凈地招拍掛”，就是因為前面第一步競爭挑出了來年納入下一年更新年度計劃的城中村或老舊小區后，地方政府會把第三方機構所獲得的片區信息（拆遷支持度，潛在釘子戶分布及其訴求）分享給參與更新方案策劃和規劃、也是最終參與平臺招標的各個開發商，由后者判斷拆遷安置成本后再參與招標報價，這就會導致最后招標結果非常接近凈地招拍掛的結果，同時有效規避了地方政府債務風險，極大降低了政府直接參與拆遷可能帶來的麻煩。

03 利用城市低效閑置用地建租賃房, 全面推進農民工市民化

《經濟大家說》：那么農民工和新畢業大學生的住房問題如何解決？

陶然：我認為應該瞄準城市中龐大的流動人口群體，推動政策改革，充分利用人口流入地城市低效閑置用地，大規模建設租賃房并同時推進農民工市民化。

我國現有城市中還有2億多農民工，加上留守親屬，總數達三四億人，再疊加每年畢業的一千萬左右的大學生。他們中相當的比例在一線、二線人口流入地城市長期工作，卻因戶籍限制無法享受子女平等就學升學以及城市保障性住房等公共服務，這嚴重阻礙了農民工市民化和人口完全城市化進程，也加劇了中國內需不足的矛盾。盡管部分城市為大學生提供保障性住房，但近年來受制于地方財政壓力，供應能力已捉襟見肘。因此，亟需通過市場化改革，建設大批租賃住房來破局。

目前，這些群體的居住條件普遍堪憂：農民工多擠在城中村、集體宿舍，工棚，北方地區一些城市甚至有流動人口只能棲身地下室，難以實現家庭團聚；而新畢業大學生即便房價下跌了30%-40%，仍無力購房，但若房價繼續大幅下滑，又將沖擊經濟基本面。

究其根源，中國過去20年 “低價出讓工業用地” 的發展模式，導致了土地資源配置上極大的結構性扭曲，每年約30%，甚至部分城市高達40%的新增土地用于工業，遠超國際10%-20%的平均水平。工業用地出讓期限為50年，然而制造業企業平均生存周期僅10-15年，大量工業用地在企業關停后陷入閑置，其中不少地段優越，具備改建住宅，尤其是租賃住房的潛力。但由于規劃約束，如工業紅線限制和用地性質變更難題，這些土地很多難以盤活用于住房建設。

我們對此，提出的一個方法，就是推行 “工業用地轉住房用地建設住房，前20年用于租賃，20年后補繳地價轉為商品房” 的政策，這個政策的核心在于免交地價、土地分階段轉性。政府可以考慮出臺如下政策，若某塊區位合適的工業用地業主擁有100畝低效或閑置土地，可向政府自主申請，將其中比如60畝無償移交給政府，其中30畝作為道路、綠地、學校等公益設施建設用地，另外30畝政府出讓后的土地收益用于覆蓋前述道路、綠地、學校建設成本，實現政府 “零投入”。剩余40畝土地政府則批準業主申請在不繳納土地出讓金的條件下轉為居住用地建設集合式住宅，條件是前20年該房屋只能用于（委托國企或市場化租賃企業）出租，20年后，業主補繳土地出讓金差價，剩余50年土地使用權期限內可將房屋出售，政府則實現土地財政收益回籠。

上述措施本質上是推動土地開發利用中所謂“市地重劃”操作策略，關鍵在于繳納部分公益用地和為公益建設融資的土地后，業主無需補繳土地出讓金就可以實現土地用途調整。由于無需支付土地用途調整的成本，住房建安成本在市場化競爭條件以及建設品質保證的前提下，完全可以控制在每平米兩三千元，原有業主就完全能夠通過前20年租金收回成本還能實現盈利，20年期滿后還可以補繳出讓金后出售住房變現，因為居住用地產權是70年，前20年出租，后50年出售。

這一模式的優勢在于實現多方共贏：首先，對于那些工業土地的現有業主而言，政策紅利可吸引多方社會資本涌入，他們可以自己開發，貸款開發、與其他人合作開發或者把土地開發權益轉讓。對資金不缺乏，而投資機會非常缺乏的我國，這是非常好的有效投資并獲得合理回報的新機會。

其次，這一舉措將為我國人口流入地城市的農村轉移人口提供負擔得起的租賃住房，并在就業所在地實現家庭團聚和子女平等就學升學。一個三口或四口之家租住一套60-70平方米的住房，月租金控制在2000-2500元，不超過3000 元。 房租將僅占 (雙職工流動人口) 家庭月收入的20% ~ 25% , 是絕大部分流動人口家庭有能力支付的。尤其是考慮到此類安居政策將同時配套戶籍改革, 特別是讓外來人口子女在流入地城市公立學校實現平等就學和升學, 很多流動人口家庭將愿意支付相應租金以實現舉家團聚。

如果措施到位, “十五五” 在我國人口主要流入地城市, 尤其是100個左右的超大特大和大城市利用國有低效建設用地以及集體經營性建設用地建一共設起40億平方米、6000萬套左右的租賃住宅, 將基本解決現有城市的存量農村流動人口及其隨遷家庭成員, 以及每年新畢業大學生在流入地城市的可負擔得起的體面租住問題。如此, 我國戶籍人口城市化率將很快達到65% ~70%，并與當前經濟發展和工業化水平實現良好匹配。

第三，這項政策改革將有效擴大國內總需求, 拉動投資和消費, 消化過剩產能, 穩定經濟增長, 對沖貿易戰風險。如果未來五年累計建設40億平方米出租房，即使按照每平方米出租屋3000元建設成本的保守測算, 政策實施五年中每年8億平方米建設將新增有效投資2.4萬億元, 每年拉動經濟增速約1.78個百分點。以上租賃住房建設本身五年可以直接帶動鋼鐵消費1.8億噸、水泥8.8億噸、玻璃8.4億平方米。 如果進一步計算建設所需的小區內配套、大市政配套對鋼鐵、水泥以及其他能源建材的消耗, 上述政策對增長的拉動和過剩產能消化效應更大。

第四, 上述政策方案還有助于解決相當數量的流動人口子女在城市享受義務教育及相應的大學生就業問題。對上述以出租房為主、容納外來人口的低效用地再開發片區, 政府完全可以利用業主免費繳納的公益用地來建設城市公立學校并接收外來人口子女入學, 而學校運營費用可部分來自租金所得稅。按照五年累計40億平方米的建設規模測算, 按10%抽取租金所得稅, 政策實施后五年每年租金所得稅可以達到320億、640億、960億、1280億、1640億元, 對應目前義務教育階段年生均1.56萬元的經費標準，五年出租房屋所得稅收入可以每年分別解決205萬、410萬、615萬、821萬、1051萬城市外來人口子女就學問題，按中國義務教育階段生師比15：1 計算，就可以創造14萬、27萬、41萬、55萬和70萬專職教師就業崗位，有效緩解大學生就業壓力。如果再配以部分中央轉移支付和地方政府配套投入, 流動人口子女在城市享受義務教育問題就可全面解決，多年來裹足不前的戶籍改革也能切實推進，嚴重制約未來社會發展和穩定的農村留守兒童困局將得到最終解決。

04 利用增減掛鉤增加城市低密度住宅用地供應, 允許中高收入群體建獨立住宅

《經濟大家說》：中央提出未來要為百姓蓋好房子，這方面如何推進?

陶然：前面兩個政策其實都可以算蓋好房子。以房票安置和城市更新相當于為城中村和老舊小區業主蓋好房子，利用城市低效用地建設租賃住房則是為農民工和新畢業大學生等中低收入群體蓋好房子。但這里還有一個重要群體，就是我國城市中的中高收入人群不能忽略。我們提出，為他們蓋好房子完全可以借助“城鄉建設用地增減掛鉤”這個非常成熟的政策工具，實現建設用地指標的空間騰挪和跨區域流轉，在很多城市的郊區或城市生態控制線之內、生態紅線之外可合規適度開發的地段，規劃更多低密度國有住宅用地，然后推動國有住宅用地以向輕資產運行且具備房地產開發資質的服務商競爭性出讓， 后者則通過定制化方式為中高收入群體大批量建設安居型獨立住宅。

當前在我國農村，存在著大量分散的空心宅基地，鄉鎮企業閑置用地以及本世紀初在各村建設的中小學后因學校合并到鄉鎮而閑置的學校用地等，后者目前有的干脆被閑置，有的還被改造成養雞場或者養豬場，但近年來由于推動集中飼養，這些養殖場也開始閑置。整體來看，我國農村集體建設用地數量巨大。雖然農村常住人口只占全國總人口33%，但農村建設用地（1.9億畝）占全國建設用地總面積（3.6億畝）的53%，其中宅基地占約70%，即約1.33億畝，而集體經營性建設用地和公益性建設用地合計約占30%，約5700萬畝，其中農村集體經營性建設用地約4000萬畝，公益性建設用地1700萬畝。2019年農業農村部的數據顯示，全國宅基地空置率約為18.1%，以宅基地總量1.33億畝測算，空置面積約為2 400萬畝。集體經營性建設用地即使按照保守的閑置和低效比例30%計算，數量也達到1200萬畝，此外還有（比例20%左右）的低效公益性用地300萬~400萬畝，三項加總大約為4000萬畝，超過農村現有建設用地的20%。因此，未來完全有條件通過城鄉建設用地增減掛鉤政策逐步將這些農村低效閑置建設用地復墾成為農田。

我們提出的方案是，“十五五”期間將這些閑置土地中的比如2000萬畝以平均每畝2.5萬元的成本進行復墾，使其重新成為耕地。按4:1比例在城郊占用500萬畝耕地（每年100萬畝），然后給予城郊被征地農民每畝20萬左右的征地補償后將耕地轉為國有住宅用地，最后以平均每畝100萬-150萬元價格給開發商及其組織的定制化購房者群體競爭性出讓，允許建設每塊占地平均半畝，不超過一畝的低密度住宅，這種住宅一般兩層到三層、400-500平米建筑面積帶小院。

為什么要推動這個政策？主要是考慮到我國目前大部分城市住宅用地比例偏低、住宅建設現狀和中國的收入分配情況不匹配。 從住宅現狀來看，一是住宅容積率普遍偏高，一線城市主城區項目容積率多在3.5以上，個別甚至超過5.0，遠高于《城市居住區規劃設計標準》建議值；二是容積率主導的開發思維犧牲居住品質，導致樓間距小、日照不足、公共空間緊張，形成“高價買盒子”的結構性困境；三是高容積率未與公共配套同步匹配，居民入住后普遍面臨人多資源少的居住體驗；四是土地財政依賴高容積率溢價，壓縮了安居型獨立住宅的發展空間。

這種住宅用地規劃和土地出讓模式必然導致城市住宅產品結構單一。首先是大型房企偏好開發周期短、成本低、貨值高的高層住宅。有利于快速周轉與現金流回籠，特別在融資趨緊和監管加強背景下更趨集中化，開發商為攤薄地價“壘高”密度；其次，現有政策對多樣化住宅供給缺乏引導，獨立住宅開發門檻高、審批流程復雜、利潤率偏低，導致開發積極性不足，難以滿足家庭結構分化背景下的多元化住房需求；最后，還導致高層住宅與高空置率并存，如杭州、合肥、武漢、鄭州等地的新建商品住宅項目中，小高層與多層產品幾乎絕跡，城鄉邊緣甚至開始出現郊區高樓林立同時又大量空置的現象。

那么如何解決這些問題？不改變這種狀況，不允許建設安居型獨立住宅，實際上反而帶來各種問題。在土地財政壓力下，部分地方政府在鄉村旅游、康養小鎮等項目中存在利益驅動下的監管錯位，甚至有意模糊制度邊界，主要表現為：以合作社名義規避個人購地紅線，通過集體經濟組織或項目公司包裝城市居民購地建房行為，實質上形成類“小產權”交易市場；鄉村建設規劃被異化為規避報建流程的通道，部分村莊以旅游開發、民宿改造、康養試點等名義申請“村莊規劃調整”，實為新增豪華住宅開發；部分基層政府主動招商引入“買地建房”，吸引高凈值家庭落戶，如浙江、云南、重慶等地部分康養項目采取“團購+統一代建”模式對外銷售；四是監管部門職能分割、執法力量薄弱，對此類違規項目“睜一只眼閉一只眼”。

應該說，安居型獨立住宅訴求的本質，是對自主、個性、有品質的理想居住空間追求，在制度合規和市場競爭條件下推動建設完全可以成為多元供給的有益補充，也反映了對現有住房供應模式局限性的適度調整。尤其是考慮到當下城鄉居民存款總額超過150萬億元，但其中相當高的比例集中在2000-3000萬戶城市家庭手中，估計其中500-600萬戶已經有了獨立住宅，因此還有至少上千萬戶有建設安居型獨立住宅的需求。如果不能從政策設計上回應他們對高品質住宅的要求，很容易帶來無序違法購地建房，嚴重影響耕地安全、社會公平與土地市場秩序。

我國改革開放的經驗表明，堵不如疏，應考慮“關后門、開前門”，堵疏結合，兼顧發展與共享的治理邏輯。堵意味著以零容忍態度整治違法，嚴守耕地紅線和政策底線。而疏則是在現有國家大政方針下推動精細政策設計，引導合理需求能合規釋放。

我們的建議是：回應中高收入家庭對“環境優美、定制化安居型獨立住宅”的核心需求，完全可以通過“城鄉建設用地增減掛鉤”政策迭代升級為杠桿，構建“復墾農村閑置地→增減掛鉤供城郊地→合規獨立住宅方案→業主定制化參與→開發商可控代建→按比例反哺鄉村”的政策閉環。完全可以選擇若干人口凈流入大城市進行試點。

具體而言， 這個系列配套措施首先是通過指標生成與騰挪來盤活建設用地存量，就是復墾農村閑置低效建設用地（宅基地、經營性用地、公益用地），新增高標準農田。然后通過“城鄉建設用地增減掛鉤”實現空間置換，破除指標流轉地域限制。建立全國性建設用地指標交易平臺，允許復墾產生的節余指標（按4:1比例，即復墾4畝得1畝新增指標）高效流轉。優先保障人口流入地大城市需求。實現耕地凈增與建設用地空間優化配置，在不占用國家計劃指標的基礎上實現耕地保護和動態平衡。以上措施中的復墾資金由指標流入地支付（每年復墾400萬畝農村建設用地，城郊耕地占用100萬畝，凈增300萬畝，約1000億元/年），專項用于農村土地整理與鄉村振興指標。

流入地城市獲得指標后，指標落地區域存量國有土地，若為城鎮開發邊界內農地可征轉國有，或利用可適度開發之生態控制線之內、生態紅線之外用地，規劃為安居型住宅區，在此基礎上，再進一步推動房地產開發的轉型 。為了緩解對個人拿地建房缺乏資質和管控可能導致的問題，完全可以推動以提供規劃、建筑設計和建設服務為主的輕資產開發商模式。 具體而言，建立一個“業主委托+開發建設商定制化方案+多個開發建設商地價競標+中標開發商與業主簽訂定制協議—開發商統一建設+分階段業主驗核—分戶驗收交付。”的新開發模式，以此增加“好房子”供給。這必將培育一批相互競爭的、可提供定制化住房的中小開發服務商，利用業主現金（和部分住房抵押貸款），而開發商則無需向銀行融資，僅提供定制化設計和建設，有效緩解當前“土地財政”模式下大型房地產企業重資產、高負債所隱含的金融風險。

進一步來看，對很多城市而言，甚至無需占用城郊農地就可以建設大批安居型獨立住宅，這是因為我國很多城市都有大量存量低效閑置用地可收回再開發，還普遍存在大生態紅線之外，生態控制線之內的可適度開發土地。以深圳為例，城市總面積1997平方公里，但地方劃定生態控制線內面積高達985平方公里，其中國家劃定的生態保護紅線面積只有563平方公里，可適度開發土地面積高達422平方公里（63萬畝）。同理，廣州、上海、廈門三個城市基本生態控制線和生態保護紅線面積之間的差額分別約為2000、890和770平方公里。這些土地完全可以在不破壞生態環境的前提下進行適度、低密度開發，甚至這種開發還有助于生態環境保護。這是因為建房后，周邊的草地、林地等都會得到更好的管理和維護。“綠水青山就是金山銀山”，但這并不意味著綠水青山不能開發，而是完全可以進行適度開發，讓其轉化為金山銀山，同時依然保持綠水青山的生態功能。

獨立住宅建設，只要規劃得當，對地塊規模、住房層數、環境生態影響等管控到位，完全可以實現低強度開發以滿足生態保護要求?？梢砸蟪鞘袑ι鷳B紅線之外、生態控制線之內的土地適度開發所獲土地出讓金按照一定比例（如20%~30%）上繳，由中央在全國范圍內統籌推動農村土地整理和非農用地復墾。這樣操作甚至根本無需占用任何耕地，而統籌資金還可用于全國的鄉村振興和糧食安全。

我們近年來大量的調研和訪談發現，我國中高收入家庭改善住房質量的需求非常旺盛，相當數量的家庭也具備購地建房的資金和能力。比如，利用城鄉結合部或城市低效的半畝（約333平米）國有土地（地價50-75萬）建設400平米獨立住宅（建安裝修保守估計160萬元），總投入略高于200萬，對中高收入家庭（含中小企業主）吸引力巨大。如果推動這個政策，將很快掀起一個安居型獨立住宅建設的熱潮，既為政府取得可觀土地出讓收入，還能有效拉動全社會的住房投資和相關消費，極大地促進就業和增長。

具體而言，從財政與經濟拉動上，地方政府可以獲得高額土地出讓金，按每畝100-150萬元計（可根據市場拍賣方式定價，早期試點城市每畝至少200-300萬元），每年100萬畝土地（對應200萬套安居型獨立住宅）出讓金將不低于1-1.5萬億元。而建房投資按每套建安及裝修400平米*4000元/平米=160萬元計，200萬套年投資額3.2萬億元。不妨測算一下以上措施的綜合效應，疊加土地出讓，“十五五”期間每年推進，將每年拉動GDP約3.1%-3.4 %（4.2-4.7萬億），直接創造300-500萬建筑物業家政等就業，同時還將激發生育和其他新興需求，如智能家居、新能源汽車和儲能、人形服務機器人、無人機物流等，全面對沖貿易戰風險還有余。

以上政策，即使占用城郊部分耕地，也給予了農民充分的征地補償，每畝地確保城郊被征地農民獲得20萬元足額現金補償及社保覆蓋（每年100萬畝可達2000億/年），共享土地增值收益。

從地方政府角度來看，地方土地出讓凈收益（年均6000億-1.1萬億）可重點用于本地公共服務與基礎設施。對占用農地和生態紅線的土地出讓金，甚至還可以按比例（如20%，每年1200-2200億）上繳中央，統籌用于生態補償及農村復墾推進，助力鄉村振興。

以上措施未來五年每年推動，占用500萬畝耕地或地方（可適度開發的）生態控制線之內、（嚴禁開發的）生態紅線之外國有土地，每年有效動員150萬億居民存款里集中于2000-3000萬戶中高收入家庭手上的閑置資金3-4萬億元，真正實現“綠水青山就是金山銀山”，發展紅利全民共享。

上述市場化改革路徑的核心，在于通過土地指標的空間優化配置，將原本分散低效的農村土地資源轉化為城市發展動能。既避免了直接放開農村宅基地交易可能引發的無序開發，又通過 “指標騰挪” 讓土地價值在更優區位得以釋放，最終形成 “資源盤活 - 財富擴散 - 民生改善” 的良性循環，為破解當前經濟困局提供了兼具可行性與創新性的思路。

當然，若要真正推動這一政策，還需在政策壁壘與思想觀念層面有所調整，但我認為這樣的調整極具價值。目前我正與很多學者就此展開探討，期待未來有機會能將其轉化為切實的改革實踐。

整體來看，當下中國面臨非常嚴峻和復雜經濟挑戰：國際經貿沖突持續發酵，內需不足的問題又亟待破解，特別是內需潛力巨大卻仍然受政策環境制約，導致經濟下行壓力顯著。在此背景下，推動深層次體制改革跳出困局就成了必然選擇，且必須立足國情循序漸進?；诖?，我們才提出以上三招聯動的政策改革思路：

第一招是穩市，通過房票推動城市更新，穩住一二線城市的房地產市場預期。第二招是保障，在人口流入地主要城市，為農民工、新畢業的大學生等中低收入群體提供“前20年可租、后50年可購”的低成本體面租賃住房，同時一舉解決外來人口子女在流入地城市平等入學、升學問題，實現戶籍改革的實質性突破。第三招是改善，允許中高收入家庭通過規范渠道自建安居型獨立住宅，通過合法生成和轉移土地指標，將分散的農村閑置建設用地指標騰挪至城郊等合適位置，或利用城市現有閑置國有土地、以及可以適度開發的（中央劃定、嚴禁開發）生態紅線之外、（地方劃定、可適度開發）生態控制線之內的土地，既能滿足改善型住房需求，又能從根源上遏制違建亂象，實現“一石多鳥”的改革效果。

我國城市房地產黃金時期雖已過去，但這并不代表房地產不重要了，從就業和產值占比上仍然非常重要，只是需要改變過去的高杠桿模式。通過市場化改革來建設大量安居型獨立住宅、市場化定價租賃住房、以及超大特大城市核心地段住房“以舊換新”來有效破解困局。我不支持政府主導大規模建設保障性住房，這是因為在過往實踐中，這類住房要么因位置優越而難以真正惠及低收入群體，要么因位置偏遠而無人問津，不僅增加政府成本，還可能滋生腐敗。相較之下，若部分人群確有保障需求，直接給予現金補償后讓被保障對象從市場租房更為高效，政府所要做的就是放開各種政策約束，激勵全社會提供更多市場化房源。

這里所倡導的市場化改革，本質是在不徹底打破既有土地財政格局的前提下，逐步調整土地利用的不合理限制，逐步推動一個良性過渡。這種漸進式改革的核心，是讓住房回歸居住本質，不再成為民眾的沉重負擔或投機工具，最終實現 “居者有其屋”。

中國的住房建安成本原本就極低，只要推動土地資源市場化利用改革，未來還可以進一步降低，蓋房子一平米兩三千元就可以實現。而之所以我國動輒出現幾萬甚至十幾萬一平米的高價住房，本質上還是現有城市土地和財政體制所帶來的。中國制造業產品能以極致效率席卷全球，為什么房子這么貴？只要我們勇于打破既有土地體制的束縛，同時發揮體制的優勢、我國完全有能力建造全世界成本最低、質量比現在還好的住房。屆時，安居型獨立住宅、可支付租賃住房將共同構成未來 “中國夢”中“安居夢” 的基石，讓中國式現代化真正落腳于百姓安居之上，這不僅是值得做的好事，更是中國實現現代化的題中應有之義。

05 “三招聯動”的政策改革核心目標是推動房價理性回歸

《經濟大家說》：當前各城市的商品房庫存量已經很大了，若推進工業用地轉租賃住房用地、20年后可轉商品房以及允許高收入人群自建房政策，是否會導致未來商品房供應過剩，對商品房市場造成二次沖擊？

陶然：這里需要強調的一點是，上述政策主要針對人口流入和產業基礎好的城市。沒錯，即使這些城市，當下商品房庫存量也確實很大，但我剛才提出的三套政策組合結合起來，反而是實現這些城市房地產市場、城市經濟和地方財政軟著陸最好的方法：

第一招，通過城市更新中發放房票消化存量。一二線核心區老舊小區、城中村改造后騰挪出來的土地，可按區位規劃建設部分獨棟住宅以及各種新型公寓等產品。這個模式的好處在于其有一個良性的內生機制，既能通過房票置換存量未售商品房有效穩住當前一二線樓市的住房價格，又能通過未來增加土地出讓的明確預期形成 “短期穩定房價、長期平抑房價” 的最佳動態平衡，實現房地產市場軟著陸。

第二招，利用人口流入地城市低效閑置（工業）用地建設租賃住房，目標群體是即便房價下跌到當前水平也無力在流入地購房的農民工、新畢業大學生等中低收入群體，該類群體中的大部分可以支付的也就是租金合理的租賃住房，為他們提供可支付租賃住房不會對商品房市場有太大的影響，而新建租賃住房所產生的租金所得稅還能反哺外來人口子女在公立學校的教育，帶來巨大的社會效益。這一策略本質上是通過土地制度創新盤活存量低效土地資源，核心是解決新市民“住有所居”的民生需求，而非擠占商品房市場份額。其政策邏輯是既通過階段性租賃保障滿足新市民短期居住成本可控的需求，又避免了新增供應對市場的沖擊，為中長期實現“租購銜接”創造條件，最終真正實現“短期租得起、長期買得起”的住房保障目標。

第三招是允許中高收入群體個性化定制輕資產開發商拍地所建設的安居型獨立住宅，其需求邏輯與商品房投資不同。這類人群多已持有城市核心區乃至多個城市的多套房屋，對集合式住宅的投資意愿已經很小，更傾向定制化的低密度住宅。允許自建政策既能引導其資金投入實體經濟，如建材、水泥、鋼鐵、家電，乃至裝配式建筑等領域，又能通過土地出讓金為地方財政開辟新渠道。

應該說，任何改革都難以避免對既有市場沒有任何沖擊，但關鍵要看沖擊是良性的還是負面的，以及負面影響是否足夠大到導致完全無法推動。以上三個政策改革已充分考慮了我國金字塔型的收入分配結構和各級別城市的樓市現狀，通過房票消化一二線城市庫存、租賃住房托底保障、安居型獨立住宅激活改善型需求，形成一個相互配套的完整政策組合。

上述改革措施的核心目標是推動房價理性回歸：既避免過快下跌引發經濟衰退，又通過供給側增加來拉動經濟并抑制未來非理性上漲。對地方政府而言，集合式住宅銷售遇冷的財政缺口，完全可以通過獨立住宅出讓金、跨區土地指標騰挪、租賃住房建成后的租金所得稅，以及較大規模住房與基礎設施建設帶來的稅費等多種方式得到有效彌補，而租賃住房的租金所得稅更能為外來人口子女教育等公共服務提供可持續資金來源。

《經濟大家說》：外來人口涌入可能加劇城市學位緊張，如何確保這些城市核心區域教育資源不被稀釋？

陶然：關于城市學位供給問題，當前形勢實際上較為樂觀，隨著城市人口增速放緩，我國城市適齡入學兒童數量持續減少，師生比不斷降低，大量學位得以騰出。若能引導農村學生進城就學，既能填補這些空余學位，也能充分利用教師資源，優化教學人力配置，在城市接受更好的教育，同時能夠跟父母生活在一起，對這些農村孩子的前途更是無限利好！

在配套教育資源上，前面所提到的可結合工業用地改造租賃住房的方案協同推進：比如將100畝土地中的60畝移交土地中的30畝用于學校、道路等基礎設施建設，所需資金由土地出讓收入覆蓋；學校后續運營費用，如辦公開支與教師薪資，則通過對40畝租賃住房征收10% 左右的租金所得稅，輔以少量政府補貼，即可實現收支平衡。這不僅為新建學校提供了可持續的資金保障，還能創造大量就業崗位，每年數十萬甚至上百萬大學畢業生，無論是否畢業于師范專業，經過系統培訓后，均可投身公立學校的教育領域，承擔起教育進城務工人員子女的職責。

此舉不僅能解決大學生就業難題，更可助力外來人口隨遷兒童完成從就學、落戶到本地高考的全流程銜接。盡管跨省就學涉及高考名額分配等技術性問題，但通過政策優化與資源調配，這些障礙都完全可以逐步化解。當然，改革過程中也需妥善處理農村教師隊伍縮編可能引發的失業風險，確保平穩過渡。

推動這一進程對中國城市化意義深遠。目前我國城鎮化率雖達68%，但戶籍城鎮化率僅49%，近19個百分點的差距背后，正是大量流動人口難以扎根城市的現狀。若能讓他們住得上體面的租賃住房、逐步實現購房安居，并保障子女在城市接受教育、與家人團聚，不僅有助于提升家庭幸福感、促進兒童身心健康發展，更能推動城鄉均衡發展，當農村人口有序向城市遷移，留守農民人均耕地面積增加，收入水平得以提升，城鄉3:1的收入差距有望逐步縮小，這正是中國式現代化的核心內涵與必經之路。

《經濟大家說》：您剛提到城市核心區閑置工業用地轉化為住宅用作租賃房，但也有專家提出將各大城市核心區域限制的商辦樓改造為保障性住房。

陶然：將閑置的商業寫字樓合理改造后轉化為租賃住房或可售公寓，尤其是位于城市核心地段的物業，也是一條可以考慮的路徑，但我認為未來還是要利用市場化機制。政府不要直接下場收購后改為保障性住房，主要通過政策調整讓這種合意轉化能夠以市場化方式實現。這就意味著土地或住房用途改變后由市場定價和民營企業管理就好。此外，這種方式提供的居住空間大部分不是針對廣大農民工，它更多針對一些新畢業大學生或收入較高的白領群體。我國北上廣深一線城市的核心商業區都存在商業辦公樓過剩的情況，而住房供應卻嚴重不足，職住嚴重不平衡，這種情況必須調整。未來可通過如下兩種方式改造：

第一是將已建成的商業樓盤可嘗試轉為居住用途。部分新建商辦樓預留了煤氣管道，改造成居住樓可行性較高；但有的商辦樓沒有預留煤氣管道，也完全可以實現全電改造。現在年輕人飲食結構多元，外賣普及度高，日常烹飪多以簡餐為主，用電廚具完全能滿足需求，即便炒菜也可通過無油煙電器或叫外賣等方式實現。這是有相當的改造空間的。

第二是對開發商手中已經繳納出讓金，但按照原用途開發顯然沒有前景的商業辦公土地，可修改規劃，允許其補繳出讓金差價后變更為居住用地。這種 “商業改居住” 的模式在很多城市核心地段也有不小的空間。

上述改造主要惠及具備一定支付能力的城市群體，若要解決大量農民工的居住問題，仍需推動前面所討論的工業用地改租賃住房等更具普惠性的政策，形成多層次的住房保障體系。

《經濟大家說》：大量建設保障房已經提出來很多年，但是目前一是進度確實特別慢，二是大眾更關心的是商品房市場，大眾對于保障房的關注度其實不是很高。

陶然：當前對這類保障房項目關注度不高，根源在于雙重困境：一方面是部分群體，尤其是外來農民工很難申請到保障房，另一方面地方財政開始捉襟見肘。以往土地出讓中常要求開發商配建一定比例保障房，實則是以大幅降低地價為代價，將建設責任轉嫁給企業。對地方政府而言，這種 “代建代管” 模式雖省去了直接建設的壓力，但在當下土地出讓本遇冷，附加保障房配建要求更會讓開發商望而卻步，結果是 “不配建就很難出讓，配建會更難出讓” 。近年來，地方政府也開始逐步調整策略，不再強制推行。

相比之下，利用低效工業用地或閑置土地改造建設市場化定價租賃住房的策略更具可行性。土地業主在向政府繳納部分土地出讓金后，不再補繳地價直接轉為居住用地，可自主和聯合開發，全程無需政府投入建設資金。

《經濟大家說》：目前我國人口負增長，房子的“金融屬性”也在緩慢褪去，在這個背景下，您認為未來房價還有可能上漲嗎？買房還有沒有投資價值？

陶然：我國人口凈增長加速下滑的現狀，與土地制度、房價高企存在深層關聯。年輕人因無力購房推遲結婚，或背負房貸后放棄生育，教育、居住等成本已成為抑制生育意愿的重要因素。因此，推動房價理性回歸是關鍵：未來通過系列改革首先穩住房價、然后在可控情況下實現緩慢下降，是最好的結果。當然，部分核心地段豪宅仍存在非理性上漲可能，而通過增加安居型獨立住宅供應，就能有效遏制豪宅價格的上漲。

核心在于以 “增加供應 + 市場化改革” 推動經濟增長和住房市場軟著陸：一方面，利用工業用地建設租賃住房、盤活閑置土地等措施，能切實降低居住成本，讓年輕人在一二線城市可通過租房實現 “居有其所”，擺脫 “買房才能結婚生子” 的枷鎖；另一方面，將房地產從投資品屬性剝離，回歸 “耐用消費品” 本質，能釋放居民消費潛力，租房群體可更自由地規劃生活，如旅游、職業轉換，降低居住成本后，生育意愿也有望提升。

這種改革的深層價值，在于通過土地、住房、制度優化和戶籍改革破解 “高房價 - 低生育” 的惡性循環，讓居住回歸民生屬性，使房地產市場真正服務于人的發展，這既是經濟軟著陸的必然選擇，也是提升社會生育活力、推動可持續發展的治本之策。

《經濟大家說》：房地產投資連續多年負增長，有聲音對房地產的支柱地位表示出懷疑，您怎么看待現在房地產的定位？

陶然：如果在人口流入城市推動低效用地建設租賃住房，同時允許中高收入群體在國有土地上定制化獲取安居型獨立住宅，在未來一段時間內完全可以持續鞏固房地產行業在國民經濟中的支柱地位。這不僅有助于延續并良性化調整土地財政、償還地方政府住房債務，更能切實改善居民居住條件，為就業增長與經濟發展注入持久的動力。

與過往房地產商依賴大規模開發、金融杠桿與炒房投機的模式不同，這里提出的改革路徑強調市場化與民生導向的平衡：既通過土地資源高效利用維持行業對經濟的支撐作用，又能從根源上規避房地產過度金融化帶來的風險，給中小開發商以更多的機會，讓開發商實現輕資產，成為運營和服務主體而不是“拍地”主體。未來中國房地產發展將告別 “狂飆式” 增長，轉而以 “良性循環” 為核心，在保障地方財政可持續性的同時，讓住房真正回歸居住屬性，使行業發展的紅利更廣泛地惠及民生改善與經濟高質量發展。我想，這應該是中國房地產市場未來的必然走向。■

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