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重慶政府花費兩年時間(1938-1939年)致力于在大后方陌生政治生態中立足,到了1940年中央政府終于控制重慶市,開始希望通過稅務革新而實現建設大后方和長期抗戰的構想。
因此它認為最有效的方法是架空舊有省級規模的地方實力派,讓中央政府直接和地方(縣)政府建立有機性關系。
新縣制的建立(1940年)尤其讓中央政府看到一線曙光,在稅收事務領域中,讓中央和地方直接連成一氣,借以結束省級地方實力派在財源和財政領域中的獨霸地位,因此決定大幅調整省、縣兩級政府的財政權責。
省級政府被規劃為納入中央財政,而縣政府財政則由原來的附屬地位提升為自主地位。純粹就制度設計而言,從此以后,省政府原本的收入一律由中央政府接管,而省政府的政務和建設經費,也全都由中央政府撥發。
這個改革方案讓省政府從原來的實質行政單位變成是虛級單位,只是辦理中央政府交付的事項,一切省內工作都是由中央政府授命和授權辦理,不再有本省自主事務。省政府成為中央政府派駐在該省的機關,省主席和各廳廳長都由中央委派,直接受中央政府指揮和監督。除此之外,中央政府還可以派遣審計員到各省進行查賬和稽核,不受省政府節制。至于縣級政府的財政則脫離省政府控制,一部分自籌自用,一部分由中央撥發。
這個改革方案雖然從表面看來,是把中央集權化和行政理性化向前推進了一大步,但是實際效果非常微弱。四川云南山西等省政府基本上不予理睬,仍然由地方實力派操縱稅收。
即便是中央政府委派的某些省級官員,到了各省省政府之后也會遭受排擠和冷遇,以致如坐針氈只好求去。換言之,中央政府領袖們在重慶閉門造車,企圖在行政程序和典章制度層面創造改革效果,卻完全忽略了中國的政治格局,特別是地方上人事任用權密不透風,以致中央領導們自以為是所擬定的法規,被地方實力派完全不予理會。
1、縣政府的稅收來源
粗略而言,戰時縣政府的合法收入來源有三大項: (1)課稅;(2)公產收入;(3) 國稅劃撥補助。
就課稅部分而言,1940年新縣制實施前,縣級政府并沒有自主的稅收來源,為了補貼地方政府經費的短缺或是滿足官員的貪婪,私自設立苛捐雜稅早已成為普遍現象。新縣制成立后,縣政府雖然有了自己的法定稅源,但是積習難改,依然繼續苛捐雜稅。
戰時地方稅務一個突出的結構性缺點,是稅務機構太多,隸屬不同的上級指揮機構,以致縣政府大門經常懸掛二三十張機關招牌。但是執行人員素質和數量嚴重欠缺,經常為統屬系統分歧而發生爭稅情形。
連帶衍生的問題則是稽查關卡太多,有的省份多至數十個,凡是貨品經過,一律課稅,手續復雜,稅率重復而沉重。更由于稅區面積太大,而且荒郊偏野交通阻塞而增加稅收困難。
比如說茶葉、皮毛、制糖、釀酒,都是農村千家萬戶從事的生產活動。由于他們離開縣城可能百十里路之遙,所以除非政府能夠雇用大量稅務員實地走訪,否則無法收稅,而稅務機關又正是辦公費不足辦事。
雖然1942年4月國防最高委員會曾經指責嚴厲,而蔣介石本人也在1942年12月底責令財政部、交通部、和軍事委員會等單位,要對名目繁雜的稅務機關加以取締,合并和統一,但是重慶政府演繹出來的規章制度成為高談闊論,不著邊際,地方政府則不理不睬。
關鍵問題是執行人員素質和工作作風。歸根結底,中央政府不得不繼續依賴地方原有的體制、人員、和行事陋規,更何況地方傳統勢力還極力抵制。
重慶政府無法一邊進行對日作戰,一邊進行徹底的行政改革和人員改造。南京十年做出的些許都市型的成就,到了大西南省份農村地區完全派不上用場。中央能夠派到大西南省份的極少數縣長,即便能夠平安上任,也打不進當地的鄉紳階層,甚至需要依賴和結交地方傳統勢力才能生存。再加上戰時公務員調動頻繁,重慶政府的代理人在地方層面虛有其表。因此,大后方省份在文化社會領域里累積下來的歷史包袱,在戰時更突顯出它們的負面作用。
或許地方稅收工作中最令人矚目的手段是“攤派”,它是抗戰時期普遍現象,嚴重打擊人民對政府的支持度。其方法是從縣政府到鄉鎮保甲,各級官員可以自行決定攤派數目而又層層加碼,等于是鋪天蓋地的搜刮。
攤派的本質是在法律規章之外向人民索取的貢獻,它既可以是金錢,又可以是物資和勞務。在北洋軍閥時代,攤派是軍閥斂財的慣用手段,四川省是以攤派而惡名遠播的省份。抗戰開始后攤派變成是全國性現象,一部分出于軍事情況緊急需求,一部分出于地方財政經費短缺必須另謀出路。
2、收稅的人
軍事部分大致包括糧秣、燃料、軍用牲畜和飼料、被服鞋襪、各種軍事活動必須的器材。政府強迫老百姓為公家辦事而不付報償者,則包括建造軍用機場、勞役、為公家養豬養雞、占用私人池塘養魚等等。
地方政府的財政短缺則更是難以界定,從行政費,薪俸,到官員私囊中飽全都包括在內。
攤派的特點是它沒有法律依據,收取量沒有定時或定數,收取的目的沒有規則也無需說明。換言之,幾乎完全取決于在一定的“時、空、地”之內有權力執行攤派的人的隨心所欲。他們可能是地方官員、保甲長,也可能是軍隊官兵,誰手中有權(政權、軍權),誰就說了算。正因為在正規稅金之外還提出有這些五花八門的索求,所以使人民負擔加重許多,而且又投訴無門。
有一項統計顯示,在各種攤派中,有四分之一來自中央和省政府決定,四分之一由地方士紳和宗教團體設立,一半由鄉村和保甲長自創。這后者四分之三的攤派控制權,可以顯示出戰時地方鄉紳和保甲長在地方財政稅收所占的地位。
除了他們自己的貪腐動機之外,最大壓力來自軍隊長官隨時隨地向他們提出的索求。根據王子壯估計,“軍事區域攤派尤多,如軍隊副食,草鞋,燈油,柴草,馬干。所征一物攤派一次。故一縣之中,其數在一,二百次。額達數百千萬元者,比比然也。”
真是驚人。
更有甚者,戰時基層政府又因為征稅地區太廣闊、項目太多,沒有足夠人手處理根本照顧不過來,因此地方政府為了保證達到上級征稅指標,并非指派公務員去執行工作,而是經常透過“包征”手段,把征稅任務發包給民間的稅收掮客(中間人、包商)。
照理說,即便是“包征”依然可以透明公開招標、制度化。但是事實上黑幕重重,有各種手段可以顛覆制度。比如說圍標、故意抬高或壓低標金使外人無法公平競爭、買通官員獲取內線消息、造假等等。而最后得標的掮客,又多半由地方上的土豪劣紳,惡棍,地痞流氓所把持,甚至和低層官員串通分享利潤。
這個基層依賴掮客收錢的稅收運作,外人根本打不進去,而重慶政府更是鞭長莫及。舉凡屠宰稅、釀酒稅、煙草稅,農民中千家萬戶從事這些活動,縣政府根本沒有人力可以在方圓幾百平方公里的地區內挨家挨戶地檢查,只好委托中間人去收稅。
因此在社會上一群專業性的“稅棍”應運而生,他們替基層政府工作,包稅和委托收稅等等。掮客和稅棍收到稅金后也經常中飽,甚至推三阻四不肯交出,或是打折扣交出一部分。現象極為普遍。
至于公產收入部分,則最多來源是學田。它們本是歷史遺留產物,但是由于年代過久,記錄散失,稽核不易,變成是土豪劣紳說了算。至于國稅劃撥部分,依國家規定縣政府可以保留一部分營業稅、印花稅、遺產稅、土地稅、財產出賣及租賃所得稅。但是地方政府還找出各種借口和方法截留其他應該上繳給中央的部分,或者在中央法定稅金之外增加“附加稅”,比如說,田賦附加稅。
3、兩套系統難以逾越的鴻溝
所有上述這些稅收項目的設定和執行,多年來都是由本地當權派主宰,和重慶政府這個外來政權沒有建立傳送帶或樞紐帶關系。
中央政府既沒有足夠的公務員派遣到近千余個縣級單位去督導政府工作,更不用說派遣數萬名稅務員直接到基層社會去執行中央政策。所以說到底,抗戰時在國民政府名義上的統治區內存在兩套政府系統,重慶政府沉溺于公文至上,迷信制定政策法規,而地方實力派則拒不執行,我行我素。
兩套統治系統之間存在一道難以跨越的鴻溝。
這個最基層的統治階級,正是國民政府在八年抗戰中無法穿透的一塊鐵板。中央政府制定的規章法令在地方執行時早已大打折扣,而攤派現象則更是中央政府無法控制的脫韁野馬。它們深切地和傳統,地方色彩,實力派,文化糾纏成為一團,使客居大后方的“下江人”根本無法滲透,更不必說操控了。
在如此混亂的情況下,地方稅收制度弊端百出,乃是意料之中的結果。
例子包括:
虛報名額、冒領薪金、克扣薪餉、私運禁品、卷款潛逃、勒索受賄、私設關卡、非法刁難商人扣留貨物、擅自販賣緝私查獲物品、挪用稅金、藏匿不報、販運白銀、朦吞稅款自肥、違法舞弊、減稅索賄、借故勒索、非法刁難、綁架投獄、巧立名目、抽取厘金、任意加收手續費。
這些行為在地方層面遍地皆是,多不勝數。
既不容易抓,即使抓到也因官官相護而重案輕判,大事化小,不了了之。而貪污款項在百萬元以上者更是屢見不鮮。徐永昌直接指出,官員貪污最糟糕的是稅務人員,尤其是直接稅和糧食官員。他舉四川巴縣田賦管理處副處長為例,僅僅一人就貪污一千一百萬元、稻米四百余擔。
造成這些弊端的具體原因,固然可以說是戰時機構組織不健全,沒有適應戰時情況,公務員薪酬太低無法生存,只好以貪污方式略微補償,但是不可忽視長遠的文化、歷史和傳統背景。此前一兩百年中國地方的日子就是這么過的。國民政府為應付作戰已經焦頭爛額,完全無法進行文化改造和挑戰大后方根深蒂固的地方傳統。
4、軍隊的搜刮
至于戰爭則對稅收產生更大殺傷力。
比如說,當地方政府看到軍事情形不穩,就會進行“搶征”,在法定時間未到達前就預先征稅,甚至多次征稅。軍隊直接霸據稅務機關,軍隊所至,強行攤派。
除了軍隊副食,還征用民間交通工具、人力、建筑材料,去修路、挖戰壕、搭橋等等。
無論軍隊作戰勝敗,只要經過某地,當地政府一定會被強迫要求滿足以上要求,更不必說軍官們的貪污斂財劣性。凡是民間所有,都可以被軍隊搜刮而去,甚至包括軍隊走私而強迫老百姓做運輸隊。
陳誠在湖北省任職期間,已經長期目睹第五戰區軍隊對于老百姓的搜刮丑態惡行,1944年在第一戰區又遭遇同樣現象。該年河南省軍隊征用大批民間車輛從事“軍運”,以從韓城到宜川一段路程為例,每一車一趟約需8000-10000元費用,但是軍隊拒絕付錢,全由老百姓自賠。
而所謂“軍運”者卻是長官的走私物品,引起民間極大怨恨,成為人民報復軍隊的重要原因之一。陳誠和河南省地方負責人談話所得的印象是“該省過去糧政之罪惡,實聞所未聞”。較之前述湖北情況,顯然更讓他大開眼界。
如果以陳誠對官場的豐富閱歷都聞所未聞,則其黑幕重重更非一般老百姓所能透視。
農民被強迫繳納糧食,稍有怠慢或抗拒不交的結果,往往是被拘捕甚至槍決。因此許多農民為了完成納糧義務,被迫變賣土地,甚至賣兒鬻女。1943年河南省就發生災民乞食,賣婦女和兒童等慘劇。河南民情早在數年前便已開始惡化,進而出現嚴重饑荒人民瀕臨死亡,但是軍隊卻依舊向老百姓索要糧食,重慶政府也無力提供賬濟。
湖北省竹山縣因為兵役軍糧配額過大,引起民眾暴動,搗毀3個鄉公所,殺死2個鄉長,全縣震動。1944年5月在湖北省發生的“天河口民變事件”更是震動全國,當時隨縣天河口地區的軍隊苛捐雜稅過度,激怒人民圍攻部隊,總指揮被俘,高級軍官遭殺戮或受傷者十余人。
5、苛捐雜稅的代價
當然對重慶政府戰時糧食政策最大的打擊,莫過于1944年的“豫湘桂會戰”。
從局部而言,日軍從4月開始攻打河南省,立即暴露嚴重軍民對立現象。陳誠事后處理殘局時,和部屬們檢討軍事失敗原因之一,就是人民怨恨部隊,而其中一大理由是負擔太重。
他舉出征糧工作上的“正糧,副糧,馬干(干草),工事,工料等等,均使人民無路可走”,特別是用種種橫暴不法手段向人民奪取正糧,然后再迫使人民向軍隊購買糧食去繳納軍糧,更是普遍暴行,難怪人民拋棄國軍。
從全國大局而言,日軍先后占領了河南,湖南、和廣西大部分地區,攫取了當年該地出產的大部分糧食。而四川為支援敗退至西南一隅的龐大軍隊和難民,也承受巨大壓力。抗戰臨近尾聲時,內地民眾的糧食危機也達到了最危急狀況。
大量的難民,飆漲的糧價,癱瘓的行政機構,軍隊將領們的亡命斂財,所有這些因素的匯集,導致一種近似無政府狀態、全國上下陷入了前所未有的悲觀與絕望之中。無論重慶政府使用何種對策完全無效,包括高壓性手法。
這些基層政治的瓦解,正是重慶政府在抗戰最困頓時期失去農村民眾支持的重要原因。從華北到大西南,一無例外。
(正文完)
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