王靜

（北京師范大學法學院副教授，法學博士）

梁亞倫

（中國政法大學法學院博士研究生）

馬麗

（河南中醫藥大學法學院副教授，法學博士）

曹原誠

（北京師范大學法學院碩士研究生）

[摘 要]

2024年是共享經濟在中國重回高速發展良性正軌的一年，共享經濟的規模體量和業態類型都實現了創新發展。中央一系列重要政策法規的出臺凸顯了國家層面對共享經濟的持續關注與高度重視，共享經濟發展的穩定性得到了充分保障，共享經濟得以在外部環境的不斷變化中有效抵御風險并保持良好的發展勢頭，中國探索出的有中國特色的共享經濟的法律規制之路正在不斷走深走實。本報告對2024年度共享經濟的法律規制進行了概括性總結和趨勢展望，并對網約車、共享民宿和共享單車（包括共享電單車）進行典型領域的拆分評述，以期實現對2024年共享經濟法律規制成就與展望的全景描繪，探尋下一階段可能的規制舉措完善方向。

[關鍵詞]

共享經濟；法律規制；網約車；共享民宿；共享單車

2024年是全面深入貫徹黨的二十大精神的重要一年，也是實現“十四五”目標任務的關鍵之年。中國經濟頂住外部壓力、克服內部困難，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，著力推動高質量發展。2023年全年國內生產總值為126.06萬億元，同比增長5.2%，2024年預計將順利完成既定增長目標。各項經濟指標表現良好，體現出中國經濟韌性強、潛力足、回旋余地廣的特點，也說明了支撐高質量發展的生產要素條件沒有改變，經濟回升向好、長期向好的基本趨勢沒有改變。在經濟恢復發展的大背景下，共享經濟相關行業也進入了復蘇發展的新階段，中國的共享經濟逐步探索出一條適合中國國情、具有中國特色的發展道路。

2024年，中國共享經濟行業發展迅速，市場交易規模持續擴大。市場結構上，2020～2022年受到沖擊比較嚴重的交通出行、共享住宿、共享辦公等領域，隨著經濟環境好轉，停止下滑趨勢，交易額實現三年來的“首增”。知識技能、生活服務、共享醫療、生產能力等領域的發展也體現出強大的韌性和持續性。除此以外，共享租車、共享停車、共享金融、共享物流、共享充電樁、共享知識技能等領域也在傳統經濟形態下不斷孵化出新的細分業態和代表性企業。總的來看，2024年我國共享經濟市場規模繼續擴大，交易額再創新高，形態愈加豐富，在經濟發展格局中的重要性不斷提升。據有關機構預測，2029年中國共享經濟交易規模有望接近72000億元，年均復合增長率為10%，屆時將成為我國數字經濟發展的主要增長點之一。

與新情況并行而來的是新的規制問題。回首過去，我國對共享經濟的法律規制經歷了從無到有、從弱到強、從粗放到精細的過程，逐步形成一條有中國特色的共享經濟法律規制之路——完善共享經濟規制環境，完備規制體系，落地規制舉措。展望未來，我國共享經濟的法律規制將在既有的政策法規體系內，不斷回應新情況新問題，持續為共享經濟的發展提供充足而有效的制度保障。本報告將對共享經濟法律規制的歷程、狀況、特點和趨勢展望進行分析，并著重遴選網約車、共享單車（包括共享電單車）、共享民宿等具有代表性的共享經濟主要細分市場進行法律規制情況的介紹。

一、共享經濟的法律規制

（一）共享經濟行業發展現狀

根據國家信息中心的定義，共享經濟是利用互聯網平臺將分散資源進行優化配置，通過推動資產權屬、組織形態、就業模式和消費方式的創新，提高資源利用效率、便利群眾生活的新業態新模式。它強調所有權與使用權的相對分離，倡導共享利用、集約發展、靈活創新的先進理念；強調供給側與需求側的彈性匹配，促進消費使用與生產服務的深度融合，實現動態及時、精準高效的供需對接。“共享經濟”的特點主要為強調所有權與使用權的相對分離和強調供給側與需求側的彈性匹配。共享經濟橫跨眾多行業，其種類包括產品共享、空間共享、知識技能共享、勞務共享、資金共享、生產能力共享等，涵蓋了衣食住行、學習、旅游等領域。

共享經濟自2015年在我國正式出現以來，從2015年“元年”、2017年“豐盛之年”、2019年“深度調整之年”、2022年“沉淀之年”到2023～2024年的“復蘇之年”，每一階段都有其鮮明特點。在我國，共享經濟的發展主要經歷了三個階段。

第一階段，引領創新發展，持續高速增長階段。“十三五”期間，中國經濟發展進入新常態階段，中國經濟面臨創新能力不強和部分行業產能過剩嚴重等眾多難題。為此，黨中央和國務院推行創新驅動發展戰略，將創新擺在國家發展全局的核心位置，同時深入推進大眾創業、萬眾創新，打造發展新引擎。共享經濟的熱浪從海外傳導至中國后，不僅國外共享經濟企業陸續打入中國市場，而且國內也涌現出大量共享經濟企業。自共享經濟興起至2018年，國內共享經濟市場交易規模、融資規模持續擴大，參與人數持續高速增長。據統計，2018年共享經濟市場交易額為人民幣29420億元，平臺員工數為598萬人，共享經濟參與者約7.6億人，其中提供服務者約7500萬人。經過此階段的迅速發展，網約車、共享單車、共享民宿等已經成為共享經濟領域中新業態新模式的代表行業，成為推動國內經濟結構優化、促進消費方式轉型的新動能。

第二階段，深度調整，逐步成熟，繼續發展。2018年是共享經濟規制歷程中具有標志性意義的一年。這一年，共享經濟部分領域問題集中爆發，尤其是共享單車領域的重大變化引起了社會對共享經濟發展走向的討論和反思，這也導致規制成為2018年共享經濟行業的重中之重。2019年是共享經濟深度調整的一年，共享經濟市場、企業經營和資本陸續回歸理性，行業開始注重可持續發展。國家規范共享經濟發展的力度進一步加大，積極完善規制環境，優化營商環境，制定反不正當競爭和反壟斷、信用體系建設等方面的政策。2020～2022年，由于新冠疫情對社會方方面面的直接影響，共享經濟諸行業雖同樣受到不小沖擊，但總體來講保持著穩中有進的態勢。疫情的不確定性給共享經濟帶來一定的風險，然而危中藏機，共享經濟憑借自身的韌性和優勢，在有效激發市場需求、紓困市場主體、保障就業民生、穩住經濟大盤等方面起到了十分積極的作用。為確保疫情期間共享經濟能最大化發揮其韌性和潛力，政府面向中小企業實施了降低企業資金壓力、提供融資支持、減免稅收、延遲繳納社保等多項支持政策，多方面幫助中小企業渡過疫情難關。在此階段，共享經濟不但已經完成了“中國化”，成功發展出了一批經營穩定的本土共享經濟企業，憑借互聯網技術等科技的創新優勢，成為社會經濟發展的新動能；而且在疫情反復之下，其在保主體、促就業、穩民生方面也發揮了重要作用。

第三階段，走出陰霾，重回高速發展的良性正軌。2023年以來，共享經濟在中國迎來了新的發展機遇，逐步走出疫情的陰霾，實現了較為強勁的增長。隨著全球及國內宏觀經濟環境的逐漸改善，以及國家政策的持續支持，共享經濟再次煥發出勃勃生機。2022年我國共享經濟市場交易規模約為38320億元，同比增長3.9%。雖然增速較前幾年有所回落，但整體上保持了增長態勢。隨著經濟活動的全面恢復和中央一攬子經濟刺激政策的逐步出臺，2024年之后共享經濟市場交易規模預計將實現更快增長。新的業態和模式的不斷涌現，也進一步拓寬了共享經濟的邊界。例如，元宇宙作為新一代數字技術的綜合集成與耦合創新，給共享經濟帶來了新的應用場景和增長空間。通過虛擬現實、增強現實等技術，共享經濟可以實現線上線下更加緊密的融合，提供更加沉浸式和交互式的服務體驗。技術創新毫無疑問是推動共享經濟發展的重要動力。2024年，隨著大數據、云計算、人工智能等技術的不斷發展和應用，共享經濟平臺能夠更加精準地匹配供需雙方，提高資源利用效率和服務質量。同時，區塊鏈等技術的應用也為共享經濟的信任機制和數據安全提供了有力保障。隨著國內市場的飽和與競爭的加劇，這一階段，越來越多的共享經濟企業開始將目光投向國際市場。通過跨境運營和數據跨境流動，共享經濟企業可以實現全球資源的優化配置和市場的拓展。同時，國際化也有助于提升企業的品牌影響力和市場競爭力。這一階段，我國共享經濟行業在市場規模、新業態新模式、政策環境、技術創新、綠色低碳和國際化等方面均取得了顯著進展。未來，隨著技術的不斷進步和政策的持續優化，共享經濟有望繼續保持強勁的增長勢頭，為經濟社會發展注入新的活力。

（二）共享經濟的法律規制現狀

隨著共享經濟的迅猛發展，其規制歷程經歷了從初步探索到逐步完善的階段。我國逐步形成一條有中國特色的共享經濟法律規制之路，現階段，我國繼續采取“堅持發展共享經濟、加快出臺共享經濟領域相關配套規章制度”的總體政策。目前，我國對共享經濟的規制已經形成了較為系統的體系，旨在通過完備的規制法律促進共享經濟健康、有序發展。兩三年來，國家在政策層面對共享經濟給予了持續關注。

2022年10月12日，國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會發布了全國首個適用于參與共享經濟活動的個人或組織的國家標準——《共享經濟 指導原則與基礎框架》，規定了共享經濟活動的指導原則、基礎框架及其改進和提升等方面，旨在為共享經濟各利益相關方提供基本行為框架和指導原則。2022年12月26日發布的《最高人民法院關于為促進消費提供司法服務和保障的意見》指出，明確支持社交電商、網絡直播等多樣化經營模式，包括共享經濟，并妥善處理共享經濟領域糾紛；同年12月5日發布的《人力資源社會保障部關于實施人力資源服務業創新發展行動計劃（2023—2025年）的通知》指出，鼓勵發展人力資源服務領域的共享經濟，深化共享經濟應用；2023年8月3日發布的《公安機關服務保障高質量發展若干措施》指出，明確保障服務新業態、新模式包括共享經濟的規范有序發展；2023年9月13日發布的《國家金融監督管理總局關于金融支持恢復和擴大消費的通知》指出，進一步支持共享經濟等消費新業態發展。此外，2021年12月24日，多部門聯合發布的《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》也強調，依法保護企業產權和經營者合法權益，促進包括共享經濟在內的平臺經濟規范健康持續發展。這一系列政策的出臺，不僅體現了國家在政策層面對共享經濟的全面重視，也為共享經濟的健康發展提供了堅實的政策保障。

政策法規層面的持續關注與重視使共享經濟發展的穩定性得到了充分保障，共享經濟也得以在外部環境的不斷變化中有效抵御風險并保持良好的發展勢頭。具體來看，共享經濟法律規制現狀的表現可以細分為以下方面。第一，規制環境進一步優化。在《電子商務法》為共享經濟活動設定的一系列行為規則之上，一系列促進平臺經濟發展、營商環境優化的政策法規相繼出臺，共享經濟的規制理念不斷在實踐中得到適用和檢驗，有效保障了行業發展的實效性。第二，規制體系進一步完備。一系列指導意見明確并不斷強化我國共享經濟以“鼓勵創新，包容審慎”為核心的規制理念。為回應實踐中層出不窮的共享經濟新業態，我國共享經濟規制體系不斷開拓新的領域，共享經濟規制體系逐步涵蓋金融市場、物流市場、美食市場、醫療健康市場、公共資源市場、教育市場等全新的細分業態，體現出共享經濟規制與時俱進的生命力。針對網約車、共享單車、共享民宿等傳統共享經濟業態，也進一步織密了規制網絡，實現了對新情況新問題的針對性應對。第三，既有規制措施的偏差得到進一步調整。近幾年，網約車、共享單車等細分市場在地方上存在規制手段過嚴、尺度過大等問題。基于此，國家發展改革委先后發布違背多批次市場準入負面清單典型案例，對相關做法進行糾偏。

（三）共享經濟的法律規制展望

盡管我國在共享經濟領域的發展，無論是業態模式，還是法律規制，都取得了一定的成果，但是共享經濟的發展仍然面臨著新的機遇和挑戰。共享經濟不但將繼續承擔創新發展、綠色發展的重任，還必須實現高質量的發展。共享經濟新業態的萌生，也是對規制創新能力的再考驗。全球經濟下行，國內外環境復雜多變，風險挑戰增多，國內經濟正處在結構調整轉型的關鍵階段，周期性矛盾和結構性矛盾相互交織，調整的陣痛正在釋放，共享經濟發展面臨更大的不確定性。要實現“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的目標，有必要對現有共享經濟業態模式加以完善鞏固。基于相關研究我們可以預見，2024年之后的共享經濟在法律規制方面將呈現以下三種趨勢。

1.平臺企業責任進一步明確與強化

近年來，中央各部門政策文件均一致強調平臺企業在共享經濟中的主體責任，預計這一趨勢將進一步深化。一方面，國家將繼續出臺和完善相關法律法規，明確平臺企業在數據安全、消費者權益保護、勞動者權益保障等方面的具體責任。例如，將會出臺更為詳細的指導文件，對平臺企業在數據收集、存儲、使用及跨境傳輸等方面的行為進行規范，確保用戶數據的安全，加強個人信息與隱私保護。另一方面，監管部門對平臺企業的執法更為常態化，力度加大，對違反法律法規的行為會嚴厲處罰。此外，平臺企業也將積極響應政府監管要求，加強內部合規體系建設，提升自我監管能力，確保業務合規運營。

2.新就業形態勞動者權益保障法律體系的完善

共享經濟催生了大量新就業形態，這些勞動者的權益保障近年來一直是法律規制的重點，也是法院審理案件中的難點熱點問題。國家將進一步完善新就業形態勞動者權益保障的法律體系。一方面，將出臺更為具體和細化的法律法規，明確新就業形態勞動者的法律地位、勞動關系認定、社會保障待遇等問題。另一方面，國家也將加大勞動監察和執法力度，確保新就業形態勞動者的合法權益得到有效維護。同時，鼓勵共享經濟行業的平臺企業與勞動者簽訂書面協議，明確雙方權利義務，減少勞動糾紛的發生。

3.反壟斷與反不正當競爭法律規制的加強

共享經濟領域的企業競爭日趨穩定，絕大多數細分市場已經進入相對穩固的階段，此時反壟斷與反不正當競爭將成為法律規制的重要方面。預計今后國家將進一步加強這一領域的法律規制。一方面，可能出臺更為嚴格的反壟斷法律法規，對平臺企業的市場支配地位、并購行為、算法濫用等進行更為嚴格的監管。例如，可能會加大對平臺企業利用算法進行價格歧視、限制競爭等行為的查處力度。另一方面，國家將加大對平臺企業不正當競爭行為的打擊力度，如虛假宣傳、惡意詆毀競爭對手等。通過完善相關法律法規和加大執法力度，維護公平競爭的市場秩序，促進共享經濟持續健康發展。

二、網約車法律規制的現狀、問題與完善

（一）網約車行業發展及法律規制現狀

網約車是共享經濟背景下“交通＋互聯網”的典型，代表了新技術對出租車出行痛點的解決，也代表了新的生產關系對傳統業態的沖擊。在這個過程中，廣大乘客“用腳投票”，用實際行動選擇了網約車這種新型的“打車”方式，享受著更為安全、更為便捷的出行方式。網約車的出現使中國的出租車行業實現了跨越式發展，此前我國僅有“巡游類出租車”，通過網約車這一新業態，短短幾年的時間，補上了“預約類出租車”這一類別，滿足了市場出行需求。我國以特有的發展模式和監管智慧，為新舊產業的沖突與融合發展提供了一種新的路徑。網約車這一新生事物和行業從無到有，自2012年前后至今，先后經歷了規制萌芽時期、無序擴張的圈地大戰、粗淺介入的弱規制期、監管從嚴的規制時代（見表1），從新經濟的代表到交通強國的基礎性部分之一，僅僅用了十余年的時間。

表1 網約車發展階段劃分

從法律規制的舉措來看，中央層面，有關部門通過制定并逐步修訂2016年7月28日交通運輸部等七部委發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）、發布平臺經濟規制指導意見、將網約車規制納入負面清單等舉措不斷完善規制框架；通過多措并舉規范信息交互平臺；通過完善駕駛員背景核查制度、加強網約車和私人小客車合乘安全規制等舉措不斷推動司乘安全規制從嚴從緊；持續完善網約車行業服務考核的規制體系；強化事中事后聯合規制；加強全鏈條聯合規制實現規制升級。這些舉措也收到了良好成效，據網約車監管信息交互系統統計，截至2024年7月31日，全國共有356家網約車平臺公司取得網約車平臺經營許可，環比增加2家；各地共發放網約車駕駛員證715.9萬本、車輛運輸證305.3萬本，環比分別增長0.5%、1.2%。網約車監管信息交互系統7月份共收到訂單信息10.1億單，環比上升4.3%。地方層面，通過發布地方網約車細則，對網約車平臺公司、從業車輛及駕駛員進行細致要求。根據有關機構統計，自《暫行辦法》發布以來，截至2024年2月2日，共有274個城市（包括4個直轄市、270個地級市）發布網約車細則，可以說在一定程度上形成了從中央到地方的比較系統的規制網絡。

（二）網約車法律規制的現存問題

1.網約車規制法律體系不完善

針對網約車這一新興業態的行業規制，中國方案已經在探索中逐漸成形。《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）、《暫行辦法》、《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》（以下簡稱《平臺經濟指導意見》）、《關于實行市場準入負面清單制度的意見》、《優化營商環境條例》、《網絡預約出租汽車監管信息交互平臺運行管理辦法》、《關于切實做好出租汽車駕駛員背景核查與監管等有關工作的通知》、《關于進一步加強網絡預約出租汽車和私人小客車合乘安全管理的緊急通知》、《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》、《關于加強網絡預約出租汽車行業事前事中事后全鏈條聯合監管有關工作的通知》等一系列聚焦網約車規制不同問題的法律法規、行政規章、規范性文件的出臺，為完善我國網約車規制法律體系作出了具體層面的貢獻。

然而目前網約車規制法律體系無論是從層級還是從實施效果來看均不完善，難以解決不斷遇到的新情況新問題。當前，我國針對網約車規制的法律還處于空白狀態，《指導意見》《暫行辦法》等因受限于部門規章效力，在發揮作用的時候往往顯得力不從心。而地方層面的地方性法規更存在此消彼長、規制力度和規制效果差異過大的現實問題。此外，網約車中央立法和地方立法需要進一步應對和嘗試解決的問題還有很多，如仍然面臨上下位法存在執行上的沖突規定，許多實踐中顯現出的問題在立法層面沒有得到及時有效的回應等問題。

2.司乘權益保障水平和層次仍較低

以網約車為代表的共享經濟打破了常規的法律法規革新路徑，回避了傳統煩冗的、“廳堂議事”的正式立法程序，繞開了中心化的建制化、章程化議事程序，體現了共享經濟時代“大眾創新、萬眾創業”的“眾創”精神，但也在很大程度上給政府規制部門的制度規范和監管體制帶來了極大挑戰。作為平臺經濟的典型，網約車行業不可避免地存在平臺經濟所具有的共性缺陷。有學者將以網約車為代表的共享經濟所帶來的社會公平和司乘權益保障問題總結為以下三點。第一，從社會法領域來看，源自共享經濟將傳統勞動法對于雇主雇員的劃分標準進行了根本性調整，勞動者個體和相關服務提供者均成了共享經濟語境下的“創業者”，因此傳統勞動法律制度所創設的諸多規范也需要隨著形勢的變化而進行對應性變革。第二，從受眾角度來看，消費一方主體的用戶與網絡平臺之間的關系不對等十分明確。一方面，平臺掌握了大量有可能涉及個人隱私的用戶數據，而現行法律對數據泄露或違法使用的風險并未及時、有效地回應；另一方面，以網約車平臺為代表的共享經濟網絡平臺所把持的絕對優勢的派單權、定價權和調配權，僅僅憑借事先約定的格式合同已經無法落實“平等主體”的民事法律關系。消費者經常需要面對的是“要么一鍵同意，要么徹底退出”的沒有實質選擇權的尷尬局面。第三，對于平臺用戶和消費者之外的其他社會公眾參與者，尤其是對于老年、未成年人等弱勢群體而言，現行以網約車為代表的共享經濟模式很可能只是一種新型的隱匿的“數字鴻溝”。

目前來看，網約車規制層面還存在諸多不利于消費者權益保障水平和層次提升的情形。網約車成為人們喜聞樂見的出行方式后，傳統巡游出租車的“招手即停”模式受到了嚴峻挑戰，而在適老化改造仍舊處于初級階段的平臺建設背景下，不熟悉移動終端使用的未成年人、老年人的出行權益在一定程度上受到了限縮。況且，當傳統巡游出租車接入網約車平臺并開始以大量的平臺預約訂單作為主要營業利潤的來源時，對于傳統叫車模式的拒載也成為比較常見的問題。網約車平臺叫車的模式也在一定程度上使僅能線下找車的乘客更無法打到車，不對稱的信息獲取權限使高峰期的平臺用車難問題時而顯現。網約車安全問題仍不同程度地存在，誠然，在幾次引起較大輿情的刑事案件發生后，主流網約車平臺將安全作為核心抓手進行重點部署，但目前平臺類型復雜，對于一些聚合平臺而言，由于無法對接入平臺的平臺或者公司的司機直接予以管控，平臺內部的投訴懲罰機制在某種程度上是形同虛設的，面對比較普遍的個人信息泄露、人身財產損失問題，仍然缺乏一種真正有“痛感”的體制機制對消費者權益進行有效的保障。

此外，網約車駕駛員的權益保障問題仍未完全解決。《平臺經濟指導意見》只關注到了維護公平競爭市場秩序，對于其可能導致的“面包屑共享經濟”“零工經濟”等侵害網約車駕駛員權益的問題未提及。有學者認為，基于網約車行業的技術特點，網約車平臺公司在網約車出行服務所產生的收益分配問題上擁有占據絕對支配地位的話語權。況且，其往往將平臺駕駛員按照專兼職等方式進行分類，并區別對待其勞動價值的方案，往往會導致駕駛員之間出現惡性競爭，使網約車平臺駕駛員的勞動力單價在不知不覺中被不斷壓低，進而引發新業態勞動力市場在一定程度上的失靈和停擺。新老業態沖突程度正在降低，從長遠來看，網約車與出租車的融合還在進一步加強，但是短期內網約車駕駛員還是不可避免地與傳統巡游車駕駛員構成競爭關系，對既有勞動力市場也形成不同程度的沖擊。解決共享經濟正在引發的社會公平問題，在平衡新舊業態沖突的同時，要切實解決網約車駕駛員權益保障問題。

3.網約車參與主體責任劃分不明確

網約車行業的法律關系的復雜程度是不言自明的，參與主體的多元化天然地帶來法律關系的復雜化，而法律關系的復雜化又常常會導致參與主體責任劃分不明確的情況出現。在網約車涉及主體的經營運維關系中，網約車平臺企業和網約車車輛租賃企業、網約車平臺企業和勞務派遣公司、網約車平臺企業和網約車駕駛員、網約車平臺和消費者、車輛租賃公司和網約車駕駛員、網約車駕駛員和勞務派遣公司，以及網約車司乘之間等都是重疊交叉、復雜多樣的參與主體關系。其中，網約車平臺作為這一種關系鏈條的核心，又在參與主體法律關系之間起到牽一發而動全身的關鍵作用。網約車平臺與車輛租賃公司在簽訂租賃合同基礎上形成一種合同關系；網約車平臺又通過與提供駕駛員的勞務派遣公司之間簽訂勞務派遣合同而形成合同關系，網約車平臺與網約車駕駛員之間在這一關系之上又形成了勞務關系；而網約車平臺與網約車乘客之間又通過客戶端訂單的方式形成了一種消費合同的關系。因此，參與主體的多元化必然帶來責任劃分的不明確。雖然《暫行辦法》規定網約車平臺是承運人，但是實際上平臺與司機如何劃分責任，在司法實踐中莫衷一是。

4.平臺個人信息保護有待加強

2021年滴滴出行被下架審查一案可以說是平臺個人信息風險加劇達到一種臨界值的顯著表現。行業前期盲目擴張的后果在強規制時代已經開始凸顯，客戶個人信息泄露、數據主權安全問題，在網約車平臺這類掌握著大量交通出行基礎設施核心數據和海量個人隱私信息數據的企業中，已經成為阻礙合規化建設的重要逆生力量。雖然滴滴出行公司赴境外上市事件已然得到妥善解決，但事件所產生的個人信息保護和數據跨境安全風險已經成為監管者必須面對的平臺安全問題，不僅要更加重視個人信息保護和數據安全問題，而且要在數據安全綜合防御體系的綜合構建方面投入更多資源和力量。要主動強化數據平臺安全保護，補充完善數據安全技術體系，最大可能消弭數據安全風險。

此外，個人信息跨境的審慎處理，也對擁有跨國業務的網約車平臺公司構成挑戰。我國《民法典》《個人信息保護法》《信息安全技術個人信息安全規范》等均對個人信息的共享提出了必要性原則、征得主體同意等一系列一般要求，也對個人信息的出境的安全評估、個人信息保護認證等環節有明確規定。因此，前涉企業除了應將涉外商事活動過程中具體客戶個人信息及非必要合同信息剔除外，還應當主動尋求信息主體的確認和授權，以及保持與監管機構在法律適用上的有效溝通。在這一過程中，監管者如何實現個人信息跨境業務的合理且必要的規制，仍處于探索中。

5.對聚合平臺等趨勢應對明顯不足

2022年8月，據網約車監管信息交互平臺統計，7月共收到訂單信息6.95億單，其中聚合平臺完成1.53億單，占比達22%。值得注意的是，這是該監管平臺自2020年開始公布網約車行業數據以來，首次公布聚合平臺相關數據。雖然滴滴出行仍舊是行業領頭羊，占據著近七成的市場份額，然而自2021年7月以來，其他平臺發力提升占有率，向其一家獨大的局面發起挑戰。300多家網約車企業混戰，乘客并不可能同時安裝如此多的打車軟件，也無必要。聚合打車模式就是在這種情況下應運而生。在運作模式上，按照有無車隊與駕駛員，網約車平臺大致可分為獨立運營的網約車平臺與第三方聚合平臺兩種類型。2017年，高德地圖率先推出聚合打車模式，本身不提供運力，而是進行“交易撮合”，為其他網約車平臺提供流量和入口，在這個過程中收取一部分信息服務費，實現流量變現。美團App上也采用了自己運營與聚合打車兩種模式組合的方式。其優勢在某種意義上是顯而易見的，聚合平臺提升了人們的出行效率，大家不用下載多個App，就能更方便地打車。同時，打破數據孤島，構建了一個更為融通的互聯網和統一的市場秩序，為用戶提供便捷的服務。

在網約車監管信息交互平臺公布的數據中，除了網約車平臺訂單的合規率，還首次包含了聚合平臺的合規率。2022年7月，聚合平臺訂單合規率由高到低分別是攜程用車、美團打車、高德打車、滴滴出行（含花小豬出行）、百度打車。通常認為，網約車平臺扮演承運人角色，而聚合平臺扮演的是信息服務和中介服務的角色，兩者角色存在實質性差異，承擔的責任也有很大差別。聚合平臺實際聚合的是網約車平臺而非網約車駕駛員。但由于駕駛員和車輛的注冊歸屬為網約車平臺，聚合平臺無權對網約車平臺內的車輛、駕駛員的信息進行數據提取和審核，即聚合平臺沒有能力做“穿透式規制”，在法律上存在一定的空白之處。此外，聚合平臺在保護用戶和網約車平臺的交易安全方面還應負有三方面責任：首先是對網約車平臺資質的審核責任，其次是確立交易規則、防范交易風險的責任，最后，聚合平臺應當采取合理有效的措施防止損害擴大。面對聚合平臺的沖擊和2021年滴滴下架事件帶來的行業洗牌，有分析人士認為，網約車市場將出現“去龍頭”現象，多平臺共存是今后的發展趨勢。在很長一段時間內，網約車市場將不會有另一個巨頭。之前，滴滴之所以會占據行業龍頭地位，很大程度上源于當年“補貼大戰”后快的與滴滴以及優步的最終融合，而且當時正處于行業玩家們進入網約車市場的機會窗口期。現今的情況是，網約車行業發展初期的紅利全無，國內各種規模的網約車平臺達300多家，未來還會有許多非網約車企業加入競爭，網約車平臺對安全和合規的管理也充分體現了企業的經營水準和能力，進入和穩定經營的門檻其實是很高的，想要再出現類似于曾經占據市場份額九成以上的滴滴這種龍頭企業，可能會十分不易。

在聚合平臺發展成為主流趨勢后，2023年4月26日，交通運輸部等五部門聯合發布《關于切實做好網約車聚合平臺規范管理有關工作的通知》，要求加強網約車聚合平臺管理。從通知內容來看，相關要求仍然多為原則性、倡議性的條款，沒有對聚合平臺的法律性質予以明確，也缺乏實質層面有操作性和實施價值的規定。對聚合平臺等趨勢應對明顯不足最大的體現便是，立法落后于行業發展的進度在聚合平臺規制上越發突出。首先，如何界定聚合打車平臺業務模式中的“共同服務”，所涉提供運營服務的網約車公司和網絡打車平臺如何分配這種“共同”下的責任劃分，現有的規制措施沒有給予任何有效回應，有待中央和地方監管機構加強對該問題的研究和探索。其次，目前的網約車聚合平臺在地方實踐中同樣可以劃分成多種不同的類別，到底是承擔承運人、網絡信息提供者還是電子商務平臺的責任，是不清楚的，一旦出現司乘糾紛或者安全事件，就可能使消費者無法找到真正承擔責任的主體。不同模式下如何對這些平臺實施分類管理而不是“放棄管理”，需要政府積極籌劃設計并給出方案。再次，如何科學合理地劃定聚合平臺較之傳統權責一體模式的網約車平臺的權利義務，也需要監管者加以思考。聚合平臺如何承擔好平臺、網約車駕駛員及營運車輛的許可核驗責任？聚合平臺以何種方式承擔對網約車消費者的損失賠償責任？如何在聚合平臺模式主流化的情形下，有效劃定平臺的權責邊界？聚合平臺與一般網約車平臺的承擔義務與責任如果不同，是否不公平？最后，聚合平臺本身有沒有判斷標準，根據哪些要件來判斷。如果給予聚合平臺如此寬松的監管要求，是否可以杜絕安全事故的發生？這些問題，都是實踐中已然出現但亟待解決的，應當予以重視。

（三）網約車法律規制的完善建議及展望

1.健全完善網約車規制的法律法規體系

現今包括《指導意見》《暫行辦法》等在內的聚焦網約車規制不同問題的行政規章和規范性文件的陸續出臺，為完善我國網約車規制法律體系作出了具體層面的貢獻。然而目前網約車規制法律體系無論是從層級還是從實施效果來看均不完善，難以解決不斷遇到的新情況新問題。因此，以問題為導向進行法律法規的制度完善，是我們健全網約車規制法律體系的重點方向。從中央層面來說，建議將網約車行業規制的法律制定納入下一階段的立法規劃中，加緊研究、制定并出臺網約車規制的專項立法，針對網約車規制現行的未解難題，有針對性地加以解決。要進一步研究零工經濟背景下勞動權益保護的問題，對網約車司機、外賣騎手等平臺用工類型要創設出更符合實際的社會保險類型，在此基礎上可以考慮在中央立法層面明確網約車平臺公司和網約車駕駛員之間的法律關系和類型，并且分別規范其不同類型的法律關系所對應的責任。還應進一步發揮行業保險等救濟性金融手段在網約車規制當中的作用，在引入社會性力量加強行業規制的同時還能進一步保障網約車駕駛員和乘客在運營過程中意外事件發生后的財產權。此外，還應在專項立法中對順風車等比較特殊的網約車形態以及聚合平臺等新型撮合交易平臺等加以具體層面的規定和進一步的嚴格要求，通過立法促進實踐，不斷用網約車行業專項規制法律實現對網約車規制下一階段良性運轉的制度保障。

此外，在地方層面，目前《暫行辦法》對于地方網約車規制立法的規范要求比較粗淺，僅說明了“各地可根據本地實際制定具體的實施細則”，而這便是過大的地方立法自主權的來源。如何運用這種地方立法自主權，運用得是否得當，考驗著地方政府的治理智慧，也是網約車行業規制問題下沉到地方需要直面和解決的關鍵問題。網約車規制的地方立法僅有少數地方是地方政府規章，大多數只是交通部門的規范性文件，往往存在立法技術過于粗陋、違法設定行政許可條件、未能回應實踐關切等現實難題。尤其是對于經濟社會發展差異造成的地區交通行業水平的不同、地區對網約車等新業態的兼容度相異等狀況，地方立法予以積極回應，是解決適配性不高、區域特色性難題的最好手段。各地應在上位法的授權下，積極主動地研判并立足本地網約車行業發展的現實需求和實踐難題，實現地方立法對于中央立法的有效銜接和完整補充，而不是簡單照抄大城市管理網約車的辦法，沒有正當理由地抬高網約車市場準入門檻，再以查處非法營運為由來查處網約車，造成不應有的社會矛盾。

2.加強網約車全鏈條聯動型規制

網約車行業是典型的“互聯網＋”共享經濟新業態，而作為一種新興的行業，在實際的運營管理規制過程中必然涉及多行業管理、多方利益分配和多規制主體的權責劃分，這便要求作為規制主體的政府部門向內求索。建立健全多元主體參與的網約車規制體系，首要任務是強化政府部門全鏈條聯動型規制。在制度實踐過程中，網約車規制所涉及的政府部門較多、牽扯的事項繁雜，為了實現高效可行的網約車行業政府規制，應當處理好政府部門之間的職能分工關系，切實避免職責交叉重疊帶來的規制難題與規制漏洞。要在明確分工的前提下，相互配合，形成聯動規制機制。要結合事前事中事后全鏈條聯合規制有關文件要求，增設事前聯合規制機制，不斷完善全鏈條聯合規制的具體內容，細化全鏈條聯合規制流程。要進一步落實上述要求，完善多部門事前事中事后全鏈條聯合監管，優化處置措施和操作流程，便于各級相關部門操作實施。

在全鏈條聯動型規制中，網約車平臺公司也應當是其中重要的一環。事實上，法律位階不足和地方普遍存在增設行政許可條件、減損公民權利和增加義務的問題在現階段的網約車行業仍然存在。如明顯違反《行政許可法》第15條第2款規定的有關網約車駕駛員戶籍等限制，依然存在于一些地方的網約車細則當中。在這種情況下，企業合規的難度極大——盡管在杭州、三亞等一些城市，網約車政策變得比較寬松，越來越多的網約車可以合法運營，逐漸實現了網約車合規化，但是，全國的網約車合規率仍很低。在嚴格規制思路成為網約車行業規制主流的情況下，對于合規上路、網約車駕駛員社保福利等方面的要求逐步增加，網約車平臺合規難的問題越發突出。有觀點認為網約車平臺難不等于網約車行業難，網約車駕駛員和乘客的出行體驗會在合規化的進程中切實得到改善。然而長遠來看，要解決網約車行業合規率低位徘徊的老問題，地方政府修改違法設定行政許可條件仍是問題的核心。作為市場最主要的參與者和類監管者角色的網約車平臺應當積極推動行業健康有序發展，要探索融入新型的政府監管角色、平臺企業、行業從業人員、乘客及行業協會共同參與的多方協同治理機制，加強網約車行業聯合規制的應急響應和聯合處置，探索利用互聯網思維創新規制方式與途徑，實現真正意義上的信息互通、資源共享，切實提升規制效能，不斷推進自身合規建設，推動網約車行業合規難題的有效破解。

3.著力加強對聚合平臺等行業新形態的重點規制

聚合平臺經歷了六年左右的發展完善，已經成為網約車行業不可忽視的一支模式型力量。其對于促進網約車市場競爭、推動網約車市場結構完善均有較大助益。特別是在中小城市，其通過流量補貼和加持的宣傳合作模式，給受疫情影響瀕臨破產的諸多中小網約車租賃公司帶來希望。加強對聚合平臺等行業新形態的重點規制，是網約車法律規制需要回應的關鍵議題。提供了中介信息和撮合交易功能的網約車聚合平臺，最根本的法律定位便是這種“中間人”角色，無論其屬性是承運人、網絡信息提供者還是電商平臺，鑒于客運服務的特殊性，密閉空間容易發生糾紛，機動車運行容易發生事故，聚合平臺應當承擔的首要義務便是資質審核，要可以“穿透”接入聚合平臺的中小網約車平臺或者公司，對司機資質進行審查。要多措并舉，督促網約車平臺不斷加強對平臺接入網約車公司的資質審核，做好核驗登記環節，切實提升合規率。推動實現乘客在選用聚合平臺出行過程中出現的完全損害事故由網約車聚合平臺先行賠付，網約車聚合平臺而后向網約車公司追償的損害賠償模式。還要重點加強網約車駕駛員和乘客的權益保障機制，通過信息核查與公開，確保涉及出行服務環節的多主體信息真實準確、合法有效。還可以借鑒電子商務平臺的既有規制舉措，使現有網約車聚合平臺開展出行商用服務符合國家電子商務等管理有關規定。

還應著重加大包括聚合平臺在內的行業司乘人員權益保障的力度。作為第二重規制主體的平臺在被賦予巨大規制權能的同時，也具有保障網約車駕駛員權益的對應義務，要切實履行好保障網約車駕駛員權益的義務，避免在聚合平臺等新模式下，注冊平臺與聚合平臺對于網約車駕駛員一切從嚴而忽視其合法權益，對待駕駛員權益損害問題相互推諉扯皮的現象。此外，在出行安全運營保障、線上線下一體化建設、相關方安全建設、平臺服務能力提升、投訴糾紛化解處理、損害損失賠償等方面，政府應當通過法律規制下大力氣，花大功夫，不斷加強網約車行業合規建設，科學合理地引導網約車行業發展保持正軌，鼓勵網約車平臺尤其是聚合平臺等新模式在差異化經營、品質化經營等層面良性競爭、優勢互補，進而通過多方合力，實現網約車行業規制的規范科學、協同高效。

4.結合本年度行業新情況有針對性地予以規制回應

2023年，網約車行業出行需求大幅增長，網約車訂單重回8億單；這一年，百萬大軍涌入網約車行業，人證數量突破650萬張；這一年，監管力度加大，網約車合規化進程加速……這一年，新趨勢、新挑戰也如約而至，面向未來，網約車市場穩中求進。2024年，在邁過了2023年的難關后，行業新情況新問題仍不斷涌現。除了上文已詳細討論的聚合平臺監管問題之外，最核心的關鍵詞必然是司機“飽和”了。作為近年來“靈活就業蓄水池”的網約車行業，由于經濟下行和就業市場整體低迷的影響，2024年新涌入網約車行業的從業人員數量龐大，加之需求端的增長疲軟，供給端“飽和”跡象明顯。在此背景下，各地交通部門不斷拉響網約車行業風險預警，直指“市場飽和”，提醒從業人員審慎入行。不少地方也先后以不同方式暫停了本地經營許可和運輸證的核發業務。甚至運力飽和也影響到了傳統出租車行業，包括上海在內的一些地區已經同步暫停了出租車的額度新增申請。事實上，要將“靈活就業蓄水池”的作用更好地發揮出來，關鍵點是保持行業從業人員的流動性以及保持勞動力市場供需平衡，然而當前這些都很難有效實現。無論是從年齡、學歷等維度拆解出的網約車駕駛員整體就業市場競爭力，還是新的經濟形勢下從業人員本身的流動意愿，都使網約車駕駛員“只進不出”現象越發突出。目前地方政府暫停辦理網約車相關證照的行為缺乏法律依據，但是市場容量上限、新流入勞動力和市場供需失衡綜合因素帶來的“飽和”問題，對地方政府的治理智慧和依法行政的理念和能力也是一大考驗，其實，可以通過更多信息披露來為計劃進入網約車市場的司機作出預警，提示市場飽和的風險，而不是“凍結”行政許可；如果要暫停行政許可，也要通過修改地方政府規章來給出明確的法律依據。法律規制層面能為解決新情況新問題做什么，還需要更多研究作出針對性解答。

5.回應技術革新與行業動向帶來的挑戰

自動駕駛大規模商用，不僅需要成熟的技術設備，還需要前裝量產的成本控制、高效路網建設、監管規范的政策法規配套等多個條件，同時對運營企業的技術、商業運營、融資的能力和定力提出了更高要求。因此，網約車行業應當置身發展變局之中，積極研判和及時回應技術革新在帶來行業新機遇的同時所產生的諸多問題。從長遠來看，完全自動駕駛即L4級別以上的自動駕駛（無人駕駛）在客運的實現樣態一定不是傳統私人購買和使用，而是網約車的運營模式。網約車未來應當會從平臺與司機管理的難題中“解套”，但是會面臨無人駕駛技術逐步推廣與司機失業之間的矛盾，即使這一失業是結構性的、有期限的，研究如何應對其對社會的沖擊是必要的。再者，如何消除公眾對于無人駕駛的信心不足和安全性懷疑，如何解決無人駕駛場景下的非典型問題，如何按期實現智能網約車服務“混合派單”，如何科學設置安全員和運維團隊，等等，都需要在解決現有問題的基礎上，進一步從全行業層面進行細致思考和科學設計。

隨著自動駕駛技術的產業化與商業應用，新型安全事故也開始出現，這引發了人們對自動駕駛安全風險的關注。現有的安全風險能否避免，以及是否有完善的相關方案應對未來的安全風險，決定著自動駕駛的技術能否成功落地并成為未來共享出行行業新的增長點。而解決無人駕駛的安全風險問題，首先需要網約車行業前瞻性回應無人駕駛等技術革新帶來的新挑戰。應對自動駕駛等技術革新帶來的新挑戰，需要從治理體系上下大功夫。應加速推動包括科技型平臺企業、傳統汽車制造商、造車新勢力企業、科研院所和用戶在內的智能網聯汽車產業創新生態發展和多元治理體系建設，在治理體系全局中建構網約車行業自動駕駛的實踐圖景，提升自動網約車開放路段運營的可行性和公眾接受度，進而不斷推動自動駕駛產業化方案競爭優勢的提升。

應對自動駕駛等技術革新給網約車共享出行領域帶來的新機遇與新挑戰，還需要從法規疏漏填補和理念升級上持續發力。要加快完善自動駕駛涉入共享出行領域的政策法規，突破與技術、產業發展不相適應的政策瓶頸，促進和規范智能網聯汽車產業的發展，進而實現網約車自動駕駛的行業化實踐規范化成形。應鼓勵有條件的地方政府先行先試，出臺積極政策和地方性文件激發自動駕駛領域創新能力，推動網約車產業自動駕駛化的發展進程。此外，還應發揮自動駕駛技術的低碳、環保優勢，提高社會公眾對自動駕駛技術和自動駕駛網約車產品的社會接受度，通過理念升級實現對自動駕駛等技術革新帶來的新挑戰的有效回應。

三、共享民宿法律規制的現狀、問題與完善

（一）共享民宿市場發展現狀

共享民宿是數字共享經濟平臺推動的共享創新模式，“民宿”的概念界定是理解“共享民宿”的核心和關鍵。目前，國家層面的法律法規尚未對“民宿”作出明確的定義。結合浙江、海南和廣東三個省份制定的地方性法規、規范性文件及相關行業標準中對民宿概念的界定，可以概括出三項主要特征：第一，利用民居等相關閑置資源；第二，小規模；第三，結合當地的自然、文化與生產生活方式。結合法律法規和行業標準中對民宿特征的描述，可以將民宿界定為城鎮和鄉村居民利用當地民居等相關閑置資源，為旅游者提供體驗當地自然景觀、特色文化與生產生活方式的小型住宿設施。共享民宿則指以數字共享平臺為依托，組織、匹配海量分散的閑置住宿資源，滿足個性化住宿需求的經濟活動模式。

當前國內民宿主要分為B2C（由平臺管理）與C2C（由業主自營）兩種商業模式。C2C模式的房源數量與市場規模在國內市場占比接近八成，是共享民宿的主流模式。C2C模式是指共享民宿平臺自身不擁有房源，主要提供鏈接，撮合交易閑置房源的短期使用權，代表性平臺如木鳥民宿。C2C模式的優勢在于能夠滿足多樣化需求，但房源質量可能參差不齊。B2C模式是指共享民宿平臺通過從個人房東、房地產開發商、房屋中介等處批量獲取房源，為其提供托管服務，對房源進行統一管理和維護。B2C模式的優點在于房源質量與服務品質標準化程度高，但缺乏個性化體驗，代表性平臺如途家。不同模式下的平臺責任不同，需要規避的風險隱患與對應的安全要素亦不盡相同。

作為一種新興業態，共享民宿在發展的過程中存在諸多風險與負外部性。

一是標準化、規范化不足。與傳統酒店業統一化、標準化房舍不同，共享民宿提供非標準化住宿產品，房源類型多樣、地域分布廣泛，分散的個人房東服務水平不夠穩定。雖能滿足房客個性化需求和體驗，但服務質量參差不齊，增加了服務質量標準化的難度。

二是存在一定程度的安全風險。較之傳統酒店旅館業，共享民宿行業的法律與監管體系還有待完善。共享民宿模式下的安全問題包括消防安全、衛生安全、財產安全、人身安全，以及短租引發的社會安全等。

三是個人隱私有泄露的風險。共享私人住所，易引發隱私風險問題。房東的隱私可能因陌生人入住而被泄露，房客的隱私也可能受到窺探。同時，共享經濟是典型的數據驅動的新業態，平臺企業在發展過程中積累了海量的數據資源。在數據成為關鍵生產要素的時代，數據是否安全，也關系到個人隱私信息是否能得到有效保護。

四是城市民宿發展加劇社區矛盾。隨著一個地區短期出租房屋數量的增加，共享民宿在社區甚至街區層面產生更多的局部負外部性。住宅社區的商業化容易出現訪客造成的噪聲如喧鬧的派對和醉酒行為，交通、停車擁擠和垃圾清運管理問題，以及陌生人進入社區和建筑物時的安全問題。目前一些地方的政策收緊了在城市居民小區開辦民宿的經營行為。

（二）共享民宿行業規制現狀

1.國家層面共享民宿相關政策

2024年1月，國務院辦公廳發布《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》，要求完善老少同樂、家庭友好的酒店、民宿等服務設施，鼓勵開發家庭同游旅游產品，以拓展旅游服務業態。同年8月，國務院發布《關于促進服務消費高質量發展的意見》，要求提升住宿服務品質和涉外服務水平，培育一批中高端酒店品牌和民宿品牌，支持住宿業與旅游、康養、研學等業態融合發展，以挖掘基礎型消費潛力。宏觀扶持政策的出臺，優化了民宿發展的外部營商環境，助力民宿服務業穩步發展。

2.地方層面共享民宿相關政策法規

我國雖尚未對共享民宿在國家層面進行立法，但各地方政府尤其旅游資源豐富的城市陸續出臺鼓勵和規范民宿發展的法規政策。依據《旅游法》第46條的規定，通過在相關立法中采用專門條款或單獨立法的模式對民宿的定義、開辦要求和程序、經營規范等作出相應的規范，實際上已走出一條中央原則上承認民宿、地方先行探索民宿管理辦法的合法化路徑。這些政策法規鼓勵推動民宿產業在其區域內持續發展，為產業健康發展提供了法治保障。梳理民宿相關地方立法，將主要規制政策內容分類總結如下。

（1）共享民宿市場準入

在共享民宿市場準入規制方面，一些地區適用傳統旅館業管理模式，對共享民宿限制或禁止；一些地方立法建立了有別于傳統酒店服務業的市場準入和行業標準，根據新業態特點適當放寬準入條件。

一是采取“行政審批”制。一些地方立法如《濟南市民宿管理辦法》認為民宿屬于提供住宿服務的經營場所，將其歸入旅館業，適用旅館業管理的相關規定。共享民宿性質被界定為“旅館”，對標酒店、賓館進行審批和管理，意味著民宿開辦必須經過公安、消防、衛生等多部門的前置審批，平臺以及房東需要遵守一系列旅館業的管理規范，且將住宅改變為經營性住宿用房的，應當經有利害關系的業主同意，這些都增加了民宿取得合法身份的難度。

二是采取“登記備案”制。一些地方立法如《廣東省民宿管理暫行辦法》、廈門市《思明區民宿管理辦法》設立民宿的登記備案制，明確民宿只需依法申領營業執照以及經營涉及的食品經營許可證，自營業之日起到縣（市、區）人民政府指定的管理部門或鄉鎮人民政府（街道辦事處）登記備案，無須辦理消防許可、特種行業許可等執照。對符合登記備案要求的民宿，將備案信息推送至各監管部門，由相關部門對備案事項進行聯合審驗，符合條件的，予以登記備案。

三是采取“告知承諾”新型審批方式。一些地方立法嘗試放寬市場準入條件，《珠海市民宿管理暫行辦法》對民宿開辦實行告知承諾新型審批制，強調了民宿經營者應當對其提供的登記事項信息或者材料的真實性負責，經營者承諾其開辦的民宿符合建筑質量、消防、治安等開辦條件，登記機關應當予以登記，民宿開辦的各項條件作為事后監管的內容。

（2）共享民宿開辦的相關要求

各地陸續發布實施的民宿管理辦法與評價標準，從開辦區域、經營規模、建筑安全、消防安全等不同方面對民宿市場加強引導，強化國家政策、標準的落實。

第一，關于開辦區域的要求。各地因自然景觀、鄉村特色、歷史文化、生態環境有所不同，通常按區域實行差異化管理，如北京市住房城鄉建設委等四部門印發《關于規范管理短租住房的通知》，規定首都功能核心區內禁止經營短租住房。廈門市思明區人民政府印發《思明區民宿管理辦法》，明確規定僅限區域內中山片區、曾厝垵片區、黃厝片區三個片區開辦民宿，禁止在住宅樓、住宅小區和商業綜合體的住宅部分內開展民宿經營活動。

第二，關于經營規模的限定。很多地方立法對民宿的規模提出要求，《廣東省民宿管理暫行辦法》規定單棟建筑用于經營的客房數不得超過14間，經營用客房不超過四層、建筑面積不超過800平方米，對民宿的定義和規模提出了更加詳細的數量指標。如果住宿服務經營場所規模超出上述標準，就依照旅館業相關法律法規或者規章進行管理。

第三，關于房屋建筑、消防安全、衛生、治安、環保方面的特別規定。各地法規和規范性文件在建筑安全、消防安全、治安、衛生、食品安全以及環保方面對民宿作出具體規定，明確民宿經營的基本服務規范與要求。例如，對于利用村民自建住宅進行改造的民宿，消防設施須滿足《農家樂（民宿）建筑防火導則（試行）》要求。在治安方面也有特殊要求，例如安裝民宿住客信息采集系統，進行住客實名登記等規定，這些要求通常與房東獲得房屋短租許可或執照的義務相結合。

（三）共享民宿行業尚未解決的規制問題

1.共享民宿法律性質界定存在分歧

從地方立法實踐來看，各地對于共享民宿的法律性質界定是有分歧的。依據一些地方制定的旅游條例，如《北京市旅游條例》，民宿的法律性質定位為“經營場所”。依據一些地方的租賃管理辦法，如《河北省租賃房屋治安管理條例》，民宿的法律性質為“租賃房屋”。法律性質和定位不同，直接導致其適用不同的法律規制路徑。如果將民宿或短租房視為“經營場所”，參照旅館、酒店管理，需要辦理工商登記，取得營業執照，辦理特種行業許可證，并遵守消防、稅務等各個相關部門的要求。依據《民法典》第279條的規定，住宅改變為經營性用房還應當經有利害關系的業主同意。如果將民宿或短租房定義為“租賃房屋”，則無須遵守上述經營性住房要求，也不需要經有利害關系的業主同意。共享民宿的性質究竟是短期租賃房屋還是旅館，法律性質界定的模糊與滯后，使得民宿產業長期處于法律監管的灰色地帶。

2.共享民宿立法制度供給不足

共享民宿作為一種新業態和新模式，其應用模式和業態的發展呈現迭代速度快、滲透范圍廣、跨界融合度高等特點。共享民宿模糊了傳統的法律邊界，導致法律灰色地帶和規制的不確定性。既有法律制度的不適應性日益凸顯。在如何促進共享經濟的穩健發展方面，國家層面僅提供了有關容許共享民宿業發展的政策性表態，尚未出臺共享民宿行業規制的全國性立法，進而無法在民宿的經營資格、市場準入、經營規模、地理位置以及經營管理等方面作出明確規范。[50]民宿行業規制依據的缺失也難以為地方管理提供有效的指導，造成全國各地立法、政策及執法、司法不統一，上文有關共享民宿定性及管理模式差異的存在即為例證。

3.共享民宿市場準入存在梗阻

共享民宿利用居民住宅提供商業旅游服務，被視為類似旅館業的經營活動，常被對標旅館業來管理。旅館業是特種行業，實行市場準入管理制度，審批機關是公安機關。辦理旅館業的特種行業許可證前，需要通過治安、消防、衛生、工商、稅務等部門的審核。對于個體民宿行業經營者來說，很難滿足所有這些要求。以消防驗收為例，在線住宿的房源通常為私人住宅，無法滿足公共場所的消防要求，很難取得特種行業許可證。民宿準入條件流程多、要求嚴、門檻高，大量潛在經營者望而卻步，部分民宿經營者轉入地下經營，處于合法與非法經營的灰色地帶。從行業健康有序發展來看，需要建立科學合理的民宿市場準入標準。

值得注意的是，一些地方對民宿的準入雖然名義上實施登記備案制，但在實踐中要求滿足若干準入條件，符合條件的民宿經營者經相關部門審核通過后，才能完成登記或備案。行政法中的“備案”與“許可”存在涇渭分明的界限。地方政府將一些“許可項目”冠于“備案”之名后保留下來，已不屬于真正意義上的“備案”。

4.共享民宿規制主體職權分散，難以形成合力

共享民宿涉及旅游業核心模塊——“吃、住、行、游、娛、購”，監管層面覆蓋市場監管、公安、文旅、衛生、消防、環保等各部門。在對民宿的規制實踐中，缺乏獨立的系統的監督管理體系，也沒有一個固定的對接主管部門。旅游、市監、稅務、食藥監、網信、公安、消防等部門都負有規制責任，但各主體無上下級關系，管理較為分散，缺乏主導聯合管理的規制部門，迄今并未建立起有效的聯動和協同機制，難以形成規制合力而影響規制效果。民宿多頭管理的現狀，缺乏規制責任的劃分，不利于行業規制與問題的解決，同時也容易出現交叉監管與監管空白，造成規制資源的不足與浪費，這在一定程度上影響了民宿的規范發展和合法化推進。

（四）共享民宿法律規制完善的建議

1.完善共享民宿行業規制立法

（1）國家層面明確共享民宿的法律屬性

目前，國家層面尚未對民宿進行統一的法律界定，各地出臺的管理辦法與標準存在差異，共享民宿法律地位模糊，處于灰色地帶。民宿的商業模式具有特殊性，既非出租房，也無法和旅館等同視之。民宿服務雖類似于旅館，但因分散在民用住宅里，不具備旅館業經營規模和條件，整體上無法按照旅館業標準進行規制。此外，民宿在不特定時間段為不特定人提供住宿服務，我國民宿行業商業化利用程度較高，具有經營性質，需要進行一定程度的行政規制，單純將民宿歸入長租房調整范圍亦不合理。

民宿的商業模式具有特殊性，與傳統旅館業、房屋租賃存在較大差異，簡單套用現有的法律制度難以適應新業態特點，一刀切的規定會給行業發展帶來風險。共享民宿行業規范化加速，有必要針對共享民宿新興業態的特點，制定符合其特性和發展需要的規制規范，對關于民宿經營的地方立法試行情況進行總結，國家層面應當盡快出臺民宿管理條例或管理辦法，明確新興業態的法律性質，將共享民宿合法化。

（2）鼓勵地方政府試驗立法

共享民宿規制通常發生在地方層面。地方政府是實驗主義的天然引擎，有效的共享民宿政策必須根據城市的社會和經濟特點而有所不同，共享經濟的主要調控軌跡是分布式的，這也為反映當地經濟和社會差異的實驗主義開辟了空間。針對共享經濟的快速發展以及顛覆性，城市有必要對共享經濟平臺進行規制立法試驗和反思。

我國中央層面尚未確立統一的規制要求，城市政府可以就共享住宿問題展開試驗立法，結合本地實際制定更具有針對性、可操作性的共享民宿規制立法、標準和具體實施細則。例如，在特定時期內，在不改變現有酒店法規和房屋租賃規則的情況下，授權地方立法進行試驗，例如對鄉村民宿準入基礎要求中的規模限制適度松綁，給地方文化特色顯著的民宿留出彈性空間；對建筑風貌中的色彩、立面形式、建筑風格等要求適當放寬，避免“千宿一面”；鼓勵鄉村民宿開發適應市場需求的新服務，對超出基礎經營范圍的民宿實行備案登記。之后，觀察實驗規則實施的效果并核實其是否解決了潛在的問題，并決定根據新的情況更新現有規則。地方政府通過規制試驗進行相應的制度創新，也為將來國家統一立法積累經驗。

2.創新政府規制方式，建立事前事中事后全鏈條的規制體系

（1）合理設置行業準入條件，便利市場準入

一是合理設置行業準入條件。民宿的商業模式具有特殊性，介于傳統租賃模式與傳統旅館業之間。制定共享民宿準入標準時，不能簡單套用傳統旅館業和房屋租賃的管理模式、具體措施，而必須呈現一定的差異化管理特征。首先，在現有法律法規框架下，對民宿中規模經營且具備旅館業經營條件的，應參照旅館業管理。在通過消防驗收的前提下，按照特種行業相關要求納入治安管理，依法辦理特種行業許可。其次，對小型合法的民宿，應確保房主獲得“輕型執照”。該執照既非特種行業的審批制，亦非傳統租賃的備案制，而是可根據各地實際情況，因地制宜設置不同的民宿準入條件，采取不同的規制強度。最后，從便于行政規制的角度來看，符合條件的民宿須在當地相關部門登記和備案，便于與稅收結合，也為潛在風險提供線索。

二是探索建立“一站式”登記制度。依據部分地區已出臺的民宿管理規定，民宿按照旅館業經營規范管理，市場準入涉及文旅、公安、住建、衛健、市場監管、消防等多部門，多頭審批、流程復雜，增加了經營者和平臺的合規成本，經營者因辦證難而不去申請，導致民宿經營者處于規制的盲區。一些地區積極推動民宿審批改革，精簡辦證流程，為經營者申請證照、登記備案提供便利，緩解基層行政人員的工作壓力。

（2）強化事中事后規制

落實“放管服”改革要求在便利民宿市場準入的同時，強化對經營過程的事中事后規制和公共服務。

一是加強事中事后執法監督檢查。首先，主管部門協同做好備案檢查。在民宿登記備案后，組織有關主管部門核驗民宿開辦的有關登記備案或承諾事項，發現有不符合民宿經營條件的，提出整改意見，并責令其限期改正，存在安全隱患和違法違規行為情形的，應依法取締并給予行政處罰。其次，在日常監督檢查過程中，落實屬地責任，可由鄉鎮人民政府、街道辦事處負責轄區內民宿的日常巡查工作，各相關部門負責職責范圍內的行業監管和監督檢查。通過聯合執法檢查與協同監管，促進民宿安全規范經營。

二是充分運用大數據等信息技術推動規制創新。傳統規制方式已無力應對海量分散資源與實時交易。運用大數據、云計算、人工智能等先進技術推動規制創新，有助于實現治理手段的智能化，從而及時、有效應對風險。要實現民宿監管執法的整體優化，也應逐步建立集約化、系統化的在線監管系統。在有條件的地區搭建執法平臺，將民宿納入“一網統管”平臺，實現移動端多場景智能應用，把智慧賦能貫穿民宿監管始終，讓執法部門更有效地收集共享治理數據，備案管理端口前移，條塊聯勤聯動加強，實現前端發現、后臺比對、工單推送、對應處置、跟蹤督辦的線上全鏈條閉環執法，全面提升共享住宿行政規制效能。

3.鼓勵引導平臺企業和行業協會自我規制

（1）通過平臺實現自我規制

首先，督促共享民宿平臺落實審核責任。目前，平臺頻頻出現的“幽靈民宿”凸顯了平臺審核責任的缺位。政府部門應通過制定民宿行業立法或政策規范落實平臺的審核責任。民宿房源上線后，按照平臺既有規則對房源進行嚴格審核，不僅審查房東上傳的房源資料，也應開展一定頻次的線下審查，對線上登記房源的地理位置、房間描述、配套設施等進行實地驗真，發現民宿經營者上傳平臺的信息存在虛假情況及其他違法行為的，應當立即更正或下線問題房源，降低交易安全風險。

其次，鼓勵平臺完善技術化自動治理。在機器學習和內容分析工具改進的支持下，市場治理已變得越來越自動化。共享民宿平臺建立了以用戶聲譽為基礎的自動化治理系統，對他人發布的數字內容和服務擁有把關權，通過技術代碼影響個人的行為，使用技術架構來規范信息的流動，有能力要求或禁止在平臺上的某些行為，識別可能還未被發現的違規行為，有助于更好地預防傷害。例如，平臺通過受理投訴、核驗信用記錄等方式，禁止失信房客入住民宿，及時發現并下線問題房源。

（2）鼓勵行業自律與社區自治

共享民宿規制體系離不開行業自治。民宿經營者個體缺乏發聲的渠道與社會影響力，政府由于預算與人員有限，難以實現對共享民宿平臺的實時規制，而且政府對新興業態具體事項的過多干預也不利于行業的自由發展。行業協會正可以彌補其不足之處。行業協會比監管機構更加靈活，能夠發揮政府和企業間的溝通橋梁和樞紐作用。

社區自治也正在悄然形成。民宿規制具有屬地性，社區自治也是治理的重要一環。未來，可由街道（鄉鎮）負責落實本轄區民宿開辦登記制，加強屬地管理。居民（村民）委員會在街道（鄉鎮）的指導下，探索對民宿開辦、經營、退出等社區公共事務開展自治管理。城市居民小區開辦民宿，可審慎探索共享民宿平臺、房東、有利害關系的業主、業主委員會或居委會（物管）共同商議達成一致意見的辦法，形成相關公約，解決城市中《民法典》適用造成的“卡脖子”難題。

4.政府與平臺合作推動數字治理創新

（1）政企合作建立基于信用的動態規制

信息不對稱所導致的各種隱患是制約共享民宿行業發展的一個重要因素。共享民宿行業需要強大的社會信用體系支持。共享民宿交易信用體系應以用戶評價機制、信用信息征集、外部征信導入、信用約束機制四個信任功能模塊作為主要內容。具體而言，首先，以交易雙方的互動評價作為信用強化措施。交易雙方可以根據累計評價和信用評級來進行雙向選擇，以此降低潛在的風險隱患。其次，歸集整合共享民宿信用信息。打通政企之間、平臺之間的數據壁壘，融合平臺自身掌握的信用信息系統、公安信息系統、第三方信用評級機構（如芝麻信用）等征信情況，匯總到主管部門建立綜合信用體系，形成全面的征信檔案，使個人信用系統得到多方融通，提高個人信用體系的完整度。最后，健全民宿信用約束機制。根據信用狀況實行分級分類規制，對違法失信、風險較高的共享民宿實行重點規制，將違法違規行為記入網絡信用檔案，情節嚴重的依法實施聯合懲戒。

（2）信息共享實現在線化全流程動態規制

一是政府層面做好與平臺企業的數據對接。政府數據作為比對源更具備合法性、權威性、安全性等優勢，平臺合理、合法運用公開的政府數據應成為提升共享民宿安全性的首選。在依法保護個人信息的前提下，政府應向平臺企業免費或低成本開放政務數據。例如，共享民宿平臺與公安機關治安管理系統做好數據對接，實時比對房源端采集的信息，并迅速反饋比對結果，將“問題房東”“問題房客”提前排除出共享民宿業，降低安全風險隱患。

二是探索“政府管平臺，平臺管用戶”合作規制模式。國家層面完善立法，科學合理設置平臺責任，要求從入駐信息、資質審核到日常監管方面充分發揮平臺的技術優勢，依托大數據發現甄別違法違規線索，對存在安全隱患及虛假宣傳的民宿經營者，及時發出預警并實時處置，主動糾正制止問題民宿，配合監管部門做好事中事后規制工作，共同維護市場秩序。

四、共享兩輪車法律規制的現狀、問題與完善

我國共享兩輪車行業始于ofo單車在2015年的一次大膽嘗試。隨后，在巨額外部資金和龐大用戶需求的共同推動下，共享兩輪車行業發展迅速，并與高鐵、網購和支付寶一道，被外國網友稱為中國的“新四大發明”。然而，在經歷了最初的繁榮之后，共享兩輪車行業在接下來的幾年里一度陷入困境，其所遭遇的挫折也被人視作中國創業史上最瘋狂的試錯。然而，陷入困境的共享兩輪車行業不是從此一蹶不振，而是在逆境中頑強地生存了下來。在經歷了行業內部的大洗牌后，完成重組和新成立的幾家共享兩輪車企業扛起了振興行業的大旗。在共享兩輪車頭部企業的帶動下，相關行業重回發展的正軌，繼續為居民提供便捷的出行服務。因此，在目前和今后的一段時間內，對共享兩輪車行業開展研究仍然具有重要的理論和實踐價值。

（一）共享兩輪車行業發展現狀

1.共享兩輪車企業發展面臨巨大的經濟壓力

相較于普通的企業，共享兩輪車企業因其承擔了提供部分公共服務的職能而具有一定的公益性質。因此，從理論上講，共享兩輪車企業應當受到地方政府的大力扶持。然而，從實踐中看，共享兩輪車企業在發展的過程中卻受到來自地方政府的種種限制。這導致共享兩輪車企業普遍遇到了較大的困難，例如相關企業在各地遭遇到的種類繁多的亂收費問題，突出表現在以下幾個方面：一是一些地區通過招標、拍賣等方式，違法設定共享兩輪車特許經營，向企業收取高額“入門費”；二是一些地區通過授權當地國企以“管理”等名義參與共享兩輪車經營，并從企業的營業收入中獲益；三是一些地區通過向共享兩輪車企業違法收取城市道路占用費、公共資源有償使用費、垃圾清運費等方式從中牟利；四是全國許多城市都成立有大大小小的第三方公司，這些公司與當地城管執法部門開展合作，負責協助有關部門清理市面上違規停放的共享兩輪車。相關公司在將車輛轉運至指定地點后，通常會向共享兩輪車企業收取高額的“贖車費”。該行為已經演變為一條成熟的產業鏈，每年共享兩輪車企業都要花費巨資從第三方公司取回被清運的車輛。這些種類繁多的亂收費項目無疑大大加重了共享兩輪車企業的負擔，而這些負擔最終將通過漲價的方式轉嫁給廣大用戶。

2.共享電單車行業或迎來新的發展機遇

作為共享單車的“孿生兄弟”，共享電單車既能緩解城市公共交通系統面臨的客流量大的壓力，又能填補城市公共交通系統覆蓋不到的空白區域，理應獲得與共享單車相同的發展環境。然而，共享電單車行業的發展道路相較于共享單車行業來講則要坎坷得多。不同于共享單車在全國各大中小城市遍地開花，共享電單車的發展仍然主要集中在國內三線和四線及以下城市。雖然共享電單車用戶所在區域較為集中，但是相關行業在有限的區域內仍然保持著較快的增長速度。可以預見的是，共享電單車行業或將擁有較為光明的未來。

3.第三方參與對共享兩輪車的管理

從共享兩輪車行業誕生之日起，如何加強對已投放車輛的管理，便成了擺在政府和企業面前的一道難題。起初，大多數地方由城管執法部門負責共享兩輪車的停放管理工作。然而，隨著共享兩輪車投放數量呈幾何倍數增長，再由城管執法部門負責相關工作顯然是不現實的。于是，各地紛紛要求共享兩輪車企業加強對已投放車輛的管理，除了要求企業采用電子圍欄、衛星定位等高科技手段以外，還要求企業根據投放車輛的數量按照一定的比例配備相應的運營管理人員。然而，出于控制成本的考慮，很少有共享兩輪車企業能夠按照要求配備數量充足的運營管理人員，這就導致車輛亂停亂放的現象屢禁不止。因此，許多地方開始探索新的管理方式，引入第三方參與到規范共享兩輪車停放的工作中來。實踐中有代表性的模式主要有兩種。一種是由第三方公司負責管理。相關公司先將違規停放的共享兩輪車清運至指定的地點暫存，再由車輛所屬的企業繳納一定的費用后歸還。此類公司在全國遍地開花，據統計，僅上海一地就有上千家之多。另一種則是引入其他部門參與管理。以河南省洛陽市為例，當地城管執法部門委托環衛部門負責共享兩輪車的擺放工作，充分發揮環衛工人數量充足的優勢。同時，共享兩輪車企業通過給予環衛工人適當補貼或者采取允許其免費騎行等優惠措施，充分調動環衛工人的工作積極性。

4.共享兩輪車的使用成本漲幅明顯

近兩年來，共享兩輪車的使用成本漲幅明顯，引發了社會各界的廣泛關注。以上海市為例，在最近一次漲價后，費用較低的美團單車和哈啰單車騎行半小時的價格為2.5元，騎行一小時的價格為4.5元；而費用較高的青桔單車同樣時間內的收費則分別為3.5元和6.5元。除上海以外，國內許多城市漲價后共享單車的收費已經超過了同里程公交和地鐵的票價，這讓廣大用戶抱怨不已。

5.共享兩輪車的科技含量不斷提高

起初，共享兩輪車與普通的自行車別無二致，最主要的區別就是車身上張貼的二維碼和安裝的密碼鎖。后來，隨著多地出臺規范性文件要求共享兩輪車企業為新投放的車輛安裝帶有衛星導航模塊的智能鎖，智能鎖便成了共享兩輪車上為數不多的高科技元素。然而，隨著時代的發展，共享兩輪車的科技含量也有了明顯的提高。例如，徐州市有關部門要求共享兩輪車企業在新投放的車輛上安裝AI攝像頭，用戶還車時車輛上的AI攝像頭利用圖像色彩識別技術可以有效識別路邊施劃的停車區域，用戶只需要將車輛垂直對準地面上的藍白線并距其一拳左右即可完成還車，不僅節省了用戶還車的時間，而且使車輛停放更加規范有序。

（二）共享兩輪車行業的規制現狀

隨著時間的推移，各地已經探索出較為成熟的規范共享兩輪車行業發展的路徑，主要包括以下兩方面：一是通過對共享兩輪車企業投放的車輛實行總量控制、動態調整，確保已投放車輛的數量維持在合理的范圍內；二是通過強化對共享兩輪車企業的監管，提升相關企業的精細化管理水平。

就前者而言，在共享兩輪車行業發展初期，一些企業為了搶占市場，盲目投放大量車輛，導致市面上車輛的供應量遠遠大于用戶的需求量，從而引發了一系列問題。為了控制共享兩輪車的投放量，許多地方紛紛出臺了“限投令”或者“禁投令”，限制甚至禁止企業投放新的車輛。雖然“限投令”和“禁投令”對制止共享兩輪車企業無序投放車輛的行為、減輕城市管理所面臨的壓力發揮了積極的作用，但是相關措施在行業內部形成了一道壁壘，阻止了新的企業進入當地市場，使先前進入當地市場的企業事實上獲得了壟斷地位，從長遠來看不利于整個行業的發展。由于“限投令”和“禁投令”自頒布之日起就爭議不斷，許多地方開始改變策略，提升管理的科學化水平。一些城市通過前期的細致調研，先確定當地對于共享兩輪車的需求量，再通過招標的方式決定提供運營服務的相關企業。獲得投放資格的共享兩輪車企業在當地開展運營并不意味著萬事大吉，其后續還將面臨一系列的考核。對于考核成績較好的企業，各地普遍通過增加投放配額等方式對其進行獎勵；而對于考核成績較差的企業，各地則普遍通過減少投放配額甚至取消投放資格等方式對其進行懲罰。相較于早期的“限投令”和“禁投令”，先確定投放數量再進行投放的方式無疑更加科學合理，既控制了市面上共享兩輪車的數量，又為相關企業進入市場提供了平等的機會。雖然這種方式在實踐中可能面臨共享兩輪車企業需要先支付高額的“入門費”，才能在當地獲得發展機會等問題，但是此舉仍然具有較大的進步意義。

就后者而言，在共享兩輪車行業發展初期，相關企業普遍存在“重投放，輕管理”的問題，只注重車輛的投放而忽視對已投放車輛的管理，導致無序停放、調度滯后、維修保養跟不上等問題集中爆發。為了解決上述問題，各地普遍采取多項措施加以應對。例如，針對無序停放的問題，首先，各地在出臺的相關規范性文件中規定，共享兩輪車企業應當根據已投放車輛的數量，按照一定的比例配備運營管理人員，負責對市面上的車輛進行管理，確保相關車輛停放到位。其次，共享兩輪車企業紛紛采用電子圍欄、衛星定位、固定式藍牙嗅探監控、AI圖像色彩識別等高科技手段，引導用戶在使用完車輛后，將車輛停放在指定區域內。最后，一些城市如北京市在客流量較大的地鐵換乘站附近劃設共享兩輪車公共停放區，并安排社區工作人員和志愿者、環衛工人以及企業工作人員負責公共停放區內車輛的擺放，有效地解決了地鐵站周邊車輛無序停放影響交通的問題。

與此同時，共享兩輪車企業還通過對將車輛停放至指定區域外的用戶收取車輛調度費、禁止相關用戶在一定時間內使用車輛等方式，實現車輛的有序停放。針對調度滯后的問題，各地普遍要求共享兩輪車企業加強對車輛的調度工作，確保高峰區域和時段內車輛供應充足，滿足用戶的出行需求。針對維修保養跟不上的問題，共享兩輪車企業普遍通過App定位、安排專人上街巡檢等方式及時發現并維修故障車輛，確保已投放車輛狀況良好。此外，各地還紛紛引入第三方力量參與對共享兩輪車的管理。有的地方的城管執法部門與當地環衛部門開展合作，由環衛工人負責對共享兩輪車的停放進行管理。還有的地方的城管執法部門將共享兩輪車的停放管理職責授予第三方公司，由相關公司負責清運路面上違規停放的車輛。相較于前一種方式，后一種方式由于顯著增加了共享兩輪車企業的經濟負擔以及合法性存在疑問而飽受詬病。相關內容將在下文詳細闡述，故在此不做贅述。

（三）共享兩輪車法律規制存在的問題

就目前情況看，如何切實減輕共享兩輪車企業面臨的經營成本壓力成為一個亟待解決的難題。現階段，共享兩輪車企業面臨的經營成本壓力主要來自地方政府和第三方公司。此外，在違法違規行為發生后，如何確定處罰對象也值得人們深思。當前，承擔違法違規責任的主體不僅包括企業，也包括用戶。

1.來自地方政府的經營成本壓力

首先，各地借對當地一段時間內共享兩輪車的特許經營權進行招標、拍賣之機，向企業收取高額“入門費”的做法大大加重了企業的負擔。地方政府通過對當地一段時間內共享兩輪車的特許經營權進行招標、拍賣的方式設定行政許可，使一大批有意愿進入當地市場的中小企業因為經營成本上漲而無法進入，導致相關行業最終淪為大企業唱獨角戲的舞臺，此舉非但沒有促進企業之間的良性競爭，反而進一步加劇了行業內部的壟斷局面。因此，各地的做法欠缺合理性。

其次，許多地方以“管理”為名義，向共享兩輪車企業收取名目繁多的費用，其中以占道經營費最為典型。共享兩輪車企業實際上承擔了本應由政府承擔的為居民提供短距離出行服務的職能，大大減輕了政府面臨的財政壓力，二者之間形成了一種合作關系，政府應當為相關企業的發展提供良好的外部環境。因此，對于共享兩輪車在日常使用過程中存在的輕微的占道行為，政府應當持包容的態度。此外，攤販擺攤銷售或者流動銷售的行為屬于占用道路資源從事經營活動的行為，符合占道經營的特征。與此相反，用戶使用前、使用后停放在指定區域內的共享兩輪車并沒有占用道路資源，而被用戶騎行的車輛所占用的道路資源與私人自行車、電動自行車占用道路資源的行為無異，均不符合占道經營的特征。二者性質截然不同。因此，地方政府向共享兩輪車企業收取占道經營費的行為不合理。從合法性層面分析，地方政府向共享兩輪車企業收取占道經營費的行為存在無法律依據以及適用法律依據錯誤的問題。一方面，目前各地關于占道經營以及共享兩輪車的規范性文件層級較低。而如果要將共享兩輪車企業認定為占道經營，應當由法律、行政法規、地方性法規等較高層級的規范性文件作出明確具體的規定。規章和規章以下規范性文件均沒有這樣的效力。因此，各地通過制定地方政府規章甚至規章以下規范性文件的方式，將共享兩輪車企業認定為占道經營并向企業收取占道經營費的行為缺乏法律依據。另一方面，目前許多地方將《財政部 國家發展改革委關于重新發布中央管理的住房城鄉建設部門行政事業性收費項目的通知》（財稅〔2015〕68號，以下簡稱《通知》）作為向共享兩輪車企業收費的依據。然而，《通知》中規定，收取城市道路占用費是由于單位和個人占用城市規劃區內道路興建各種建筑物、構筑物、基建施工、堆物堆料、設置停車位、搭建棚亭、擺設攤點、設置廣告標志等。就共享兩輪車而言，各地普遍禁止在機動車道和非機動車道上設置停放區域，而設置在人行道上的停放區域同時也允許私人自行車和電動自行車停放。這與《通知》中的相關規定不符。因此，將共享兩輪車企業視為占道經營，并收取占道經營費的行為屬于適用法律依據錯誤。

2.來自第三方公司的經營成本壓力

就來自第三方公司的經營成本壓力來講，其隨意收車的行為每年給共享兩輪車企業帶來的支出數以億計。目前，第三方公司在全國遍地開花，相關公司的大量成立有其必然性：共享兩輪車企業在國內各大中小城市投放的車輛超過千萬輛，這使得僅僅依靠城管執法部門人員是無法實現有效管理的。出于實際需要，各地城管執法部門紛紛與第三方公司開展合作，由其負責對企業投放的車輛進行管理。實踐中，第三方公司在實施代履行后，向共享兩輪車企業收取高額費用的現象屢見不鮮。其原因在于，當前，無論是中央層面還是地方層面，尚沒有一部規范性文件對代履行費用的收取作出明確的規定。這就導致了《行政強制法》第51條第2款中規定的“合理費用”的判斷標準掌握在第三方公司手中，進而造成了第三方公司漫天要價的現象頻繁發生。此外，第三方公司為了收取高額的代履行費用，不惜違反正當程序原則的精神與《行政強制法》的規定，不經過催告環節直接清運車輛。《行政強制法》第50條規定，只有在當事人逾期不履行且經催告仍不履行的情況下，行政機關以及由行政機關委托的沒有利害關系的第三人才可以代當事人履行。然而，受利益的驅使，在實踐中，第三方公司對于違規停放的共享兩輪車，通常都是在事先未通知企業的情況下直接清運，然后再通知企業前往指定地點“贖回”車輛。這樣，高額的代履行費用便會順利地裝進自己的腰包。第三方公司的行為在無形之中提高了共享兩輪車企業的運營成本，惡化了企業的生存環境。如果該問題得不到及時有效的解決，將對共享兩輪車行業發展產生嚴重的負面影響。

3.違法違規行為發生后，如何確定處罰對象

就違法違規行為發生后的處罰對象和處罰標準來講，目前仍然存在較為突出的問題。首先，就處罰對象來看，應當根據責任主體加以確定。例如，對于不遵守當地數量管控規定超額投放車輛、怠于履行對已投放車輛的管理責任等行為，相關部門應當對共享兩輪車企業進行處罰；而對于使用完車輛違規停放等行為，執法人員則應當對共享兩輪車用戶進行處罰。然而，實踐中卻出現了下列兩種情況，承擔違法違規責任的主體有待進一步商榷。一種情況是，對于違規停放共享兩輪車等行為，不處罰用戶而處罰企業；另一種情況則是，對于使用違規投放的共享兩輪車等行為，用戶要與企業一同承擔責任。就前一種情況來講，科學合理的做法應當是，根據共享兩輪車企業的表現決定是否對其進行處罰。如果共享兩輪車企業已經盡到了對所投放車輛的監督管理責任，那么應當對相關企業免予處罰；如果共享兩輪車企業怠于履行對所投放車輛的監督管理責任，再對相關企業進行處罰也不遲。然而，就目前的情況來看，不論責任主體是誰，接受處罰的對象往往都是共享兩輪車企業。以違規停放共享兩輪車為例，雖然責任主體是用戶，但接受處罰的對象最終卻是企業。這與共享兩輪車隨用隨放的特點所造成的難以直接追究用戶責任息息相關。不僅如此，目前相關部門的追責理念也有違基本的法理要求。根據“誰違法，誰擔責”的理念，共享兩輪車企業只需要承擔因自身怠于履行對所投放車輛的監督責任所引發的處罰即可，而無須再因用戶違規停放車輛而接受處罰。就后一種情況來講，相關規范性文件不僅規范企業的投放行為，而且也約束用戶的使用行為，違規投放車輛的企業和使用違規投放車輛的用戶都應當為自己的行為承擔相應的后果。然而，從行為本身的性質和危害性上講，企業違規投放車輛的行為明顯嚴重于用戶使用違規投放車輛的行為。因此，相關部門應當對企業進行處罰，對于用戶則通過批評教育等方式，使其知曉自己的行為的后果，并做到今后不再使用即可，不必再上綱上線對其進行處罰。顯然就上述兩種情況來講，企業和用戶都不是適格的處罰對象。現階段這種不區分責任主體確定處罰對象的做法無論是對企業還是對用戶來講，都顯失公平。

其次，就處罰標準來看，目前的處罰標準存在自由裁量基準規定不清的問題。現階段，在實踐中城管執法部門對共享兩輪車企業作出處罰的依據主要為《城市道路管理條例》或者當地與市容市貌、市政設施、城市道路、城鄉環境等相關的地方性法規中關于占道的規定，衡量其違法情節輕重的標準通常是該企業違規停放的車輛所占道路的面積。然而，共享兩輪車并非通常意義上的堆放物，以其所占道路的面積作為城管執法部門自由裁量的基準有失妥當。即便是城管執法部門不考慮相關立法的適用性，依據現行的規范性文件以違規停放的共享兩輪車所占道路的面積作為自由裁量的基準，也缺少明確具體的規定。由此可見，現行規范性文件中相關的自由裁量基準尚有待進一步完善。

（四）共享兩輪車行業法律規制的完善建議

首先，應當明確共享兩輪車行業的定位。一方面，共享兩輪車是對城市公交、地鐵系統的重要補充。共享兩輪車覆蓋了城市公交、地鐵系統所無法覆蓋的區域，有效地解決了居民短距離出行難的問題；另一方面，共享兩輪車取代了原先地方政府投資的公共自行車項目，極大地節約了地方政府的財政開支。因此，作為一種準公共交通工具，共享兩輪車行業應當得到地方政府的大力支持。

其次，應當在明確共享兩輪車行業定位的基礎上，一方面優化營商環境，為共享兩輪車企業提供適宜發展的空間。中央有關部門應當采取更為有效、明確的措施嚴厲查處地方政府在共享兩輪車領域濫用行政權力排除、限制市場競爭的行為，包括違法招投標、拍賣等設置行政許可和門檻，針對非本地企業設置準入門檻以及亂收費等行為，堅持未經公平競爭不得授予經營者特許經營權，不得限定經營、購買、使用特定經營者提供的商品和服務，堅持對各類所有制企業一視同仁、平等對待。另一方面，及時修改不適當的政策措施，為共享兩輪車企業“松綁”，特別是修改完善先前不鼓勵發展共享電單車的政策。各地應當充分看到當前實際情況的變化，根據國情客觀分析居民出行的實際，公平看待私人電動自行車與共享電單車屬于同一種交通工具的客觀實際，在廣泛征求社會意見的基礎上，重新修訂相關政策，刪除關于“不鼓勵發展”的表述，鼓勵各地因地制宜、規范發展共享電單車行業。同時指導地方按照“安全第一、包容審慎、因城施策、屬地管理”的原則，在確保城市交通安全、有序的前提下，穩步探索共享電單車發展政策，切實保障社會公眾出行安全。

最后，應當明確責任的承擔主體。根據不同情形，由投放車輛的企業和使用車輛的用戶分別承擔相應的責任，做到公平合理，避免處罰主體不當挫傷企業和用戶對于發展和使用共享兩輪車的熱情，扼殺相關行業的活力。

內容來源|中國政法大學