【訪談】劉忠：破產(chǎn)程序中債權(quán)人委員會的職能現(xiàn)狀及立法建議

2023年8月18日CCTV《發(fā)現(xiàn)》欄目組采訪中美破產(chǎn)法比較研究專家斯坦福大學(xué)博士后研究員，原大成律師事務(wù)所高級合伙人劉忠律師：

Q1:債權(quán)人委員會是破產(chǎn)程序中的一項(xiàng)重要制度，特別是1999年至2004年，在廣東幾家大型企業(yè)集團(tuán)債務(wù)重組中先后引入“債權(quán)人委員會”機(jī)制，獲得了很好的效果。您能談?wù)剬Υ说目捶▎幔?/p>

劉忠：2006年我國《企業(yè)破產(chǎn)法》修訂，首次在法律層面對債權(quán)人委員會的設(shè)立和職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定。債權(quán)人委員會主要適用于企業(yè)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)而進(jìn)行的破產(chǎn)清算和破產(chǎn)重整等情形，主要規(guī)定在《企業(yè)破產(chǎn)法》第七章第二節(jié)中，就其組成方式、職權(quán)及對管理人的具體監(jiān)督事項(xiàng)等發(fā)揮作用。債權(quán)人委員會不僅可以提高債務(wù)處置效率，而且在破產(chǎn)重整程序中還有對公司治理的要求。但在法律實(shí)務(wù)中，我們發(fā)現(xiàn)很多債委會在相關(guān)程序中權(quán)利難以保障和實(shí)現(xiàn)，這也是本次破產(chǎn)法修正案中應(yīng)該調(diào)整的必要部分。

Q2:債權(quán)人委員會是如何具體發(fā)揮作用的？您認(rèn)為在我國現(xiàn)行破產(chǎn)法中，債權(quán)人委員會機(jī)制有哪些不足？

劉忠：在公司制度中，為彌補(bǔ)由全體股東參加的股東大會召開之不便，設(shè)計了董事會制度，由董事會作為公司最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對非必須股東大會決定事項(xiàng)進(jìn)行決策。與之相似，破產(chǎn)制度中，債權(quán)人較之股東更加不具有人和性，債權(quán)人會議的召開較之股東會也更為困難。而債權(quán)人會議作為一個會議體機(jī)構(gòu)行使權(quán)利和履行職責(zé)具有時間性，在其閉會的期間無法行使權(quán)利和履行職責(zé)，所以債權(quán)人會議無法對破產(chǎn)程序進(jìn)行日常監(jiān)督。故破產(chǎn)法設(shè)計了“債權(quán)人委員會”制度，作為債權(quán)人會議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管理人開展工作。

很多學(xué)者也就債委會的職能作出過相應(yīng)論述，如王欣新教授認(rèn)為：“債權(quán)人委員會是遵循債權(quán)人的共同意志，代表債權(quán)人會議在職權(quán)范圍內(nèi)對管理人的活動以及破產(chǎn)程序的合法、公正負(fù)責(zé)日常監(jiān)督，處理破產(chǎn)程序中債權(quán)人會議授權(quán)其解決的有關(guān)事項(xiàng)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。”劉偉光教授認(rèn)為：債委會“其目的是保證破產(chǎn)管理人認(rèn)真地、善意謹(jǐn)慎地完成自己的‘任務(wù)’，促使破產(chǎn)程序能夠高效、公平地得到執(zhí)行，確保各利益人應(yīng)得利益得到保證和執(zhí)行。”但在現(xiàn)行法律實(shí)務(wù)中，債權(quán)人委員會難以發(fā)揮相應(yīng)作用，主要表現(xiàn)在：

第一，債委會并非必設(shè)機(jī)構(gòu)。破產(chǎn)法第六十七條規(guī)定：“債權(quán)人會議可以決定設(shè)立債權(quán)人委員會。債權(quán)人委員會由債權(quán)人會議選任……”，債權(quán)人會議議程基本由管理人經(jīng)由受案法院進(jìn)行安排，在召開第一次債委會前，債權(quán)人互相之間并不認(rèn)識，甚至從未謀面，故希望債權(quán)人會議可以當(dāng)場自發(fā)選舉債委會十分困難。債委會的主要職責(zé)是監(jiān)督管理人工作，作為管理人是無任何動力專門安排會議選舉一個對自己進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)的。

第二，債委會的權(quán)力無強(qiáng)制性。《破產(chǎn)法》第六十九條規(guī)定，管理人實(shí)施的法定行為應(yīng)當(dāng)及時“報告”債委會。報告即是“事后通知”，而非事前“匯報”，報告延后時間長短、內(nèi)容多寡等都沒有相應(yīng)具體要求。即使債委會收到“報告”，如報告內(nèi)容過于簡略，也無法根據(jù)該“報告”作出任何實(shí)質(zhì)性的決策。況且，法律還規(guī)定“未設(shè)立債權(quán)人委員會的，管理人實(shí)施前款規(guī)定的行為應(yīng)當(dāng)及時報告人民法院”。《破產(chǎn)法解釋（三）》雖進(jìn)一步規(guī)定管理人在處分重大財產(chǎn)前，應(yīng)當(dāng)提前十日報告?zhèn)瘯惨?guī)定可報告“人民法院”，即管理人還是可以跳開債委會實(shí)施財產(chǎn)處分行為的。

第三，債委會在重整程序中無相關(guān)權(quán)力。債委會的權(quán)力主要集中于監(jiān)督管理人對破產(chǎn)財產(chǎn)的處置程序，在重整程序中法律并未規(guī)定債委會的相應(yīng)程序性權(quán)力。特別是重整程序中必然也涉及到對債務(wù)人財產(chǎn)的處分行為，此時處置人是重整執(zhí)行人——債務(wù)人，是否仍需通過監(jiān)督人——管理人向債委會報告，現(xiàn)行法律并未給出具體答案。但在美國破產(chǎn)法中，重整程序一般情況下都會設(shè)立債委會。破產(chǎn)法典規(guī)定一旦提起重整申請，美國破產(chǎn)署就應(yīng)當(dāng)及時組建無財產(chǎn)擔(dān)保債權(quán)人的債委會。其債委員通常由7名愿意承擔(dān)此項(xiàng)職責(zé)的人士組成，一般是7個債權(quán)金額最大的無財產(chǎn)擔(dān)保債權(quán)人。同時，要求債委會成員的債權(quán)性質(zhì)為無財產(chǎn)擔(dān)保債權(quán)且是“自然人”，并明確規(guī)定不得由政府部門擔(dān)任。

Q3:那您認(rèn)為在重整程序中，美國破產(chǎn)法上的債委會與我國債委會最大的區(qū)別是什么？

劉忠：概括來說，美國重整制度中債委會發(fā)揮的是直接參與職能，我國重整程序中債委會發(fā)揮的是間接監(jiān)督職能。

首先，以重整計劃制定為例，根據(jù)美國破產(chǎn)法，債務(wù)人及相關(guān)利益主體均有重整計劃的制定權(quán)，但在提出重整計劃的時間上有不同的優(yōu)先性。債委會在以下情況下才能提出重整計劃：（1）已經(jīng)依照規(guī)定任命了破產(chǎn)管理人；（2）債務(wù)人在120天內(nèi)沒有提交重整計劃；或者（3）債務(wù)人提交的重整計劃在破產(chǎn)重整救濟(jì)令頒發(fā)后的180天內(nèi)沒有被通過。而在我國破產(chǎn)法上，并未規(guī)定債委會或者債權(quán)人會議有直接制定或提出重整計劃的職權(quán)。

其次，在美國重整制度中，債委會在重整程序中享有范圍極廣的調(diào)查權(quán)。為了確保申請破產(chǎn)保護(hù)的債務(wù)人不是欺詐破產(chǎn)，債委會有權(quán)對債務(wù)人的相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營狀況以及和業(yè)務(wù)有關(guān)的商業(yè)活動進(jìn)行必要的調(diào)查，從而進(jìn)一步對債務(wù)人的有關(guān)債權(quán)人的利益進(jìn)行保護(hù)。具體職權(quán)包括可就案件的管理與債務(wù)人或托管人進(jìn)行磋商；調(diào)查債務(wù)人的營業(yè)和財務(wù)狀況；參與制訂重整方案；就任何方案建議向其選民提出意見；請求任命監(jiān)察員或托管人及其他職能。債委會還可以就任何破產(chǎn)問題申請召開并出席聽證會。法典還授權(quán)債委會可以聘請會計師、律師和其他代理人以代表該債委會并幫助其履行相應(yīng)的職責(zé)。其權(quán)利范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于我國現(xiàn)行破產(chǎn)法中管理人的職能。

Q4:針對上述問題，您有什么好的解決建議呢？

劉忠：首先，債委會的設(shè)立制度應(yīng)更為完善。鑒于債權(quán)人群體嚴(yán)重缺乏的人合性，銀行等金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人作為最具有組織性的債權(quán)人群體，應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)起更為重要的組織作用。中國銀監(jiān)會于2016年、2017年連續(xù)兩次發(fā)文通知做好銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人委員會工作，要求在破產(chǎn)案件中由銀行等金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人組成專業(yè)債權(quán)人委員會統(tǒng)一開展破產(chǎn)特別是參與重整工作，甚至規(guī)定：在重整程序中，“企業(yè)為保證正常經(jīng)營提出的新資金需求有充分理由的，債委會可以通過組建銀團(tuán)貸款、建立聯(lián)合授信機(jī)制或封閉式融資等方式予以支持。”在債務(wù)人進(jìn)入破產(chǎn)程序后，金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人委員會應(yīng)當(dāng)積極組織建設(shè)個案債委會，組織個案債權(quán)人充分行使債委會監(jiān)督職責(zé)。

其次，應(yīng)當(dāng)賦予債委會更完善的監(jiān)督權(quán)。在當(dāng)前制度體系下，債委會只能對管理人的資產(chǎn)處置行為進(jìn)行事前監(jiān)督，而不能對其他程序進(jìn)行監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)賦予債委會對資產(chǎn)調(diào)查、評估、審計、追索債務(wù)人對案外人債權(quán)、債務(wù)人股東責(zé)任追究、重整計劃草案擬定、重整計劃執(zhí)行等各種程序中的監(jiān)督權(quán)。必要時應(yīng)當(dāng)允許債委會參與管理人推進(jìn)的重大程序事項(xiàng)，以保證管理人勤勉盡職。

再次，應(yīng)當(dāng)賦予債委會在重整程序中更多的話語權(quán)。因我國破產(chǎn)法在重整程序中未規(guī)定債委會相關(guān)權(quán)力，在實(shí)踐中極容易進(jìn)入一個誤區(qū)，即債權(quán)人委員會是破產(chǎn)清算程序中的制度，在和解程序與重整程序中并不需要設(shè)置債權(quán)人委員會。事實(shí)上，重整程序中由于涉及多方主體參與，各主體間利益平衡問題更加復(fù)雜，對于債權(quán)人意思自治要求更高，債權(quán)人委員會應(yīng)當(dāng)更加具有用武之地。管理人作為“代理債權(quán)人管理債務(wù)人企業(yè)”的“職業(yè)經(jīng)理人”，一旦進(jìn)入重整程序，其并無動力盡職履行對債務(wù)人自行實(shí)施經(jīng)營行為的監(jiān)督職責(zé)。而債委會則不同，破產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入重整程序的目的是繼續(xù)經(jīng)營以扭虧為盈，其重整執(zhí)行狀況之好壞直接決定了債權(quán)人的利益，故由債委會代表全體債務(wù)人積極履行對重整計劃實(shí)施的監(jiān)督職責(zé)明顯優(yōu)于管理人。

最后，建立完善的配套制度，保障債委會作用的有效實(shí)現(xiàn)。我國重整程序中的債委會，屬于債權(quán)人會議選舉的臨時性機(jī)構(gòu)，缺乏獨(dú)立性，更不是真正意義上的法律責(zé)任主體，這與具有獨(dú)立法律地位的管理人明顯不同。基于這一點(diǎn)，債委會在履行職權(quán)、有效維護(hù)債權(quán)人利益和監(jiān)督管理人工作等方面能夠發(fā)揮的作用就被大大限制了。實(shí)踐中也多是如此，債委會經(jīng)常處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，債委會的決議也缺乏相應(yīng)的法律效力。在應(yīng)對重整計劃制定、后續(xù)經(jīng)營方案制作、債務(wù)的調(diào)整與重組等具有高度專業(yè)性的談判方面，也難以參與，更談不到有效博弈。如果賦予債委會更為獨(dú)立的法律地位，并在配套的機(jī)制方面進(jìn)行有效設(shè)及，在相關(guān)費(fèi)用上予以明確，將大大提高債權(quán)人在重整程序中的談判能力，對維護(hù)債權(quán)人利益是有很大好處的。