【訪談】劉忠：破產程序中債權人委員會的職能現狀及立法建議

2023年8月18日CCTV《發現》欄目組采訪中美破產法比較研究專家斯坦福大學博士后研究員，原大成律師事務所高級合伙人劉忠律師：

Q1:債權人委員會是破產程序中的一項重要制度，特別是1999年至2004年，在廣東幾家大型企業集團債務重組中先后引入“債權人委員會”機制，獲得了很好的效果。您能談談對此的看法嗎？

劉忠：2006年我國《企業破產法》修訂，首次在法律層面對債權人委員會的設立和職責進行了明確規定。債權人委員會主要適用于企業不能清償到期債務而進行的破產清算和破產重整等情形，主要規定在《企業破產法》第七章第二節中，就其組成方式、職權及對管理人的具體監督事項等發揮作用。債權人委員會不僅可以提高債務處置效率，而且在破產重整程序中還有對公司治理的要求。但在法律實務中，我們發現很多債委會在相關程序中權利難以保障和實現，這也是本次破產法修正案中應該調整的必要部分。

Q2:債權人委員會是如何具體發揮作用的？您認為在我國現行破產法中，債權人委員會機制有哪些不足？

劉忠：在公司制度中，為彌補由全體股東參加的股東大會召開之不便，設計了董事會制度，由董事會作為公司最高權力機構的執行機構，對非必須股東大會決定事項進行決策。與之相似，破產制度中，債權人較之股東更加不具有人和性，債權人會議的召開較之股東會也更為困難。而債權人會議作為一個會議體機構行使權利和履行職責具有時間性，在其閉會的期間無法行使權利和履行職責，所以債權人會議無法對破產程序進行日常監督。故破產法設計了“債權人委員會”制度，作為債權人會議的常設機構，監督管理人開展工作。

很多學者也就債委會的職能作出過相應論述，如王欣新教授認為：“債權人委員會是遵循債權人的共同意志，代表債權人會議在職權范圍內對管理人的活動以及破產程序的合法、公正負責日常監督，處理破產程序中債權人會議授權其解決的有關事項的常設機構。”劉偉光教授認為：債委會“其目的是保證破產管理人認真地、善意謹慎地完成自己的‘任務’，促使破產程序能夠高效、公平地得到執行，確保各利益人應得利益得到保證和執行。”但在現行法律實務中，債權人委員會難以發揮相應作用，主要表現在：

第一，債委會并非必設機構。破產法第六十七條規定：“債權人會議可以決定設立債權人委員會。債權人委員會由債權人會議選任……”，債權人會議議程基本由管理人經由受案法院進行安排，在召開第一次債委會前，債權人互相之間并不認識，甚至從未謀面，故希望債權人會議可以當場自發選舉債委會十分困難。債委會的主要職責是監督管理人工作，作為管理人是無任何動力專門安排會議選舉一個對自己進行監督的機構的。

第二，債委會的權力無強制性。《破產法》第六十九條規定，管理人實施的法定行為應當及時“報告”債委會。報告即是“事后通知”，而非事前“匯報”，報告延后時間長短、內容多寡等都沒有相應具體要求。即使債委會收到“報告”，如報告內容過于簡略，也無法根據該“報告”作出任何實質性的決策。況且，法律還規定“未設立債權人委員會的，管理人實施前款規定的行為應當及時報告人民法院”。《破產法解釋（三）》雖進一步規定管理人在處分重大財產前，應當提前十日報告債委會，但也規定可報告“人民法院”，即管理人還是可以跳開債委會實施財產處分行為的。

第三，債委會在重整程序中無相關權力。債委會的權力主要集中于監督管理人對破產財產的處置程序，在重整程序中法律并未規定債委會的相應程序性權力。特別是重整程序中必然也涉及到對債務人財產的處分行為，此時處置人是重整執行人——債務人，是否仍需通過監督人——管理人向債委會報告，現行法律并未給出具體答案。但在美國破產法中，重整程序一般情況下都會設立債委會。破產法典規定一旦提起重整申請，美國破產署就應當及時組建無財產擔保債權人的債委會。其債委員通常由7名愿意承擔此項職責的人士組成，一般是7個債權金額最大的無財產擔保債權人。同時，要求債委會成員的債權性質為無財產擔保債權且是“自然人”，并明確規定不得由政府部門擔任。

Q3:那您認為在重整程序中，美國破產法上的債委會與我國債委會最大的區別是什么？

劉忠：概括來說，美國重整制度中債委會發揮的是直接參與職能，我國重整程序中債委會發揮的是間接監督職能。

首先，以重整計劃制定為例，根據美國破產法，債務人及相關利益主體均有重整計劃的制定權，但在提出重整計劃的時間上有不同的優先性。債委會在以下情況下才能提出重整計劃：（1）已經依照規定任命了破產管理人；（2）債務人在120天內沒有提交重整計劃；或者（3）債務人提交的重整計劃在破產重整救濟令頒發后的180天內沒有被通過。而在我國破產法上，并未規定債委會或者債權人會議有直接制定或提出重整計劃的職權。

其次，在美國重整制度中，債委會在重整程序中享有范圍極廣的調查權。為了確保申請破產保護的債務人不是欺詐破產，債委會有權對債務人的相關業務經營狀況以及和業務有關的商業活動進行必要的調查，從而進一步對債務人的有關債權人的利益進行保護。具體職權包括可就案件的管理與債務人或托管人進行磋商；調查債務人的營業和財務狀況；參與制訂重整方案；就任何方案建議向其選民提出意見；請求任命監察員或托管人及其他職能。債委會還可以就任何破產問題申請召開并出席聽證會。法典還授權債委會可以聘請會計師、律師和其他代理人以代表該債委會并幫助其履行相應的職責。其權利范圍遠遠大于我國現行破產法中管理人的職能。

Q4:針對上述問題，您有什么好的解決建議呢？

劉忠：首先，債委會的設立制度應更為完善。鑒于債權人群體嚴重缺乏的人合性，銀行等金融機構債權人作為最具有組織性的債權人群體，應當負擔起更為重要的組織作用。中國銀監會于2016年、2017年連續兩次發文通知做好銀行業金融機構債權人委員會工作，要求在破產案件中由銀行等金融機構債權人組成專業債權人委員會統一開展破產特別是參與重整工作，甚至規定：在重整程序中，“企業為保證正常經營提出的新資金需求有充分理由的，債委會可以通過組建銀團貸款、建立聯合授信機制或封閉式融資等方式予以支持。”在債務人進入破產程序后，金融機構債權人委員會應當積極組織建設個案債委會，組織個案債權人充分行使債委會監督職責。

其次，應當賦予債委會更完善的監督權。在當前制度體系下，債委會只能對管理人的資產處置行為進行事前監督，而不能對其他程序進行監督。應當賦予債委會對資產調查、評估、審計、追索債務人對案外人債權、債務人股東責任追究、重整計劃草案擬定、重整計劃執行等各種程序中的監督權。必要時應當允許債委會參與管理人推進的重大程序事項，以保證管理人勤勉盡職。

再次，應當賦予債委會在重整程序中更多的話語權。因我國破產法在重整程序中未規定債委會相關權力，在實踐中極容易進入一個誤區，即債權人委員會是破產清算程序中的制度，在和解程序與重整程序中并不需要設置債權人委員會。事實上，重整程序中由于涉及多方主體參與，各主體間利益平衡問題更加復雜，對于債權人意思自治要求更高，債權人委員會應當更加具有用武之地。管理人作為“代理債權人管理債務人企業”的“職業經理人”，一旦進入重整程序，其并無動力盡職履行對債務人自行實施經營行為的監督職責。而債委會則不同，破產企業進入重整程序的目的是繼續經營以扭虧為盈，其重整執行狀況之好壞直接決定了債權人的利益，故由債委會代表全體債務人積極履行對重整計劃實施的監督職責明顯優于管理人。

最后，建立完善的配套制度，保障債委會作用的有效實現。我國重整程序中的債委會，屬于債權人會議選舉的臨時性機構，缺乏獨立性，更不是真正意義上的法律責任主體，這與具有獨立法律地位的管理人明顯不同。基于這一點，債委會在履行職權、有效維護債權人利益和監督管理人工作等方面能夠發揮的作用就被大大限制了。實踐中也多是如此，債委會經常處于各自為戰的狀態，債委會的決議也缺乏相應的法律效力。在應對重整計劃制定、后續經營方案制作、債務的調整與重組等具有高度專業性的談判方面，也難以參與，更談不到有效博弈。如果賦予債委會更為獨立的法律地位，并在配套的機制方面進行有效設及，在相關費用上予以明確，將大大提高債權人在重整程序中的談判能力，對維護債權人利益是有很大好處的。