我想分幾個層次談談關于防范和化解地方債風險的基本認識。

第一個層次，中國現在主要是由于地方隱性債的風險問題，才使所謂地方債問題的熱度有如此之高。如果不講隱性債務，我不覺得有多么突出的風險問題。但是在具體管理上要討論的就太多了。順便說一下，比如現在大家都關注的地方專項債，這是陽光化的部分，它的比重迅速上升，我覺得是合乎邏輯的。因為地方專項債期限可以是3-30年，其實是與中央特別國債對應的地方層次的特別債。我國30年期公債第一次發行是在1998年，朱镕基同志當時下決心，除了長期建設國債，還發行專項債，不計入赤字，30年還本，到現在還不用還。那個時候的2700億元是天文數字，現在的2700億元則已是小菜一碟。在地方層面，如果能夠以30年覆蓋的時間段，可對應一些現金流很弱的項目，對于以后整個通盤統籌貫徹發展戰略所提供的功能作用空間是多么可觀！具體的項目選擇，我完全不同意“找不到合適項目”的說法，好的有效投資項目俯拾皆是。有效投資，在30年的眼界里面來考慮，要做的事情是做不完的，現在應該是盡量凝聚共識落到在本轄區要做什么的具體方案上。至于項目的效益，除了財務上的成本效益分析方法之外，其實還有一個很難、但又必須關注的視角，就是項目的所謂“正的外部性”，即綜合績效考量。最典型的案例就是青藏鐵路，上一輪的擴張期間終于下決心把它建成了，然而到現在為止，收回投資遙遙無期，可能運營成本的全覆蓋都是問題，但是它對于整個國家長治久安的意義，才是現在以及未來績效必須考慮的第一位的問題。再比如川藏鐵路什么時候可以考慮啟動建設？是同樣的道理。各地方層面，都有一些類似這樣的事情，主要是瞻前顧后、協同權衡、循序漸進掌握的舉債用債問題。

第二個層次，要化解地方隱性債務風險，先要做一下直觀分析：它的形成路徑，至少是四個方面。

一是之前承認發揮了重要作用，但后來隱性債務風險越積累越多而成為威脅的數量眾多的地方融資平臺。中央早已經明確，《預算法》修訂后地方債“開明渠堵暗溝”，堵的主要就是這邊的暗溝。這些融資平臺城投公司要做市場化轉制，但現在仍然可能存在著一些暗度陳倉而形成新的地方隱性債務的情況。在不同的地方轄區，到底有多大規模的風險積累，現在確實沒有權威數據，但這至少是來源之一。

二是前些年作為創新重點，現在落入低潮、但是對其創新大方向不能否定的PPP（政府和社會資本合作）。PPP相關問題一個最典型的說法是“明股實債”，那就變成地方隱性債了。

三是前面三年大疫的種種壓力之下，地方饑不擇路、在很短的時間內要設檢測亭、建方艙，投入規模巨大，于是地方政府到處跟企業說，你先替我墊著錢，以后一定得還你。然而等到防控政策突然急轉，很多方艙建了不用或者建了一半就爛尾了，那么多檢測亭也沒什么用途了，據說2000塊錢一個拍賣也沒人要，形成一大堆爛賬，到現在不少就以隱性債狀態存在著。

四是說了多年的違規擔保。各個地方情況也不一樣。有比較正規的政府擔保函，有的是人大出具的，有的不一定有非常嚴格的文字依據，但是真正出了事以后，政府難逃干系。過去審計做這方面調查的時候，專門描述過。

第三個層次，認清上述這些地方隱性債務形成的原因，這是應當看重的“ 對病下藥”的前提性認識。總體來說，過去融資平臺隱性債務“潛規則強行替代明規則”，還是制度方面的原因為主。1994年分稅制以后，中央和省代表的地方之間的分稅制基本框架維系下來了，但省以下，從來就沒真正進入分稅制，是我們知道一定弊病叢生的分成制，在一些困難的地方和基層，干脆就是包干制，說是一定三年不變，總是不可能不變，來來回回討價還價，復雜易變。地方層次的高端，有更多的彈性空間去要求低端服從財力重心上移而事權職責重心下移的安排，必然帶來的就是基層財政困難，以及省以下要做的事情靠隱性負債得到財力支持，還有不得已越來越多形成類似政企合謀的抬高地價的土地批租環節的短期行為。

坦率地說，現在對制度方面的認識很不清晰。一些有影響的人士甚至直接就抨擊分稅制，我覺得這完全是把板子打錯了地方。如果否定分稅制，那么出路何在？我們過去把所有可能的出路都探討過，只有分稅制才能適應鄧小平同志南巡后確立的社會主義市場經濟目標模式。現在有人簡單生硬地說分稅制造成中央的集權過度，但按照比例來說，看美國和日本，中央層級財力比我們集中程度還高，為什么沒有人抨擊他們集權過度？到底怎么認識分稅制的制度結構方面的問題，這其實是個大是大非的問題。制度因素造成的隱性負債，我愿意把它表述為：省以下沒有真正進入分稅制，是最主要的地方非規范形成隱性負債的相關原因。當然也有管理上的原因，而有些事情看起來是管理，后面跟制度又有不解之緣。省以下具體的財政分配管理方面，如果沒有一個很清晰的事權劃分和可以預期的未來財力分配陽光化運行的前景，各種各樣的積極性和注意力不會落在真正的系統性提高管理水平上面。當然還有人員素質的問題，要做現代治理，很多相關的干部和技術人員的培育我們也不到位。

第四個層次，說說基本對策思路。我的看法，在大思路上可表述為16個字：“標本兼治、治本為上，疏堵結合、堵不如疏”。

標本兼治、治本為上比較容易理解。我前面強調的“治本”，是要先解決跟市場經濟匹配的分稅制到底怎么橫向到邊、縱向到底把它落實下來的問題，這樣才能去對接我們希望的可持續高質量發展和長治久安。要在省以下進一步解決問題，必須堅持把扁平化道路走通，有鋪墊的是已經把鄉鎮一級不看作是實體層級而搞“鄉財縣管”；另外，浙江經驗的“省直管縣”，文件明確要求全國推開，現在還只是各地試點（大都沒再推開）。目標應是省、市、縣三級中，靠下面的市和縣，如果行政不同級首先變成財政同級，變成省直管縣的財政機制后，有了扁平化的中央、省、市縣三級框架，省以下深化分稅制改革可以馬上柳暗花明。基本原則上講，法律形式上應該是各級人大（最高權力機構）通過白紙黑字的文本確立各級政府事權（職責）——近年財政已經陸續有了這方面的多份文件，所謂財政事權實際上就是政府事權，其劃分起始時可以文件作為基本依據。如果規范化地把事權一覽表確定下來，三個層級就有實行分稅制很好的基礎了：每一級政權對應一級事權，共同承擔的事權在支出責任方面又有操作清單，一級政權、一級事權、一級財權，接下來的關鍵就是一級稅基，這就要對應于地方稅體系建設（這是一個慢變量，現在我國地方稅體系基本看不出形態來，離任務目標還有相當大的距離）。一級稅基之后，各有一級產權、一級舉債權，再落到財政運行載體的一級預算形式上。這樣是三級預算。（債權現在實際是分中央和地方兩級，地方一級由省帶著把市縣和下面的基層拉上，但以后也不排除更規范的時候，市縣層級為什么不能自己仿照省級來進入陽光化舉債過程？）

這樣說全了是：“三級框架中，每一級政權，有一級事權、一級財權、一級稅基、一級產權、一級舉債權、一級預算，后面配上中央、省兩級自上而下的轉移支付，再配上輔助性的橫向轉移支付”。“治本”的遠景達到的境界，是“事權和財權相順應，事權和財力相匹配”，包括最欠發達的地方，也可以是政府有財力來履行職能。

另外，治本方面，還應該有地方融資平臺怎么完成轉型整改？以及中國以后一定要探討的是怎樣把PPP機制更好地規范——從明股實債來看，其實我們過去已經有制度框架來配套解決，就是建立類固定資產收益交易平臺。PPP熱潮的時候，天津、上海各自成立了金融資產交易平臺，時間只相隔一天。當時我參加了上海的現場會，明確地知道這就是與PPP機制匹配的，以后股權進入和退出有規范的通道，就不用再考慮明股實債了。這些事情都是治本方面的制度建設。

疏堵結合、堵不如疏，當然是跟上述治標治本結合呼應著來的。該堵的要堵，而長遠來看更好的“堵”是“疏”，運用大禹治水的古老智慧。我前面說到的PPP怎樣防范明股實債就是例子，“堵”當然是相關制度文本上要明確具有法規效力的禁止條款；“疏”的方面，如果開了那個規范化通道，很多矛盾自然而然就化解了。我國已有經驗表明，《預算法》修訂經過艱難的四輪，最后大家達到的是很好的制度規則進步，開明渠、堵暗溝，就是疏堵結合，明渠開了以后，路可能越走越寬，規范的形式才能對接到長治久安。

治本的同時治標，從當下的方法來看，是在發展中“用時間換空間”。有些地方出現違約了，市場上有緊張情緒的時候其實也相對容易化解。前不久據說遵義城投要違約，幾天之后傳來消息，經過協調，本金展期，利息照付，馬上就風平浪靜。前些年，云南路橋公司也有過這么一回，也曾讓大家有點人心惶惶，但是經過協調之后，也是用這個辦法平息事態。我們還有這類措施的使用空間，在類似其他的不少場合可以用。在來不及讓慢變量更多起作用、治本還有很長等待期的情況下，我們也可以變現一些資產。像在貴州，前些年的舉債不能全否定，貴州的超常規發展與舉債是有內在邏輯對接的，而化解它現在的債務壓力，除了遵義城投的辦法之外，如果情勢危急，還可以賣一部分茅臺股份。按他們現在的空間，再賣多少輪都是可以設計的。這只是舉一個例子，各個地方怎么變現，還得具體設計。

另外，可適當寬松地用專項債來過渡。其實現在專項債已經在過渡了，以專項債名義現在可以名正言順地把錢發到地方政府手上，往往實際上先解決維持它運轉的火燒眉毛的問題，因為不補窟窿就沒辦法運轉。但是隨著我們經濟回暖，以后騰挪空間展開，過渡的作用不會像現在這么大，但得承認這種過渡的意義。

加強監管方面也得起點震懾作用，每一輪在加強監管的時候，都得有點問責制的案例，看看有關部門怎么管。當年溫總理有總體溫和的行事作風，還拉出鐵本來殺一儆百。當然一刀切下去，有的地方切的是尾巴，有的地方切的是腦袋，但往往這一刀當時總得切。對于如何配合著適當約束，在過渡過程中怎么掌握加強監管的火候，其實我們也有可總結的經驗。已經展開的只做不說的以債化債，名稱叫做特殊再融資債券，其具體的設計也要講科學，要精細化。

對于發展中化解風險的過程，我們要有點期待。畢竟現在的總體趨勢是或快或慢地復蘇。越復蘇，地方財力緊張的緩解越有可能性，只要速度往上走，在中國流轉稅是主要收入來源的情況下，地方政府，無論轄區內企業賺錢不賺錢、虧損還是盈利，稅收方面就有可用的資金收入。這個過程類似于前面說到的發展中以時間換空間，都可以結合在標本兼治的相關要素和操作方案里面考慮。

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協委員、第十三屆全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高品質層次學術交流帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環新發展格局》一書又獲評“2021年度中國好書”。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關于做學問的“指導思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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