本文系賈康先生在2023雄安投融資發展論壇上的發言（2023.10.21）。

謝謝主持人！尊敬的到會各位領導，各位專家，各位嘉賓，大家好！我很榮幸有這個交流機會，愿意以雄安新區發展中的投融資機制創新探討為題，來匯報自己作為研究者的一些看法。

雄安新區作為千年大計展開了迄今六年多的建設，已經初具規模，正在從所謂大寫意推進為工筆畫，以建設成為新時代高質量發展標桿為愿景。當然，這也就面臨著繁重的繼續建設的任務，和發展事項的挑戰與考驗。我們應當適應經濟社會發展和中國“新的兩步走”現代化戰略全局、長遠的需要，不失時機地進一步優化雄安的國土開發方案和全部配套建設事項的頂層設計，并基于此，積極以投融資機制的創新，對雄安新區發展給予不可缺少的有力支持。我自己調研不夠，接觸的信息有限，但愿意匯報如下幾點探討性的看法。

第一點，我認為雄安的發展，社會上方方面面還在進一步觀察，但是“開弓沒有回頭箭”，按照雄安發揮總體功能的開發建設戰略意圖，必要的財政專項支持，仍然是有選項意義的。 但在已經形成 了 基本的不動產布局，基礎設施建設初步到位之后，這個渠道的資金來源趨勢上必然是減少的。 這是一個我們認識投融資創新 時 ，居于 其 前面的我覺得需要提到的鋪墊性認識。

第二點，原則上講，政府機構辦公條件建設之外的其他一系列建設事項，與投融資創新密切相關。比如高科技開發園區我們一般稱為“孵化器”——我理解這個背景其實就是歐洲也好，中國也好，都愿意用這個概念是在看到美國硅谷引領新經濟發展創新大潮之后，我們在追趕中應不滿足于簡單學它以風投、創投、天使投支持互聯網+創新，應注意到政府要加入進來，而政府又不能直接上陣做項目，所以對這個孵化器創新園區的探索，在歐洲和中國都給予高度重視。我們雄安在這個方面已經有清晰的意識，很多在雄安要形成的科研基地，都是必須在開發新區概念之下和“孵化器”對接的建設事項。還有就是一些總部機構，在這邊要設置它自己的辦公中心或者分中心，類似于過去所說的“總部基地”的形成；不少的院校、研究機構，它們的分校、分部至少要往這邊考慮選擇新的地址來建設；還有實際上整個居住人口規模上升之后其他的一些中學、小學、醫院、商業區、住宅區，以及我們也必然要發展的文旅產業重點設施建設等等，這些都需要積極考慮運用和吸收非政府、非財政的資金加入而形成合力這種方式。這是我前面有一個鋪墊后覺得需要跟著加以強調的。

對政府財力的有限性，這些年我們越來越多地感受到了。中國的綜合國力在不斷提升，總體來說，大家都說政府的作用在中國表現為強勢，但是三年大疫的實際考驗，使我們現在看到地方政府普遍財力困難，中央財政也不得不提高赤字率（當然我們還是有把握把它控制在安全區之內），還要更積極考慮運用國債、地方債等創新機制來籌資以推進建設和改進民生。但是，在我前面提到的這些類型的建設方面，我認為投融資機制創新概念之下，要特別推崇的是“守正出奇”。我們守市場資源配置決定性作用這個“市場決定論”之正，而要出“政府作用論”之奇，我所在的新供給經濟學研究群體在這方面，想簡化地把這個功能在資源配置層面的公式，表述為“有效市場加有為、有限政府”。這說起來是個原則表述，實際上落在建設事項上的投融資機制創新方面，是有復雜的、需要討論的大量問題的。守正出奇，就是中央文件里已經明確表述、再三強調的“守正創新”這個含義，我們在現實生活中其實就是需要把它具體化。

第三點更展開而具體化的認識，可以結合場景考慮一下：在雄安新區還會有一系列純使用者付費的項目，比如停車場、停車位，出租車運行系統，公交線路進一步的發展，還有娛樂設施、影城、歌廳等等，都包括在內。當然，這里面所說的純使用者付費，形式上如此，它能不能夠覆蓋長期運營的成本，在某些具體事項上也可能要打問號。比如我們的公交線路，在一些相對偏遠的地方也不得不設，那就不能簡單以收回它的運營成本為目的（可以由肥瘦線路的搭配來緩和矛盾）。但一般而言，我們把這一類算作使用者付費基本可以覆蓋的建設運營項目。那么，在投融資機制方面，應該基本依靠非政府主體的投資，當然也要配之以必要的資質審定，類似于我們過去所說的 “ 準入 ” 規則，還有特許權經營的形式。

我舉一個例子，幾年前就聽說，有關部門明確地講，全中國缺少五千萬個停車位，最近幾年又說不止五千萬個了。我們在雄安發展初期，可能這個停車場、停車位的矛盾還不突出，但是要想到發展過程中這個矛盾會跟其他地方相類似地表現出來，可能出現其他不少地方人氣上來以后，停車場、停車位供不應求的矛盾，而這對于社會生活和經濟發展的影響，應當說頗具瓶頸制約的特點，首都北京的大量具體場景中，就普遍存在著停車場、停車位的瓶頸制約，老百姓在某些情況之下應該講相關的“獲得感”，確實是談不上的——為一次停車，往往費非常多的精力，而且動不動就遭到罰款（在政府的管理方面我認為也不到位，比如在北京，包括我相對熟悉的所謂三山五園那邊的郊野公園區域，現在建設得相當漂亮，令人不能理解的就是基本都是禁停狀態，原來可以停車的地方現在也裝上石墩子，也畫上橙色油漆的標志，禁止老百姓停車，這是何苦來？）——但是雄安新區要立高標桿的話，必須未雨綢繆，以后人氣上來以后，停車場、停車位的解決是一定要伴隨著發展而打一定提前量的，而且得考慮配之以高水平的充電樁系統。以后應該是每個車位都有充電樁，不再區分可充電和不可充電，這才是高標準高標桿——我也聽到業界早有這種討論。

在這個方面，我們如果看到更極致的一些有教訓意義的案例，還可以舉出北京的平安大街。多年前平安大街打通運行，市領導曾經非常高興地說我們終于又完成了一項惠民工程，北京有了和長安街并行的東西走向的另外一條干道。平安大街的初始設計都是按最高標桿的，我記得很清楚，兩側的店鋪是頤和園式宮廷畫風格的雕梁畫棟，配的路燈是宮燈式的（當然沒幾年間，宮燈式的路燈就不得不替換掉，它設計上還是有明顯缺憾的），所有的標準都按照當時想到的最高標準，就是沒有考慮停車位的問題，結果這么多年了，平安大街兩邊店鋪人氣就是上不來，應該產生的一些正面效應沒有基礎設施這方面支撐的話，瓶頸的制約非常明顯，兩邊的店鋪嗷嗷叫也沒有用。那么它怎么樣解決這個問題呢？現在看來如果下決心的話，只有在兩邊由政府做一套頂層規劃之后，建設立體化的停車位。在北京我已經注意到，潘家園那個很熱鬧的古玩市場，是有立體化的停車場了，可以三層停車，北京市公安局為了干警工作的需要，在它大樓前面也有立體化的停車位（當然是為它自己部門的功能特定設計的）。我早已經聽到企業界的朋友在說，他們開發的方案是一個位子往下、往上總共可以停十輛車，最高點、最低點調到地面上開出去，50秒之內。這樣的方案如果一旦投入建設而實施，完全可以用非政府的資金作為投融資方面的基本支持力量，因為一旦運行，現金流源源不斷，可以測算好大概是多少年可以形成投資成本的回收與運營費用的全覆蓋。這些事情還需要進一步總結國際國內的經驗，在我們雄安要早早看到創新的必要和做好實際實施中間可行方案盡可能精準的設計。使用者付費的機制就有可能對接到所謂特許權經營，像一些道路收費，停車場建成以后的收費，不可能有各種主體競爭中自由出入的這種局面，是需要在一個政府規范的、盡可能陽光化的遴選過程以后，把特許經營權最后落到認定的那個非政府主體上。當然，必須做績效考評，必須有這方面的約束，而且它的運營期不應是無限期的。這些都是我們可知的伴隨要領。

再往下第四點，有些項目一旦運營會有一定的現金流，但還不足以用商業化的模式實現全部的建設和可持續運營，需專門討論。比如說很多的水域治理項目，里面可以伴隨一些景觀公園、文旅休閑項目等的建設，會產生一定的現金流，但是總體上不能是以盈利為目的，治水不能按照我前面說的那類幾乎純使用者付費機制就解決問題。還有垃圾無害化處理，越來越多的新要求是垃圾不僅要處理，而且要無害化處理，要運用很多前沿技術手段，哪怕整個運營系統從商業化運營來說并不能夠完全覆蓋這種處理成本，也必須做。這都是屬于有現金流、但不足以對接充分商業化模式、或者在準商業化模式這方面也有明顯制約的。對這些項目如果再列舉一些，我覺得保障房建設和使用也屬于此列。必須給社會低收入階層住有所居的條件，那么最低收入階層是對應所謂公租房（原來說的廉租房、公租房現在分不清界限，已用一個概念來代表），再往上一些，可能有長租房，是講的保障軌上適合年輕白領的長租房，還有適合“夾心層”的共有產權房——他們的差異性旁邊有個共性，就是并不能夠完全按照商品房對待來提供有效供給，那么內含的就是有一定現金流，但是現金流不能對接純商業性定位。我們一些公立醫院學校的升級改造，也可能產生一定的現金流、因為提供某些服務是可以收費的，但也可能大體屬于這種類型。要考慮到哪怕有收費，有一定現金流，但是種種制約條件之下可能不足以完全覆蓋建設和運營中的所有投入，所以，我們就要更多考慮怎么樣因項目制宜，做“政府和社會資本合作”。這種方式我們過去已經有積極的推進，2014年以后在改革開放前面幾十年的經驗基礎之上，決策層、領導機關曾經把PPP（政府和社會資本合作，即原來直譯的國際上 “ 公私合作伙伴關系 ” 機制），在中國化情況之下，作為創新重點大力推行。我國政府和社會資本合作中，社會資本方在中國特色之下，不僅有民營企業，也包括合乎條件的國有企業。可能大家都有概念，合乎條件，最基本的是和地方政府合作的這個國營有企業，第一和這家政府不能有行政隸屬關系，第二是不能有產權紐帶關系（由此地方融資平臺在需要做市場化轉制過程中，往往在和自己本地原來作為行政主管婆婆的地方政府沒有解開這兩層關系的時候，卻可以獲得一個符合條件的身份，到另外一個地方政府轄區之內去和那邊的地方政府合作做PPP項目。這也是中國特色之下，融資平臺按照中央要求市場化轉制和推進創業創新這方面，投融資創新機制的一個現實空間）。這樣的PPP具體方式，有大家熟知的BOT——這是最容易理解的，還有TOT。BOT和TOT的區別，就是TOT一開始是由政府先做起來的。多少年前我就注意到，煙臺到青島的高速路政府先建成，運行中形成穩定的現金流后，政府把這條路的收費權賣出去，籌得資金滾動開發其他的高速路，當年是外商接手，那就是TOT的項目:建設是政府做，轉移以后運營到約定的時點上，又完整、無償地回到政府手上，社會資本也有非常清晰的盈利模式框架。其實還有ROT，即公立的醫院，公立的學校，由非政府的主體進來以后，利用他們的相對優勢做重整，帶上一個管理運營期，20年也好，30年也好，到了期限規定的時點上，這個公立醫院和學校所有的不動產和營運管理權回到政府手上（政府是不是再做下一期的特許經營，那另當別論）。諸如此類的機制，我覺得都是相當清晰的。

但是我們也得承認，PPP在當下的中國是處于整頓期。本來有明確作為創新重中之重由發改委、財政兩大部門出的一系列文件，有指南，有培訓，有具體的規則，而且開始講要盡快推出PPP法（因為PPP特別需要法治化的保障和契約精神在法治化之下于在中國的培養和實現），但很遺憾，兩個部門在一些基本觀點上始終沒有說到一起去，后來放棄立法，退而求其次推《PPP條例》，曾經有幾年，每年都說年底之前一定推出條例，后來也沒有兌現。實際生活中有了一個發展高潮之后有回調，符合波浪式發展的規律，起伏之際，在中央明確給出有三重壓力的情況下，政治局會議曾經明確地重新強調要充分運用政府和社會資本合作這個投融資創新機制，發揮它的潛力。但是跟著傳來消息，財政部PPP中心原來的一把手領導人調離以后幾個月翻身落馬，經濟問題就出在他的任職上，后來又傳出消息，財政部國家級的PPP產業基金的董事長同樣出了問題，帶出來的就是必須對這個機制的運營做倒查、做整頓。現在各地還在等待領導層、管理部門對于怎么樣掌握創新PPP機制這方面給予進一步的指導，估計有關部門已在積極醞釀相關的指導文件。

無論具體怎樣規定PPP新的一輪要領掌握，我自己作為研究者，是深信中國整個現代化推進——現在中央非常明確說于二十大所講的中心任務是實現新的兩步走，那么就必須把經濟學所說的比較優勢戰略，納入更有全局概括性的追趕-趕超戰略框架之內。凡是可以在世界范圍內能夠按照商業化規則運營的，大體適應于比較優勢戰略，但是這個戰略一定會碰到天花板：最典型的比如高端芯片、航空發動機，那么只能是以追趕-趕超戰略做新型舉國體制的突破和攻關。除此之外，還應該有一層意思：中國的發展，中央層面看也好，地方層面看也好，決不能滿足于一般的常規發展，那么一定要有超常規發展的戰略意識，這個超常規發展的戰略意識也要納入哲理意義上應有指導的追趕-趕超戰略，而對接到我前面一開始強調的“守正出奇”：中國要走出一個“守正”而同時又有雙軌制運營等特征的“出奇”之路。成功走出這條路很不容易，它的通道是很窄的（有金融的雙軌制，有住房的雙軌制，有社會福利方面的雙軌制過渡，等等，就必然要帶來一系列復雜的管理監督問題、機制創新優化問題），但是我們可能別無選擇。所以在這個追趕-趕超戰略覆蓋之下，PPP在大方向上來講，我始終強調勢在必行。如果我們各個地方政府轄區能意識到地方層面的“政績錦標賽”（這不是一個貶義詞，學者給出的概念是對接到中國的超常規發展，解釋它一種特定的中國特色機制）會繼續起作用的情況之下，我們就應該及早在這種爭先恐后的地方競爭發展中間，考慮怎么樣運用好類似于PPP這樣守正出奇的超常規發展機制。出了問題，哪怕“不惜推倒重來”，也要注意， “ 推倒 ” 后不是不做，而是 “ 重來 ” 。在總結經驗教訓的基礎之上，我認為在雄安新區這樣的投融資創新高地上的機制創新里，絕對不能忽視政府和社會資本合作新一輪展開的必然性。在這個方面，我又愿意特別再附帶說一下，雄安整個新區里的一些子園區，一些相對小規模一些、但仍然有綜合開發可能性與迫切性的片區，可以對接到PPP里面的一種特別形式，就是把一個片區或大或小相關的所有項目，打成一個包，一起來建設運營。這方面民營企業前面的案例，有兩管理部門在PPP的發展過程中都列為全國示范的北京南邊50公里的固安，也有我后來知道并認為做得十分值得肯定的央企中信在特區之一的汕頭168平方公里濠江區連片綜合開發。這對于我們雄安的某些片區，是不是有積極的借鑒意義？我覺得值得重視。

再往下第五點，我想概括性地把前面所說到的一些認識合到政策性融資這個概念上來，試做一個梳理。結合經濟社會發展階段上的特定需要，中國需要在一整套的政策性金融創新支持機制建設方面積極考慮。比如我們歷史上早就有財政貼息，它就是一種政策性金融，2020年大疫之年，一萬億特別國債發行以后，有兩千億由中央直達到地方基層，以財政貼息方式形成了支持大量小微企業、個體戶能夠繼續生存和運營的優惠貸款，這大手筆的對看起來簡捷的傳統經驗的運用，就是一種政策性融資：政府以財政公共資源投入的貼息，是有去無回的，但是這樣幾個點的貼息，它的倒數就是整個資金放大的倍數，比如貼5個點解決的問題，是百分之百（這個為20倍）的資金規模進入你想給予支持的那個領域，小微企業、個體工商戶由此繼續運行能夠生存下來，支撐的是中國優先考慮就業這方面最根本的基本面狀態的維護，對于全局的意義不言而喻。還有機理上跟它類似的政策性信用擔保，是把一群項目來對應到財政為后盾可以承擔的控制風險支出，對于可接受的代償損失，財政把它填上去（管理上當然有一系列的要求）。同樣的道理，有去無回的資金幾個點的倒數，就是整個的資金放大倍數。這樣支持貫徹我們的產業政策、技術經濟政策等。

再有，我注意到這些年地方層面越來越看重的產業引導基金，顯然在我們雄安也應該特別注重。高科技產業和相關的產業集群的建設，應該和這種創新機制對接。也包括基礎設施REITs（所謂房地產投資信托基金）帶有眾籌性質的創新。所有這些，最簡單的一個共性的特點，就是政府有背書，財政作為后盾——前面說到的貼息、政策性信用擔保、產業引導基金等等，他們都是有財政資金實際介入的，而財政政策性資金，要市場化運作、專業化管理、杠桿式放大。到了REITs，它也有政府特定背書之后權責利結合的眾籌方面特定的配套條件。這些共性的東西，在具體的創新過程中間，當然要把它們細化，也要把它們落到“工筆畫”的形式上，而原則上講，體現的就是我們深刻領會中央所說的中國現代化中創新發展是第一動力，抓好守正創新、守正出奇的超常規創新發展硬道理。這個硬道理全國如此，雄安尤其如此。我認為雄安自己的投融資機制創新，就特別需要注重這個視角上我們的有所作為。地方融資平臺市場化轉型過程中，無論是轉為或窄或寬的專業化城投或者城鄉建設運營公司，還是轉為地方專業化的地方金融機構，都將在這個賽道上大有作為。

這些看法匯報出來，請各位批評指正，謝謝大家！

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協委員、第十三屆全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高品質層次學術交流帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環新發展格局》一書又獲評“2021年度中國好書”。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關于做學問的“指導思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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