（本文發表于《經濟研究參考》2015年21M-1）

首都新型城鎮化進程中的農民土地權益保障研究

（四）首都新型城鎮化進程中保障農民權益的基本原則、總體思路及政策建議

財政部財政科學研究所、北京財政學會聯合課題組*

摘要:改革開放三十多年來，我國土地管理制度經歷了不斷改革完善的過程，為 經濟社會發展提供了有力支撐。然而，工業化和城鎮化的快速推進對于從 農村到 城市的土地制度改革提出了更多的要求與挑戰性問題。土地制度改革已成為我國 新型城鎮化、農業現代化、城鄉一體化、農民市民化、農民權益保障等諸多問題的焦點。本文以首都北京為分析對象，從新型城鎮化與農民土地權益保障的一般情況與相關理論考察入手，對農民土地權益保障現狀從集體土地征用、農村承包地流 轉、集體建設用地直接流轉、農村宅基地流轉等方面進行深入分析，找出農民土地權益保障存在的主要問題與挑戰，在借鑒國外和國內其他地區經驗做法的基礎上，提出首都新型城鎮化進程中保障農民權益的基本原則、總體思路及政策建議。

關鍵詞:首都; 新型城鎮化; 農民土地權益保障

中圖分類號:F321.1文獻標識碼: A文章編號: 2095－3151(2015)21－0003－61

一、基本原則及需要統籌協調的利益關系

1.基本原則。

(1)公平公正。公平公正是社會的基本價值理念，亦是保障農民權益所應遵循的首要原則。

無論是在土地增值收益分配中，還是在土地征收、土地流轉、土地產權制度改革以及其他涉及農民利益的事項中，都必須講求公平公正，在保障農民權益中具體體現為保障農民的合情合理合法的利益訴求，并兼顧程序和結果上的公平公正。這一原則，還應體現“同地同權同責”的要求，即集體土地在與國有土地享受同等權利的同時，還應承擔相應的責任。這集中表現為集體土地的增值分配上。由于政府在公共基礎設施等方面進行了大量的投入，這也是土地增值的一個原因，如果政府不參與集體土地收益分配，只強調集體土地權利，而不使其承擔責任，顯然也是不公平的。

(2)依法保障。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，并提出“加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實”。保障農民權益，必須堅持“依法保障”原則。無論是征地程序、補償標準、土地流轉、土地增值收益分配，還是集體建設用地規劃管理、失地農民社會保障、勞動力安置等，都必須貫徹依法原則，杜絕在決策中脫離法規、隨意拍板的現象，解決保障不足與保障過度等不公平問題。這一原則的實際貫徹，也客觀地需要加快法律制度體系建設，立法先行并動態優化其實施機制與細則。

(3)增值共享。土地增值收益分配是保障農民權益所應妥善解決的重要問題。土地增值收益的分配實質上是要求理清“漲價歸公”還是“漲價歸私”的問題。“漲價歸公”較早的理論依據來源于約翰·穆勒的“對自然增加的地租課以特別稅”，①即對于因社會進步而增加的土地價值應以土地稅的形式交給國家。1882年，美國經濟學家亨利·喬治也提出了漲價歸公的觀點，認為土地價值“在任何情況下都不是占有土地者個人創造出來的;而是由社會發展創造的。因此社會可以把它全部拿過來”。②而“漲價歸私”的觀點則認為，土地發展權應歸私人所有，即由私人享有土地增值收益。理清這一問題，應該明確土地增值收益的來源。總體看來，土地增值收益主要來自于生產性因素和非生產性因素兩個方面。生產性因素主要是指因私人投資而帶來的土地價值增加，而非生產性因素則是指由于社會發展和土地用途變更而帶來的土地價值的增加，這主要是由土地的位置、供求狀況和公共服務發展水平所決定。農地非農化、城市土地價值的增加，主要是由非生產性因素引起的，都屬于社會發展的成果，與原土地使用者所付出的勞動及投資無關。如果這一增值全歸私人，而國家和其他居民無法分享，顯然是不合理的。如果這一增值全歸國家，原土地使用者無法分享，這相當于是對其收益權的剝奪，顯然也是不合理。因此，土地增值收益實際生活中不是簡單絕對的“漲價歸公”或“漲價歸私”，而應按照“公私兼顧、增值共享”的原則，探求合理的分配機制。只有遵循共享理念，處理好各種相關利益關系，實現土地增值收益的合理分配，才能平抑因征地、拆遷補償發生的矛盾，為農民市民化和城鎮化建設提供必要的財力，才能體現社會主義價值觀，使全體居民共享發展成果。

(4)分類保障。針對不同家境、不同年齡、不同情況的被征地農民，采取有針對性的保障措施，構建分類保障的政策體系，分類分層對失地農民做好保障，提高保障效果，全方位促進失地農民市民化。同時，保障要考慮歷史水平與現實結合問題，處理好區域之間、年齡之間的政策銜接問題。

(5)提升農民可行能力。可行能力是指一個人有可能實現的、各種可能的功能性活動組合，它具體包括吃穿住行、學習、社會參與、獲取資源和發展等的能力。人的可行能力狀況，不僅影響人的生存狀況，也影響人的發展狀況。保障農民權益，需要貫徹提升農民可行能力原則。這就要求在對農民保障或補償時，不能只注重實物補償，而且更要從提高農民的技能和就業能力入手，構建農民權益保障的長效機制。

2. 需要統籌協調四大利益關系。

(1)國家、集體和農民在土地增值收益上的分配關系。土地增值收益分配主要包含兩方面問題:一是土地征收、拆遷中的補償問題，二是除去開發補償之后所剩余的增值收益在各權能擁有者之間的分配問題。從增值形式上來看，土地增值收益的分配較為復雜，既有集體土地經征收轉變為國有建設用地的增值收益分配、城市國有土地房地產開發的增值收益分配、房地產消費或投資的增值收益分配，也有集體土地流轉(包括宅基地轉讓)帶來的增值收益。由于產權和增值方式不同，上述增值收益分配也不盡相同。但總體看來，按照共享理念，需要處理好國家、集體、土地使用人和其他居民之間的分配關系，形成公平合理、社會共享的土地增值收益分配模式。

(2)近郊區直接受益農民與遠郊區未受益農民之間的利益關系。土地增值收益不僅要由國家、原土地使用人、開發商等共享，而且要考慮到其他不能改變土地用途的廣大農民，考慮到因位置不同而不能分享增值的其他市民，應讓社會成員共享社會發展而帶來的土地增值收益。因此，要處理好北京市近郊區直接受益農民與遠郊區未受益農民之間的利益關系，需要構建大的利益平衡機制。

(3)農民的土地權益和社會公共利益之間關系。保障農民權益，必須滿足農民合情合理合法的要求，這就意味著要處理好農民的土地權益和社會公共利益之間關系。為此，一是需要解決保障不足與保障過度的問題。保障不足，會損害農民權益;保障過度，則會損害公共利益。個別農民的漫天要價，實質上是對公共利益的損害，是對其他成員的不公平。二是在保護農民土地權益的同時，要兼顧公共利益，集體或政府應從土地收益中獲得一定比例，用于提供當地的基礎設施等公共服務。

(4)農民當前利益與長遠利益之間的關系。由于受眼前利益驅使或誘惑，農民在選取補償方式上，偏愛于現金補償或其他實物補償方式。這種補償方式雖然一時解決了農民的生活所需，但留有較大隱患。一旦補償錢物用完之后，就會引發后續諸多社會問題。因此，需要處理好農民當前利益與長遠利益之間的關系，采用多種補償方式，注重提高其可行能力，使“轉居”與產業、就業相連，增強農民的持續性生活與發展能力。

二、總體思路

以保障農民土地生存權和土地發展權等基本土地權益為基本要求，解決保障不足與保障過度并存、保障方式不科學、總體利益分配欠公正等諸多矛盾，增強農民的可行能力和提升首都新型城鎮化質量。為此，首都新型城鎮化進程中保障農民權益的總體思路是:

在加快法治建設的基礎上，進一步完善土地征收制度和土地流轉制度，合理構建土地增值收益和股權收益分配機制、動態補償機制等，保障農民的基本利益訴求，并妥善處理土地流轉引發的農民轉市民(轉居)、勞動力安置、農民保障等問題，以及與此相關的遺留問題。在明確政府規劃權和收益分配權的基礎上，積極發揮市場在土地資源配置中的作用，借鑒重慶“地票”等經驗，探索新的流轉方式。深化戶籍制度、社保制度等改革，探索農民帶著土地進城的方式，優化推動農民市民化。保障農民收益分享權，完善農村集體資產收益分配方式，試行農民變“股民”機制，構建農民利益可持續發展機制。完善“自主城鎮化”模式和建設用地指標確定辦法，探索城鎮化新模式，形成城市土地兩種所有制結構。同時，推動城鄉一體化和基本公共服務均等化，完善補貼制度，構建近郊農民與遠郊農民利益平衡機制，實現農民與現代化、城鎮化的有機融合。此外，加快土地產權制度等相關配套改革，探索分類解決“小產權房”等棘手難題，為保障農民權益和實現全體社會成員利益配置優化提供制度基礎和技術條件。

三、政策建議

根據上述首都新型城鎮化進程中保障農民權益的總體思路，在具體政策層面需要抓好以下幾個方面:

1.完善分配機制，形成公平合理、社會共享的土地增值或股權收益分配模式。按照增值共享原則，土地增值或股權收益分配模式的大體框架如下:

(1)完善政府收益機制。政府作為國有土地所有者和公共事務管理者，憑借土地所有權和公共權力，以租、稅、費取得土地收益。完善政府收益機制，主要做好以下幾點:

一是集體土地準予流轉后，將轉讓集體土地使用權收入(包括股權轉讓收入)的個人所得部分納入個人所得稅的征收范圍。

二是在房地產保有環節開征房地產稅，并將城鎮土地使用稅等稅費與之優化整合。由全國人大啟動立法程序，加快制定房產稅法。將增量房和存量房都納入征稅范圍，對首套房或一定人均標準之下的部分應免稅，并盡可能將贍養負擔、按揭貸款等家庭狀況考慮在內。同時，合理設計差別稅率，以保證稅制的公平性。

三是改革土地增值稅。將集體土地納入征收范圍，以出讓、抵押、租賃、入股等方式有償轉讓集體建設用地使用權的，應繳納土地增值稅，從而使國家以稅收的方式參與集體土地收益分配。需要強調的是，由于個人所得稅、房地產稅等稅種的制定和調整權在中央，因此，完善政府收益機制應該在國家稅改大方向下統一進行，但北京市可申請在某些方面先行先試，為改革積累經驗。

(2)建立集體收益機制。村集體可通過分享一定比例的土地出讓金、提取土地流轉收益分成等方式，參與集體土地收益分配，用于提供村級公共設施和公共服務。

一是征收集體土地，除給予農戶相關補償外，應從后續該土地產生的土地出讓金中提取一定比例，使村集體分享土地增值收益。

二是集體土地準予流轉后，應從農戶個人轉讓土地使用權(或股權)收入中提取一定比例，用于提供村級公共設施和公共服務。

(3)建立個人收益機制。對于土地征收，應給予公平合理的物質補償，并經合理分配方案惠及作為集體經濟組織成員的個人，并通過技能培訓、安置就業等方式，建立長期收益機制;村集體資產可探索股權分配等方式，使農民分享集體資產經營或轉讓收益。

(4)建立其他居民共享機制。從土地收益中提取一定比例，設立土地補償基金、社會保障與就業培訓基金和農業發展基金等，建立其他居民共享機制。

一是設立土地補償基金。主要用途:補償居民因國家限制土地用途，特別是因公共利益對土地利用的限制，而帶來的相對損失;補償以前被征地農民的相對損失;補償遠郊區農民利益;等等。

二是設立社會保障與就業培訓基金，用于解決居民特別是失地農民的基本生活、養老、醫療、就業等社會保障問題。

三是設立農業發展基金，用于支持北京市遠郊區農業發展、農業技術創新等。

2.完善土地征收制度，優化征地補償機制，解決“轉居”等遺留問題。

(1)完善安置方式，實施分檔施保，確保被征地農民的基本利益訴求，增強其可行能力。從北京市實際情況來看，應著力做好以下幾個方面:

第一，完善“轉居”人員數量確定方式，解決因綠隔等原因，造成的“轉居”不公平等現象。從調查情況來看，《北京市建設征地補償安置辦法》是按照被征集體土地占被征集體組織的所有集體土地來確定轉居人數。由于綠隔(綠地)等不屬于征地，出現了沒有建設用地、但仍有許多農民沒有轉居的情況。另外，還應處理好拆遷之后邊角區域既不征地、也不轉人的問題。因此，應完善轉居人數的確定方式，應將綠隔、拆遷之后邊角區域情況考慮在內。對于在這方面遺留的問題，應按此考慮形成合理可操作方案，盡快予以解決。

第二，在補償方式上，要防止過度貨幣化補償，應力求采取就業安置、分配物業收益權、房屋財產權配套商業經營權等多元化的配置方式，將征地農民的短期利益與長期利益結合起來，提升補償的綜合效果。

第三，提升就業安置的效果。從現實情況來看，目前北京市遠郊區以農業安置為主、近郊區以環衛保潔物業等低端就業為主，并且存在就業不穩定問題，影響農民的生活和發展。為此，通過各種新技能培訓、從業資格培訓、轉崗培訓和繼續教育培訓等有效途徑，使脫離了農業的農民掌握多樣化謀生技能，增強自身競爭能力和素質，逐漸轉變為適應現代化發展需要的市民。同時，將培訓與就業結合起來，逐步實現市場化的就業安置方式。

第四，完善留地安置和留房安置等安置方式。對于留地安置，由于涉及多個村，并且需要配套資金、產業等，建議鄉鎮統籌協調，確立建設主體、建設項目以及相關的管理等問題。對于留房安置，則考慮安置房的基礎建設，并與開發商實行明確的責任機制，對房子的質量、標準以及相關稅費等進行詳細規定。同時，解決相鄰村留房(商業)面積差距大、村與村之間安置不平衡問題，形成公平合理的安置機制。

第五，解決“轉居”人員因年齡問題導致社保相差較大、超齡人群轉居成本與收益不匹配等問題，建議將未達到退休年齡的群體和已達到退休年齡的群體作為一個整體來看待，進入大社保系統。這樣不僅可以解決保障不公平問題，而且降低縣區、村鎮的轉居負擔，解決轉居成本過高的問題，從而提高其轉居的積極性。

第六，解決諸如占而不征等引發的補償不合理問題，完善補償辦法，提高補償標準。

(2)嚴格土地征收程序，建立公開、透明和公眾參與的征收機制。改革征收程序與機制主要是指優化土地征收程序，建立公開、透明和公眾參與的征收機制，其目的在于充分聽取公眾的意見，接受公眾監督，維護公眾土地權益。征地之前，需將有關事項及時公示，允許公眾就是否符合公共利益等展開公開討論。在北京市成立專門的公共利益認定機構，負責轄區內公共利益的認定，并對征地進行全過程的監督。對于補償的標準和方法，也要聽取公眾意見，在平等協商的基礎上，使征地雙方代表達成一致意見。如果無法達成一致，則由批準征用土地的北京市政府根據有關補償標準裁決。

(3)進一步明確“公共利益”的范圍，限制征地權。限制征地權主要是通過進一步明確“公共利益”的范圍來實現。一般而言，政府行使征地權其目的都是為了公共利益，但人們對于公共利益內涵的理解卻不盡一致，如既可理解為國家的需要，又可理解為社會公眾的需要，甚至有時將能改變市容市貌、提供就業和服務的商業項目也可視為符合公共利益需要。此外，公共利益具有時代性特點，在不同時期其范圍也不盡相同，因此，在實踐中很難清晰、毫無爭議地界定公共利益的范疇。基于這種原因，各國解決征地問題的重點放在規范征地程序、確定補償標準上。盡管如此，較為明確的界定公共利益范圍，有利于限制征地權。各國對土地征收中公共利益的界定主要有概括性和列舉性兩種界定方法。我國采用概括性界定方法，界定的標準較為含糊，各地具有很大的解釋空間和操作彈性。為強化對地方政府征地的約束，需要采取概括性和列舉性相結合的界定方法，盡可能明確公共利益范圍。例如，在概括性原則基礎上，可采取列舉法將公共利益的范圍重點界定為:直接滿足公共需要的各類國家重點投資項目;能源、交通、通訊、供電、供水、供氣、供暖等公用事業和其他市政建設項目;科技、教育、文化、醫療衛生、環保等社會公益事業;國防軍事設施及國家機構建設等。符合公共利益要求的項目用地，政府可以征地;不符合公共利益要求、只有少數人受益的商業項目用地，則交給市場解決。通過進一步明確公共利益的范圍，限制地方政府征地權，可以在一定程度上防止假借公共利益之名，侵害農民土地權益。

(4)制定公平合理的補償標準，建立動態補償機制，消除補償過度與補償不足等現象。要依據集體土地產權屬性進行分類補償，即應該按照農用地、宅基地和集體非住宅建設用地分類確定補償方式。從現實情況來看，土地對于農民而言不僅具有經濟功能，而且具有發展和保障功能。因此，制定公平合理的補償標準，就不能僅從土地原用途去考慮，而應綜合考慮農民的職業轉換成本、社會保障成本以及其他因失去土地而承載的社會成本等，擴大補償范圍，提高補償標準，建立持續動態收益補償機制，以便使農民的生活水平不僅不下降，而且還要有所提高，從而讓其充分享受城鎮化和現代化發展的成果。同時，要消除補償過度等現象，特別是要防止“釘子戶”的漫天要價，引出惡性循環，極不利于維護公共利益。對于漫天要價的“釘子戶”，國家基于公共利益具有最終定價權，需總結經驗教訓，通過合法程序予以有效解決。

3.建立規范有序的土地流轉機制，謹慎周密推行，注重防止影響農民長期利益的行為。土地流轉能夠提高土地使用效益、促進農業現代化和集約化發展，但如果缺乏一個規范有序的土地流轉機制，則有可能無法產生土地的集約效應，降低土地利用效率，并損害農民的長期利益。例如，對于農地，則可能改變土地用途;對于農村集體建設用地，利用效率不高，缺乏規劃，造成各自為政，重復建設。為此，應當建立規范有序的土地流轉機制，并謹慎周密推行。具體而言，需要抓好以下幾個方面:

(1)明確政府規劃權，嚴格管理程序。政府應根據各地經濟發展水平以及城鎮化、工業化進程，決定農用地、城鎮建筑用地、工業用地、商業用地等比例，做好規劃、管理和控制，做到節約用地，防止非農用地對農用地的過度侵占。

(2)借鑒重慶“地票”等經驗，探索新的流轉方式。北京市土地流轉采取了股東專業合作社、鄉鎮級的股份制企業和村與村土地置換等方式，今后應繼續完善、規范這些方式，特別是要加大整合和利用農村經濟合作社為主體的合作開發。同時，要探索新的流轉方式，例如借鑒重慶“地票”方式，形成“自愿復墾、公開交易、收益歸農、價格直撥、依規使用”的制度體系，發揮市場在土地資源配置中的作用，并使遠離城鄉結合部的農民群體也更多分享改革開放、經濟社會發展成果而更好保證農民利益。

(3)實施農地流轉主體認定制度，并嚴禁農地私自改變土地用途。農地流動的方向主要是向“認定農業者”集中，警惕資本對農地兼并帶來的不良影響。同時，實行嚴格的土地流轉和耕地保護制度，加強土地用途管理，嚴禁農地私自改變土地用途。

(4)做好農村集體建設用地的規劃和管理，提高土地使用效率，防止重復建設和各種違法建造等行為。對于農村集體建設用地，政府仍應具有規劃權，圍繞中心城鎮統一規劃建設，兼顧整治空心村、違法建設，形成城鎮集聚效應。探索對“小產權房”等棘手問題的分類解決方案。

(5)加快建設農村金融體系，為農村建設提供融資支持。

(6)在執行城鄉土地增減掛鉤制度時，要充分考慮耕地質量問題全面強化監管體系。

4.深化戶籍制度、社保制度等改革，探索農民帶著土地進城的方式，推動農民市民化。農民市民化是新型城鎮化中必須解決的一個重要問題。這一問題的著力點又在于如何處理農民進城與土地關系，即解決農民是否帶土地進城問題。從現實情況來看，農民帶土地進城，是反哺農民的一個有效措施。農民市民化，應該尊重農民的土地權益，是否放棄土地由其自行選擇。為促進農民市民化，需要加快戶籍制度改革，對于自愿，并有穩定就業和收入的農民，應該在規定一定年限后，允許其轉為市民。同時，政府應打造包括就業、養老、醫療、住房和教育在內的社會保障體系，為農民市民化消除障礙。對于農民進城的成本，則由政府、企業和農民本人三方承擔。政府著力于基礎設施、公共服務等成本的長期分攤;企業主要負擔農民養老、醫療等保險;農民本人則承擔由其自己應該承擔的養老保險部分。

5.完善“自主城鎮化”模式和建設用地指標確定辦法，創新存量土地循環利用機制，探索城鎮化新模式。北京城鎮化已進入中后期發展階段。隨著征地和用地指標的減少，城鎮化面臨著大城市病顯現、建設用地指標缺口較大等一些新的矛盾。解決這些新問題和新矛盾，需要大膽探索城鎮化的新途徑。為此，課題組提出四點建議:

一是承認現實中已發生的突破城市土地國有的限制的情況，探索完善“自主城鎮化”模式，繼續試行在集體土地上建設城市。北京市一些地方試行的“自主城鎮化”模式，能夠遵從農民意愿、減少社會矛盾、降低城鎮化經濟成本，顯示出一定優勢。今后，應繼續完善這一模式，鼓勵在集體土地上建設城市，探索使城市土地產權結構由國有一元轉向國有、集體兩種所有制并存。

二是完善建設用地指標確定辦法，將接受外來農民工的規模和建設用地指標掛鉤。

三是還要處理好部分農村土地建設指標與村莊規劃整合內恰問題。政府各部門的共識，互不接口，發改、土地和城建等部門相關村莊規劃不協調，一些農村的建設用地指標已經沒有，甚至有些村莊在部門規劃中都將不存在，這給未來經濟社會生活留下極大的隱患，需要引起高度重視，由高端牽頭各相關部門協調磋商盡快予以妥善合理解決，防患于未然。

四是推動土地制度改革，創新存量土地循環利用機制。為解決土地資源緊缺問題，盤活原農村集體經濟組織土地資源，深圳市開展了土地制度改革，并形成了“依現狀明晰產權”及“以利益共享推動產權明晰”的改革思路。這一改革思路，特別是其采取結合城市更新、土地整備、入市流轉、生態保護與發展等設計漸進改革措施，以發展的辦法“做大蛋糕”中利益共享，消化矛盾，破解歷史遺留問題，具體處理中以“政府與社區算大賬”，再由“社區與利益相關人算細賬”的雙層談判機制，調動社區的積極性和管理潛能，使政府相對超脫，新局面、新境界的形成相對平順。這些都對北京市有一定的啟發意義。在土地資源日益緊缺的約束下，推動城鎮化發展，需要創新存量土地循環利用機制，結合歷史遺留問題的消化方案，在政府的統籌設計下，充分發揮市場在城市二次開發中的作用。這樣不僅可以減少城市二次開發成本，促進存量土地循環利用，而且可以減少社會矛盾，促進社會和諧。

6.推動城鄉一體化和基本公共服務均等化，完善補貼制度，構建近郊農民與遠郊農民利益平衡機制。構建近郊農民與遠郊農民利益平衡機制，是公平公正和增值共享原則的必然要求。如果忽視遠郊區農民利益訴求，就很難建立起真正意義上的農民權益保護體系。構建近郊農民與遠郊農民利益平衡機制，需要著力抓好兩個方面:

一是財政投入要向遠郊區傾斜，不斷縮小區域間基本公共服務的差距，逐步改變公共服務的“二元結構”狀況，推動城鄉一體化和基本公共服務均等化。在投入的領域方面，重點向農村教育、農村醫療衛生和農村社會保障等領域傾斜。需要強調的是，增加遠郊區的財政投入，推動城鄉一體化和基本公共服務均等化，但要避免同質化，應根據農村的實際情況，構建公共服務體系和內容。繼續大力加強公共服務的“硬件”和“軟件”建設，并與農民、農村需求密切相關，區分重點和層次，實現差異化的供給方式。

二是完善促進遠郊區農業發展和農民生活的各類補貼制度。從財政以及土地收益中提取一定比例，設立土地補償基金、社會保障與就業培訓基金和農業發展基金等，用于支持遠郊區農業發展和農民生活，特別是要建立基本農田補貼制度，增加遠郊區農民的土地承包經營權收益。

7.完善農村集體資產收益分配方式，試行村民變“股民”機制，構建農民利益可持續發展機制。如何形成農民利益可持續發展機制，是保護農民土地權益的一項重要任務。對于農村集體資產，其中包括集體建設用地以及附著之上的經營性集體資產，完善其資產收益分配方式，將村民變成持有收益分配權的股民，農民可憑其所持有的股份，定期取得集體資產收益，這樣有利于實現農民利益的可持續發展。對于閑置或廢棄的宅基地及其他集體建設用地，進行清理整頓，統一改造、統一經營，盤活土地效益，拓寬農民增收渠道。推行村民變“股民”機制，需要做好股份的量化。從北京市現實情況來看，在股份量化上有一定的缺陷。現行股權量化，大都采取清產核資的辦法確定，這樣很難保證農民的利益。為此，應將按清產核資的辦法改為按評估價量化的辦法，完善股權配置制度，將股權固化到戶，保障農民收益分享權。

8.加快法制建設，解決相關法規、政策之間的沖突或盲區，為農民土地補償和流轉提供保障。從國家層面來看，需要解決關于土地流轉，特別是宅基地的擔保和轉讓，在土地法、抵押法、擔保法等法律規定中的沖突問題。從北京市層面來看，需要加強法制建設，解決現實中在農民土地補償和流轉等方面存在的諸多矛盾問題。這主要體現在以下幾個方面:

一是解決法定補償與現實之間的矛盾，主要是補償不足與補償過度、現實與歷史銜接等問題。尤其要解決148號文件和17號文件在轉居上的銜接問題。

二是明確集體建設用地的流轉與收益分配的相關規定。

三是調整和突破現行政策，借鑒深圳等地經驗，分類解決小產權房問題。深圳市采取了“以現狀明晰產權”的辦法，按照尊重歷史、區別情況、甄別主體、寬嚴相濟、依法處理、逐步解決等原則，分類解決小產權房問題。例如:對于符合規劃的，采取處理確認方式，在補繳地價之后，予以確認;對于與規劃沖突的，予以拆除;對于符合規劃且原農民對產權明晰訴求不強烈的，予以臨時使用。北京市也應堅持分類處理的思路，原則上只要不是占用耕地、不違反城市規劃等限制性紅線的可考慮適當承認，允許持有者以同期同區域一級開發土地價格給予補繳，變更為大產權。四是完善社會保障，解決超齡與未超齡兩套社保體系問題。

五是明確農地流轉的有關規定，促進其規范有序流轉。

六是明確相關產權制度問題。

七是明確其他農民土地補償和流轉有關問題，如失地農民不愿轉居、土地利用與規劃等。

八是明確區縣和市區之間相關事權與財權的劃分等。建議市區權力適當下放，讓鄉鎮政府擁有一定的土地管理、規劃利用、審批監督等權力，落實屬地責任。

四、相關配套改革

1.構建以承包權或使用權為核心的土地產權體系。改革土地產權制度，從我國現實情況來看，可以實行終極所有權和次級所有權的“兩級所有權”模式，即國家(或集體)作為土地的終極所有者，行使終極所有權;土地使用人作為土地的使用或占有者，行使永久使用權——事實上的次級所有權。在“兩級所有權”模式下，土地產權的重心由所有權轉向使用權，并構建以使用權為核心的土地產權體系。這就使土地產權結構由側重于土地歸屬轉到側重于土地使用和利用。在新的土地產權體系中，土地使用權是一種準所有權(次級所有權)，居于體系的核心位置，它又可具體分解為占有、使用、收益、處分等權能，形成二級產權束。土地使用人享有永久土地使用權。土地使用權可以以抵押、租賃、入股、買賣等形式，通過市場優化組合，也可以合法繼承、贈與等。宅基地及其他建筑用地的土地使用權，同樣適用這一新的產權體系，可以自由買賣、流轉，并享有收益權。國家憑借終極所有權，享受管理、收益和最終處置(特殊處置)等權利。

在北京市土地產權制度運行中，要加快林權制度改革，明確林權歸屬，應盡快協商確定政府在集體土地上建林的產權問題。同時，還需進一步明確綠隔等產權問題。

2.構建集體資產管理交易平臺和集體成員股權交易平臺等基礎平臺。使農村集體資產和股權處于“陽光”運行，是保障農民土地權益的重要舉措，為此，需要構建集體資產管理交易平臺和集體成員股權交易平臺等基礎平臺。建立集體資產管理交易平臺，其目的是把原本分散的村組集體資產管理與交易，全部整合到一個透明、正規的管理交易平臺，使管理的范圍和形式由分散轉變為集中統一，實現集體資產的透明管理和陽光交易，提高管理的效能，消除暗箱操作、交易不公平等現象。建立農村集體成員股權交易平臺，其目的是為了規范成員和股權管理，消除農民集體經濟分配中的諸多矛盾。

3.建立健全土地流轉與收益分配糾紛仲裁制度和司法救濟制度。土地流轉與收益分配，必然產生諸多矛盾。為此，需要建立糾紛仲裁制度和司法救濟制度，允許公眾尋求司法救濟，法院可就征收中的一些爭議、糾紛事項做出裁決，以便保障農民權益。

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②［美］亨利·喬治:《進步與貧困》，商務印書館2010年版，第369頁。DOI:10.16110/j.cnki.issn2095-3151.2015.21.004

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賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協委員、第十三屆全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高品質層次學術交流帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環新發展格局》一書又獲評“2021年度中國好書”。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關于做學問的“指導思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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