我按照會議的討論提綱，盡量簡潔地談談自己的研究者看法，主題就是討論提綱的大標題“怎樣解決地方債問題”。首先最基本的肯定性說法，是中國走向現代國家治理，必須對于公債（包括地方債）興利除弊地作為手段和機制來加以合理運用。跟著講，我認為基本思路應該是針對著現實問題而“標本兼治，治本為上；疏堵結合，堵不如疏”——這個思路到最后做小結的時候將再回顧一下。

按照提綱先說第一個問題：地方債問題的源頭在哪里？是增長問題還是體制問題？政府履職包括促進增長的任務目標，需要有公債這樣的手段。中國在實踐中，已不僅有國債，而且地方層面的地方債已于《預算法》修訂之后登堂入室，這是適應增長需要的。但是它的突出問題是大家感覺有風險，由此帶來不能不考慮的防范風險、怎樣優化它的運行機制的問題。這在國家實際生活中就跟體制緊密結合在一起了。對于中國現狀一個基本的判斷，是1994年的分稅制改革有了里程碑式的重大體制建樹之后，地方概念的自省以下的分稅制，遲遲沒有真正到位——中國在省以下還不是分稅制，而是總額分成制。那么這種體制是不能夠充分支撐本來與分稅制和市場經濟應該形成匹配的那種可持續的公債運行機制的。地方的基層財政困難、隱性負債和土地財政短期行為，重要根源都在這個體制上。當然還有管理的問題，還有干部素質的問題，但是最根本的著眼點（前面說的治本為上）就要在分稅制怎樣在省以下貫徹這方面，實現意愿中的突破，才能對接到長治久安，達成釜底抽薪、綱舉目張地消除形成地方隱性負債困擾的源頭問題。

第二個問題，怎么看地方債問題的嚴重性，是否已經構成了保增長的最大障礙？我覺得社會上對于地方債問題如此看重，中央到地方各級政府也必然在整個公眾關注度很高的情況下要特別注重怎么防范風險，特別是不要出現系統性風險的局面下，顯然在地方債、主要是隱性債的風險防范這方面，必然成為當下的熱點、重點。但是要說對于保增長，這個地方債的風險是不是構成了最大的障礙呢？我倒不這么看，它是我們現在碰到的各種挑戰性問題中的一種就是了。現在如果從規模上來考慮，有一種說法是地方城投債——這是隱性地方債的主要來源（當然根據財政部最新公布的案例，還包括其他一些渠道），城投債中還包含著地方融資平臺實際上繼續暗度陳倉形成隱性債。此外還有要求國企墊資，要求銀行墊資等這樣的隱性債來源，還有PPP里大家擔心的“明股實債”而形成的地方隱性債。相關有最大份量的一個估計，我看到的就是認為60萬億左右的城投債存量中的10%-30%，是實際的地方政府隱性債。那咱們就取這個高端的估計吧，那么這一塊是接近20萬億。陽光化的公共部門的國債和地方債加在一起，現在大概是GDP的40%上下，如再加上這20萬億，還到不了GDP的60%。有一些學者估得更高，那么再往上加10個點、20個點，就大禍臨頭了嗎？還不能這么認為。所以，稱不上說現在我們要實現穩定的增長，對接高質量發展、可持續發展，地方債就成了最大障礙了，我不認為這是一個很合理的判斷。它就是諸種挑戰中的一個挑戰，對這個挑戰我們要化解它，也是有可用手段的。從制度創新作為源頭問題來說，它是慢變量，但一定要抓住這個慢變量下決心深化改革，越來越使體制問題不成為威脅和障礙。管理層面的創新，還有技術手段的運用，還有標本兼治中的治標也有其功用——治標至少是過渡，所謂的以時間換空間，標本兼治形成組合，是有希望把這個障礙因素逐漸消解掉的。

第三個問題，已經和可能出臺的化債措施比較特別國債和特殊地方債等，哪個更能解決問題？應該說各有各的功能。比如最新的特別國債，一萬億元它主要是做有效投資，應對著中央要求的減災、防災、抗災能力建設，擴大到相關的灌溉系統和高標準基本農田建設、海綿城市建設、地下綜合管廊建設、新區綜合開發等，都有它的支持功能，但它還是個引子錢。一萬億元今年用一半，明年再用一半，當然跟我國發展中間以有效投資支撐著擴大內需、優化結構、形成發展后勁兒對接到一起，就有利于逐步減輕債務方面的壓力，但它不直接產生化債作用。特殊的地方債，首先主要指的是專項債了——專項債于三年大疫后它有解燃眉之急的實際的騰挪作用，有關方面也睜一眼閉一眼，雖然是鎖定了專門項目的資金，但是地方拿來以后先去補窟窿、保運轉，等運轉能夠接續上了后，再把這個資金真正投入原來已經戴帽下達的那個項目。此外，現在有個至少可以稱為最小一攬子的配套，就是大家都注意到的，在網上傳的1.5萬億的特別再融資債券，這是以債化債，據說現在可統計的已經一萬億元出頭兒了。這個要達到的1.5萬億規模，當然也只能先就最緊張的那些重點地區去減輕壓力。前面已說到幾十萬億的地方債里，隱性負債可能有前面估計到的十幾萬、二十萬億的規模，現在先把最有壓力的地方作化解。據說重點地區早已經算好了各自的可用規模，管理部門秘而不宣的摸底情況，會成為重點地區設定的依據，二十個左右的重點地區，拿到的是現在化債里最主要的部分，其他地方也跟著來——統籌協調突出重點這樣來先做這一輪的化債。這種新生成的債券在相關金融機構持有的時候，財務表現上肯定是收益率有所下降的，但是資產的質量明顯提升，安全度明顯提升，這就防范了風險，特別是有把握大有利于防范系統性風險。另外還有一個要提到的措施，是明年的地方債，按照已有先例，可以提前到今年使用，據說達到2.7萬億之巨。這就是擴大內需和結構優化進程中的財政政策力度加碼，鞏固9月以后已經看清楚的經濟向好趨勢。所以，已出的舉債、化債措施的功能搭配是個組合拳，不能單講哪個方面更解決問題。至于中央和地方誰應該或者誰更有能力承擔更大的化債責任？現在顯然中央出手了。中央原來的態度，說誰的孩子誰抱走，是必然要有的一個態度，這樣來防止地方覺得中央給它做背書、中央總得兜著的話，那么“道德風險”便會造成地方無顧忌地來舉債。但到了一定的時候，我們單一制國家的功能，就是中央該出手時還得出手，新近就表現在這次一萬億特別國債，是中央用自己比較高的信譽發行，以比較低的融資成本形成一萬億可用資金之后，以轉移支付的方式直達地方。這筆錢跟地方負債增量完全無關，但是實際上可以形成地方經濟景氣提升整個增長狀態轉向更好，以后的化債更有信心和更有配套條件，打造這么一個好的發展趨勢。這也是體現中央和地方應該在不同的階段、不同情況之下來形成各自發揮作用的組合。當然，同時中央態度上今后還會繼續講以后還是誰的孩子誰抱走這個原則，意在地方不要在這方面心存幻想，總指望什么時候中央就來搭救一把。這是態度和實際執行實際上有差異之處。單一制的國家最后不可能宣布地方政府破產，頂多像鶴崗那樣，有極少數地方宣布說進入財政重整而已。

第四個問題，在整個宏觀層面上看，財政和貨幣手段應該更偏重哪個呢？一般來說是要組合運用、協調結合的。但是一般人認為經驗表明貨幣政策就像繩子，它在拉住通脹這個飛奔的車輛的時候有用，然而在經濟的低迷期，這個車輛要爬坡而爬不上去的時候，你拿繩子去捅它，去支持它，就使不上勁兒。特定的低迷期這種時候，財政更要發力，這也是辜鴻銘強調的日本經驗教訓，我國實際上也體現在最新一輪的財政政策加碼發力上了。而兩大政策配合，也是要放在整個一攬子規劃里來掌握的。總體而言，貨幣政策主要做總量調節，財政政策配合調總量，同時更要注重做好結構調節。

第五個問題，政府負債率過大的主要弊端是什么？國際經驗和我們自己的經驗，都證明市場經濟中必須有政府公債這樣一個機制的運用，但是總體的負債能力，是跟著理論上可以說明的一個公共部門債務正面效應曲線來認識的，這也是我在理論上首先把它形成一個清晰表述以后發表了論文的。這個曲線跟那個拉弗曲線實際上是一個形態:在直角坐標系原點上，沒有負債，就說不上公債的什么正面效應，有了以后，開始這個正面效應是往上走，走到一個理論上可以說存在著的頂端以后，再給它擴大規模，它的正面效應反而是往下走的。那么也就是理論上可說的有一個公債合理規模的最佳點——實際生活中間只能掌握為一個大致的區間。但是，應該可以肯定地表明，過了這個最佳區間之后，它的正面效應可能迅速下滑，一直可以滑到負的區間，那就是危機局面了。歷史上的這種情況，最典型的就是國民黨政府垮臺之前的通脹和它相關的債臺高筑。另外，津巴布韋雖然它政府沒有垮，但是它的本幣隨惡性通脹基本成為廢紙了，這些都是危機狀態的。在過了最佳規模以后的風險防范，當然就是必須注重的特別突出的問題。中國現在總體負債能力，我認為安全區內還有可動用的相當大一塊空間，但是要審慎地運用。歐盟他們簽馬約的時候，有一個公共負債率60%預警線，有人說是“國際公認的警戒線”，不對。美國、日本根本就不認這條線，歐盟自己也守不住，歐洲主權債務危機發生之后，德國、法國作為帶頭大哥也都突破了這個界限。實際生活中間我們現在只能從經驗來說，沒有確鑿的任何證據，說過了哪個數量線就不行。日本是高達250%以上了，但沒人說日本經濟崩潰，為什么呢？它有很多的海外資產形成的現金流支撐它的運行，它負債中主要的國內公債90%以上是國內老百姓對于整個政府繼續運行有信心而不斷出手來購買，借新債還舊債滾著雪球越滾越大，但是沒有人說日本經濟就大禍臨頭。中國當然不能簡單和美國、日本相提并論，我們還是要審慎運用下一步可以運用的公共部門負債空間。現在的特別國債，它實際上也是在運用這個空間，只是一般來說前面幾輪特別國債不反映在赤字里，這一次的特別國債一萬億元處理為反映在赤字里了。這是個政府態度，其實說明政府對于赤字率的敏感性降低了，哪怕抬高到3.8%，也不是什么過不去的坎，不是什么特別了不起的事情，也是要引導公眾對這種赤字率超過歐盟3%數量線形成一個容忍，有一個大家心理上面逐漸的調整。總體的公共部門負債的規模彈性，其實密切關注著一個理論上非常復雜的政府資金運用的“綜合績效”，這個綜合績效不是只看直接的效益。比如說我們上一輪擴張的時候，建了青藏鐵路，其直接效益上看，到現在為止，收回投資遙遙無期，而且它的運營成本可能僅由自己的現金流都不能覆蓋。但是從全局來說，這個項目事關國家的統一，民族的團結，有從西藏發展中的“要想富先修路”等一系列從長遠來看值得肯定的綜合績效。這個綜合績效怎么量化，那就是復雜的問題了，全球都在不斷討論這個問題。所以，公共部門負債率合理化，跟綜合績效在理論上的連接是最直接的，如果掌握得好，綜合績效高，負債率就可以提高，規模就可以表現著更大。最關鍵的作為相對數的負債率，和現在量化上有困難但必須承認的綜合績效，是緊密聯合在一起的一個認識公債合理規模必須具有的認識框架。

最后一個問題，應持有什么思路？這就又回到我最前面的說法：“標本兼治，治本為上”——一定要注意制度創新是龍頭因素。我們要攻堅克難，中國省以下的分稅制必須爭取逐漸做到位，這樣才能夠適應市場經濟長治久安的需要；“疏堵結合，堵不如疏”，那就是援引古老的大禹治水的智慧，很多的情況之下，光看堵，覺得是在解決問題了，實際上沒有把握好這里面最關鍵的從當下銜接到中長期、一直到實現新的“兩步走”戰略目標這一歷史任務里的"興利除弊"內在關系，一定還是要把可以"疏"（即以疏導為主，取得大禹治水式的功效）的制度建設盡可能做好做到位。

就說這樣一些看法供大家參考，謝謝！

賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協委員、第十三屆全國政協參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經濟學研究院創始院長，中國財政科學研究院研究員、博導。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學、中國人民大學、國家行政學院、中央社會主義學院、南開大學、武漢大學、廈門大學、安徽大學等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。1995年享受國務院政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高品質層次學術交流帶頭人。多次受黨和國家領導同志之邀座談經濟工作。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃專家委員會委員、國家發改委PPP專家庫專家委員會成員。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會期間任首席經濟學家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》、《供給側改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側結構性改革理論模型與實踐路徑》、《供給側改革主線上的未來財稅》、《財政學通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環新發展格局》一書又獲評“2021年度中國好書”。根據《中國社會科學評估》公布的2006～2015年我國哲學社會科學6268種學術期刊700余萬篇文獻的大統計分析，賈康先生的發文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數3429，遙居第一，是經濟學核心作者中的代表性學者。

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做學問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關于做學問的“指導思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認識之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學術和真知灼見，才能垂諸久遠。

—— 賈 康

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