引言

文書是秦時期君主管理國家最重要的方式，文書行政運行的良好與否，直接關系到帝國的治理。中央詔令文書下達的常見方式有通過丞相、御史和丞相御史三種。很少有圣旨是直接給丞相的，一般都是給丞相御史或者是御史大夫，這些圣旨一般都是為了教化民眾，或者與官員職位的升遷相關。

一、長江不見魚書至,為遣相思夢入秦

秦朝危及國家統治的大事和皇帝特別重視的事情，詔令不會通過層級下達和執行，而是由皇帝身邊的御史直接前往執行。對詔令執行的時間差問題，也做出了具體規定。

在秦代，郡縣間的文書，主要包括上級的要求和下級的請示與回復文書。下級在未得到回復的情況下不會擅自處理事件，若上級一直沒有回復，則下級會一直追報，而郡一級機構會按期檢查下級的文書情況，以避免遺漏。

至于當地的公文，因為從一個郡到另一個郡的遠近不一，所以一般都是“以次傳”。 公文送到縣衙，縣衙一日之內就能全部審閱完畢。

縣內各機關向縣廷遞交的公文，通常在兩至五天內就能送達。到達縣廷后，也要在一日內處理完畢。秦朝的文書制度得以順利實施，是國家進行管理的重要保證。

《里耶秦簡》：“傳書受及行之，必書其起及到日月夙莫。”

秦代詔令下達分為兩種情況，其一是皇帝詔令直接交由丞相或御史下發執行，丞相御史不參與修改完善。皇帝根據國家治理中某一方面的問題，下達解決辦法，并通過丞相御史完善這一辦法，上報皇帝許可后再下達執行。

在第二種情況中，皇帝針對國家治理中的問題，有時會提出自己的管理辦法，有時則僅僅提出問題，要求丞相御史制定相關辦法，然后將丞相御史的治理辦法上報皇帝，在皇帝許可后下發詔令執行。

秦代的詔令一般是以丞相或御史的名義下發到各郡治，各郡收到命令后再下達到所管轄的縣，依據詔令內容，各縣或發布到縣下的相關部門執行，或再下達到更低級的鄉里。

在這整個過程中，為了保障詔書的發行順暢和防止丟失，要求每一級部門收到詔書后都回書相報。但針對威脅帝國統治或皇帝特別關注事件的詔令，并不通過丞相御史——郡——縣——縣下部門或諸鄉的順序傳遞，而是由皇帝直接派遣御史執行或監督相關部門執行。

新律令下達后，都要以律令到達縣和都官廷的日子為生效日期。以前有禁令的，在新律令下達后如果這條禁令成為了律令，那么之前違反了這條禁令或依據禁令可以減罪的，都以判決后上奏之日為生效標準。

二、馬上相逢無紙筆,賃君傳語報平安

新律令的生效時間為到達縣、都官廷的時間詔令的傳遞需要逐層進行，既可以傳遞到政務系統，也可以傳遞到軍務系統，傳遞到最低一層的機構是鄉里，并且在詔令傳達過程中，有涉及國家安危及皇帝重視之事還會派出御史監督。

此外，對詔令的施行、時間差等問題還做出了專門的規定，以防止混亂。如果在詔令執行中出現問題，皇帝會親自修改甚至是完全推翻之前的命令。細致而繁密的規定以及詔令準確的傳遞與執行，保障了中央信息傳遞到地方的通暢，是秦帝國治理地方的根本保證。

文書的必須逐級傳遞，正常情況下不可以越級；每一份文書中都要準確表明發出和送達時間以及所有相關人員；文書到達后下級機關要向上級發送回復文書。

這些制度規定有的在法律簡中已經得知，有的是通過文書實際運作過程得出，下級的請示，有時會出現信息阻塞的情況，上級不能以最快速度給出回復，但下級可以按照追報制度一直請示，直到得到回復為止，這樣才能最大程度保障文書傳遞的通暢。

《里耶秦簡》：“書廷辟有曰報，宜到不來者，追之。”

秦時期文書的運行，不僅符合我們已知的制度規定，還有許多我們未發現的運行程序，并且執行的相當嚴格。如此嚴密的規定和嚴格的執行，為文書這一重要信息渠道的疏通起到了很大的作用。

秦代對文書的滯留給出了規定，按照文書滯留的時間長短，給出不同的處罰，滯留時間越長則處罰越嚴重，這樣的規定保障了文書傳遞的暢通，也有利于提高傳遞的效率。

若遇到文書丟失情況，應盡快告知當地官府處理，以免耽誤文書的傳遞甚至出現文書造假的情況，從而造成信息渠道閉塞。這兩條規定都有利于文書傳遞的暢通，也在一定程度上提高了文書的執行效率。

在地方方面，為了節約皇帝時間，提高行政效率，吏民向上級的上奏有嚴格的制度規定，上奏方式也因上奏者的身份有所不同，特別是在秦朝建立后，普通民眾的意見很難上達天聽。

吏民文書逐級上達的制度，保障了行政高效的同時，也導致皇帝無法見到帝國全貌的弊端。地方文書的運行有著嚴格的制度規定，通過對文書傳遞和執行過程的分析，可見這些制度規定并非流于一紙空文，而是得到了切實的執行，這很大程度上促進了中央信息渠道的通暢，為帝國的治理提供了極大的方便。

秦時期的文書制度十分嚴密，并且可以順暢的到達地方和執行，保障了中央對地方的管理。許倬云先生曾指出郡縣制的制度中，下級是整體性的接受命令或者報告信息，信息要集中在每一級的領導身上，每一級的神經中樞再與中央的神經中樞聯系。

這樣的層次分明的信息傳達系統，既體現了前文中說到的不能越級傳達信息的原則，也體現在秦朝的上計制度中。從中央來看，每年有地方統計的上計文書，這是通過制度化了解地方情況的方式，這種制度運行的載體即是文書。

三、嶺外音書絕,經冬復歷春

除此之外，中央還會派出御史到各地搜集信息，以為皇帝耳目，這是在制度之外使皇帝能獲得更多信息的方式。

中央是御史，郡是功曹，縣是督郵來完成信息搜集工作。任何朝代的管理都分成四個階段，一為提議，二為決策，三為執行，四為考核。從中央及地方文書運行的過程中可以看到，在秦朝的管理制度中，這四個階段都需要通過文書行政來完成。官吏向皇帝提議主要通過面見皇帝和上書提議的方式。

秦代還沒有形成完整的廷議制度，因此面見提議的情況比較少見，只有在特殊情景下，如始皇置酒咸陽時淳于越提出分封的建議，或是建議者身份特殊，如前文提到長子扶蘇和盧生的建議。

更多的是官吏層層上書的提議或報告，如簡文規定縣級官員提議可以作為律令的請求，要以上請文書形式逐層傳遞，通過審查后方能上達天聽。

另外皇帝通過自身或御史前往搜集的信息，將處理辦法制成文書，交由御史、丞相或官員討論和辦理，由御史和丞相完善再處理，可以算是皇帝自己提出建議的情況，這個建議的提出，也必須借助文書下達臣下討論和執行。

在決策方面，秦時期主要的決策者是秦始皇，決策形式一般為皇帝直接下詔，或官員提出建議并上書，請求皇帝決策。與漢代的丞相御史審查詔令不同，在秦代的文書中，沒有見到丞相御史對秦始皇詔書進行審查的例子，更不用說駁回皇帝的詔令了。

《行書律》：“不從令者，丞、令、令史主者貲各一甲。”

《里耶秦簡》記載了關于監獄關押人員，過多的事件由官員討論提出建議，并以上書的形式報告皇帝，最后皇帝進行決策。

結語

皇帝命令的執行，主要有“制詔丞相御史”、“制詔御史”和“制詔丞相”三種，雖對象不同，但都是以詔令的形式傳達皇帝旨意，并逐級下發到具體單位執行。在監督方面，除了每年固定的上計匯報之外，還有“書到相報”的制度，使每一級單位能切實知道文書的傳遞情況，以保障文書這種信息渠道的暢通。

參考文獻：

《里耶秦簡》

《岳董秦簡》

《史記》