一、基本案情

淮安市生態(tài)環(huán)境局于2023年1月6日作出〔2023〕1號行政處罰決定書，認(rèn)定：盱眙某食品公司曾因違反建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理制度，淮安市生態(tài)環(huán)境局于2022年7月15日作出〔2022〕92號責(zé)令改正違法行為決定書，要求該公司九十日內(nèi)改正環(huán)境違法行為；于2022年8月25日作出〔2022〕87號行政處罰決定書，對該公司罰款66萬元。改正期限屆滿后，淮安市生態(tài)環(huán)境局于2022年10月24日對該公司進(jìn)行現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)，該公司正在生產(chǎn)，廢水、廢氣污染防治設(shè)施正在運行，廢水排放口有廢水正在排放，現(xiàn)場未能提供環(huán)保“三同時”驗收資料。該公司的上述行為違反了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第十七條第一款、第二款的規(guī)定，根據(jù)該條例第二十三條第一款之規(guī)定，對其處以100萬元罰款，對直接負(fù)責(zé)的主管人員以5萬元的罰款。

二、爭議焦點

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二十九條規(guī)定，對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。即《行政處罰法》明確規(guī)定了“一事不再罰”原則，司法實踐中，當(dāng)事人因存在違法行為被行政機關(guān)責(zé)令限期改正并行政處罰，責(zé)令改正期限屆滿后當(dāng)事人未就前述違法行為進(jìn)行整改該違法行為仍處于連續(xù)狀態(tài)，從本質(zhì)上來說該違法行為是否屬于新的違法行為存有分歧，也常成為當(dāng)事人抗辯的理由。

第一種觀點認(rèn)為：生態(tài)環(huán)境部2023年5月頒布的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第九條已經(jīng)將“責(zé)令改正限期屆滿，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，可以認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為”表述刪除，這就表明，同一事實和同一理由仍然是一事不再罰原則的共同要件和評判標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)令改正期限屆滿后違法行為仍處于連續(xù)狀態(tài)的并不屬于新的違法行為。在該違法行為已經(jīng)被行政處罰過的情況下，行政機關(guān)又基于同一事實和理由對當(dāng)事人再次進(jìn)行處罰，明顯違反“一事不再罰”的原則。

第二種觀點認(rèn)為：《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》等法律法規(guī)中明確規(guī)定了對相關(guān)違法行為的處罰以及對逾期不改行為的處罰。故相應(yīng)違法行為以及逾期不改行為從法律評價上系不同的行為，二者并非同一事由，故在此基礎(chǔ)上行政機關(guān)所作出的兩份行政處罰決定書具有事實根據(jù)和法律依據(jù)，并不違反“一事不再罰”原則。

三、法律評析

筆者同意第二種觀點，理由如下：

首先，針對逾期不改正行為進(jìn)行處罰有明確的法律依據(jù)。《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第二十三條第一款規(guī)定，違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。

其次，本案事實存在前述法律規(guī)定的違法行為以及逾期不改正行為。在案證據(jù)證明，盱眙某食品公司因在驗收中存在弄虛作假行為，淮安市生態(tài)環(huán)境局于2022年7月15日作出〔2022〕92號責(zé)令改正決定，責(zé)令其九十日內(nèi)改正環(huán)境違法行為，2022年8月25日作出〔2022〕87號行政處罰決定，對其處以66萬元罰款。案涉“弄虛作假行為”實質(zhì)系違反“三同時”驗收的相關(guān)違法行為。直至整改期限屆滿后，2022年10月24日淮安市生態(tài)環(huán)境局再次對盱眙某食品公司進(jìn)行現(xiàn)場檢查時，發(fā)現(xiàn)該公司仍未按照要求予以整改，項目仍未經(jīng)驗收合格，并在此情況下進(jìn)行生產(chǎn)作業(yè)。故該公司行為已明顯違反前述法律規(guī)定，當(dāng)屬《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第二十三條第一款規(guī)定的責(zé)令限期改正后“逾期不改正”的行為，淮安市生態(tài)環(huán)境局據(jù)此對該公司罰款100萬元，并對直接負(fù)責(zé)主管人員罰款5萬元，不違反“一事不再罰”原則。

第三，對當(dāng)事人逾期不改正的行為進(jìn)行行政處罰符合立法原意，更有利于規(guī)范涉污染企業(yè)合規(guī)經(jīng)營，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。逾期不改正行為在《安全生產(chǎn)法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)中均有涉及，由此可見立法者在立法層面上對于逾期不改正的情況態(tài)度是明確的，明確否定逾期不改正的行為和已被處罰的違法行為是同一違法行為，對逾期不改正的處罰指向兩個違法要素，一是已被處罰的違法行為仍然存續(xù)，二是逾期不改正、拒不改正、拒不執(zhí)行等行為所反映出被處罰對象對抗執(zhí)法、枉顧生態(tài)環(huán)境甚至人身、財產(chǎn)安全的主觀惡性，這也是對逾期不改正處罰不但不違反“一事不再罰”原則，反而比首次處罰更為嚴(yán)厲的要義所在。本案中，盱眙某食品公司作為食品加工、銷售企業(yè)，不僅涉及廢氣、廢水等污染排放，更涉及民生產(chǎn)品，理應(yīng)嚴(yán)格按照環(huán)保法律法規(guī)配套建設(shè)環(huán)保設(shè)施，并完成環(huán)保竣工驗收，否則不能投入生產(chǎn)經(jīng)營，但該公司不僅未按照規(guī)定完成“三同時”驗收，且在環(huán)保部門查處責(zé)令整改后仍未在規(guī)定時間內(nèi)整改到位，并繼續(xù)進(jìn)行生產(chǎn)、經(jīng)營，明顯具備再次處罰的必要性，且淮安市生態(tài)環(huán)境局在處罰時已經(jīng)考慮了助企紓困、營商環(huán)境等因素，對該公司和直接負(fù)責(zé)的主管人員處以最低金額罰款。

另，需要注意的是，各地法院在裁判上也存在不統(tǒng)一的情形，即從構(gòu)成要件上，認(rèn)為符合一個違法行為的特征，且使用同一法律依據(jù)，屬于基于同一事實和同一理由作出的處罰。但也會出現(xiàn)一個悖論——當(dāng)事人被行政處罰一次之后，相當(dāng)于得到“免罰金牌”，從而繼續(xù)從事同樣的違法行為。所以實踐中對該種行為的處罰應(yīng)綜合考慮當(dāng)事人違法程度、主觀惡性，結(jié)合適用“處斷”原則（將自然意義的一行為切割處斷為法律評價上的多行為），甚至是社會效果等方面進(jìn)行綜合評判，從而確認(rèn)行政機關(guān)切割處斷的行為合法性，既避免因違法成本過低難以實現(xiàn)糾正違法行為的處罰目的，也能保證切割處斷的次數(shù)不超出合理限度，不實際損害到違法行為人的合法權(quán)益。（供稿：楊平 李子怡）

編輯：湯志星